紐約的城市改造對我國城市土地利用的啟示

[摘 要]紐約的城市現代改造過程中，摩西吸取了比尼澤·霍華德和勒·柯布西耶的城市規劃理論，對紐約的城市現代改造采取了嚴格的功能區劃、興建了城市交通的快速通道、興建了大規模的城郊道路交通系統。摩西時代對紐約的土地開發利用是一種城市蔓延式的，以低密度開發為主，以單一的土地使用功能，即富人的生活和工作方便為主。這種城市土地的利用方式導致了紐約出現日益嚴重的交通擁堵、環境污染與社會隔離問題，引發多方不滿。摩西的城市改造不僅使城市的功能區單一化，造成社會階層嚴重分離，居民生活乏味。以摩西為代表的城市改造并不是為了民眾的利益和紐約城市自身的發展，而是為了過剩資本尋找出路的。為消除摩西主政下的對城市改造及土地利用的弊端，緩解社會矛盾，實現對土地的集約利用，20世紀90年代以后，紐約在城市建設中實行了“精明增長”戰略，極大地節約了土地的利用。紐約的精明增長戰略中土地利用主要做采取大力發展公共交通系統，調整區劃、提高土地利用強度，調整產業結構、減少制造業的用地，對城市內部廢棄土地的再利用，等等。在“精明增長”戰略指導下的紐約城市土地利用是一種集約化的土地利用模式，對我國當前的城市土地利用具有啟發性。

[關鍵詞]紐約；城市改造；土地利用；精明增長

[中圖分類號]F061.5 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2017）06-0116-05

紐約的城市現代改造是從羅伯特·摩西（Robert Moses）主政時代，即20世紀20年代開始。總體來說，摩西對紐約城市的改造成就是巨大的，不僅完善了城市的各類基礎設施，而且奠定了紐約作為國際化大都市的應有格局，“摩西主持的大型項目，對改善交通可達性、豐富游憩空間、完善公共服務設施、提升中心區的人氣活力起到了重要作用，幫助紐約鞏固了中心城市的職能和地位” [1]141。然而，其改造不良的后果也是很多的，在城市土地利用方面也是低效的。經過痛定思痛，到了20世紀90年代，紐約開始采取“精明增長”的城市發展戰略，在經濟、社會、生態等方面取得了顯著成效，尤其在城市土地集約化利用方面效果明顯。在“精明增長”戰略指導下的紐約城市土地利用是一種集約化的土地利用模式，該模式對我國當前的城市土地利用具有極大的啟發作用。

一、摩西主政下的紐約城市改造和土地利用

1924年，摩西出任紐約州立公園委員會主席，以城市規劃師、開發商、政府官員等多重身份，對紐約進行大規模地城市改造運動。

（一）摩西城市改造的背景

摩西之所以能對紐約城市進行大規模的城市改造，與當時的美國經濟狀況和國家經濟政策密不可分。1929—1933年，資本主義經濟危機起源于美國，與此同時，波及整個資本主義世界，使資本主義國家的經濟陷入長期蕭條之中。這次經濟危機對美國影響尤為嚴重，經濟、政治、社會等各個方面受到嚴重打擊，工廠大量倒閉，失業工人涌滿了街頭。為了刺激美國經濟的復蘇，羅斯福總統采取了一系列新政措施，其中就包括對城市改造項目的政策支持。為此，政府不僅鼓勵私人企業投資城市的房地產建設，而且加大對城市基礎設施的資金投入，支持城市更新運動，并設專門的委員會。摩西對紐約的大規模改造就是在這一經濟、政治和社會背景下應運而生的。在羅斯福新政中，摩西不僅得到了巨額的城市改造專項資金，還獲得了大量的公眾捐款，這是他對紐約大規模改造的前提與條件。

（二）摩西城市改造的理論

摩西是一個有深厚理論功底的城市規劃師，他完全吸取了比尼澤·霍華德和勒·柯布西耶的城市規劃理論，并成功付諸實踐。

1.霍華德的城市規劃理論對摩西的影響。霍華德在1898年出版了專著《明日：一條通往真正改革的和平道路》。在此書中，他提出“田園城市”的城市理論，主張建立一種兼具城市與鄉村優點于一身的城市建設思路，代替以割裂城鄉為代價的英國工業化城市建設的實踐。

摩西認為實現霍華德的“田園城市”最直接的途徑就是城市公園。基于此想法，摩西起草《紐約國家公園計劃》，按照他的設想完成遍布紐約公園體系的修建，并以公園體系為核心徹底改造紐約城市整體面貌。然而，只靠政府的專項資金去興建如此浩大的公園體系，資金顯然不夠。摩西充分利用手中的權力，通過發行公園建設債券的方式籌到了巨額資金，不僅使自己的上述計劃如愿以償，而且翻建了已經破敗的中央公園，使其煥然一新。

2.柯布西耶的城市規劃理論對摩西的影響。1923年，柯布西耶出版了專著《走向新建筑》。在此書中，他提出建筑要走工業化的道路，對城市進行嚴格的功能區（Zoning）劃分，在城市規劃應把現代交通工具汽車的通行放在優先地位。為此，必須興建大規模的城市道路交通系統才能達到此目的。

摩西深受柯布西耶思想影響，他將此思想貫徹在紐約的城市改造中，具體做法：一是對紐約的功能區劃分鮮明。摩西對紐約進行嚴格的功能區劃分，這些功能區分別為工業、商業、住宅、公園等系統，涇渭分明，絕不混雜。二是興建了城市交通的快速通道。從20年代到60年代，摩西利用州政府用于建設公園的經費、新政撥款、路橋費、聯邦政府高速公路資助等多項資金，興建了聯通整個紐約的快速干線、高速公路、橋梁等，使小汽車在紐約城市的通行非常順暢。三是興建了大規模的城郊道路交通系統。摩西興建了大規模的城郊道路交通系統，使得城郊與中心區的交通路網連接起來，給住在郊區以小汽車通行為主的人們出行帶來極大的方便。 環路系統（Belt System）是紐約道路體系中的重要組成，由環繞布魯克林、昆斯的公園大道和快速路組成。1930年，摩西最初提出這一規劃時被稱之為邊緣大道（Marginal Boulevard），并在道路沿線規劃了許多公園、游戲場和散步道，摩西認為“半封閉的景觀道路不僅能夠提高行車效率，還能夠適宜地引導居住區開發” [1]145。

3.摩西主政下的城市土地利用特點。主要表現：一是低密度開發為主。雖然他在城市中心興建了許多摩天大樓，但城市大量的公園用地和郊區用地，都是低密度的。二是單一的土地使用功能。摩西對紐約城市土地的利用完全按照功能區來進行的，而這種功能區又是單一的，表現為商業用地與住宅用地的嚴格分離、公園用地與住宅用地的嚴格分離，等等。這樣單一的土地使用功能使土地用地極為低效，給普通市民的生產和生活帶來極大的不便。三是以富人的生活和工作方便為主。在摩西的骨子里是排斥窮人的，無論他的道路系統，還是公園體系，都是為富人提供休閑和生活方便的。例如，公園體系的道路設計，專以滿足富人的需要為主，去往公園等休閑場所的道路都是為小汽車的快速路修建的，而沒有公共交通通過的機會，甚至把過街天橋的高度修建得低于公交車輛的高度，以阻止窮人對該地區的進入。

從城市土地利用方式的角度上看，摩西在紐約改造過程中的土地利用方式完全是一種城市蔓延式。“城市蔓延是二戰后西方城市普遍出現的一種土地擴張現象，通常被描述為一種無分散的、低密度、依賴交通的、公共設施服務效率低下的盲目擴張。” [2]55在城市蔓延過程中，郊區的土地被大量侵占，而對被侵占的郊區土地的開發卻以低密度為主，土地的使用往往以單一住房功能為主。

二、對摩西主政下的城市土地利用的批判與反思

20世紀60年代以后，摩西的城市改造的不良后果從各個方面顯露出來，主要表現在：一是交通擁堵日益嚴重。小汽車優先通行的交通系統看似快捷，但隨之而來的機動車增加熱潮卻導致交通擁堵。城市道路的增長速度跟不上小汽車的增長速度，導致了日趨嚴重的交通擁堵現象，這背離了摩西解決紐約道路交通擁堵問題的初衷。二是環境污染嚴重。小汽車的過量使用給紐約帶來了日益嚴重的環境污染，“在美國，一半的揮發性有機化合物排放量、75%的一氧化碳排放量、一半以上的氮氧化物排放量是由機動車的使用引起的” [2] 171。三是社會隔離日趨嚴重。小汽車的過量使用使紐約原有的社會隔離日益嚴重，“小汽車價格昂貴，富人更容易擁有這種新式的小汽車城市生活。相反，窮人仍然趨向于生活在公共交通周圍” [3]389-390。四是低收入住宅區日益破敗，且犯罪猖獗。低收入住宅區由于居民缺乏維修資金，房屋日益破敗，加之就業機會的減少，導致了犯罪率不斷上升。由此，紐約各界都開始對摩西城市改造的立場、動機、理論等進行批判和反思。人們逐漸認識到摩西城市改造所造成的不良后果都與他對土地利用的方式有直接或間接的關系。

（一）紐約民眾的不滿

紐約民眾，尤其中下階層，對摩西城市改造下的土地利用早已不滿。“摩西負責貧民窟清理委員會（Mayor's Committee on Slum Clearance）工作，指揮了全國最大規模的拆遷項目，把貧民窟看作是城市中擴散的毒瘤，只有清除和建設新的街區才能有效解決這個問題。為了盡快改善中心城市狀況，摩西不考慮耗時長久的整治和改良，對于被搬遷住戶的痛苦和社區的解體，他認為這是城市發展的必然結果。” [1]148

在20世紀50年代，摩西提出：穿過華盛頓廣場公園的那條路作為一個主要干道，連接曼哈頓及其周圍的高速交通網。紐約民眾爆發了大規模的不滿游行，甚至成立了“關閉華盛頓廣場公園聯合緊急委員會”以阻止摩西的計劃。1968年，在紐約民眾的強烈抗議下，摩西被迫下臺，他的城市改造計劃也徹底終止。

（二）美國理論界的批判

除了民眾，理論界也對摩西的城市改造及土地利用方式展開批判。不過，理論界的批判更加徹底，認為摩西的城市改造是“一切錯誤現代主義城市規劃的象征：充滿敵意的街頭，毫無凝聚力且彼此冷漠的社區，迷信地將汽車作為小康生活的標志” [4]。在理論上，對摩西的城市改造批判最激烈的是簡·雅各布斯，最透徹的是大衛·哈維。

1.雅各布斯的批判。雅各布斯的《美國大城市的死與生》一書中，對摩西的紐約城市規劃提出了強烈的批判。她的主要觀點如下：

第一，剝奪了窮人的權力。雅各布斯指出，對大多民眾來說，摩西的城市改造從一開始就沒有給他們幸福，無論他的道路交通系統，還是城市公園系統，抑或是城市拆遷，都是給富人帶來方便和利益，窮人卻受益很少，甚至成了受害者。

第二，破壞了城市的多樣性。雅各布斯指出，摩西的城市改造不僅使城市的功能區單一化，而且造成了城市空間分異，即各階層的居住環境被嚴格地區分開來。帶來的結果便是城市毫無生機、社會階層嚴重分離、居民生活乏味，雅各布斯形容其為“這不是對城市的建設，這是對城市的洗劫” [5]2-3。

第三，城市繁榮地區日益衰敗。雅各布斯指出，以改造貧民窟為己任的摩西，非但沒有根除城市貧民窟的問題，而且使城市原本的繁榮區也衰敗了下去。以紐約的“晨邊高地”為例，這是一處藝術規劃設計下的集公園、游樂場、休憩地等功能的園區，從理論上應該獲得居民的青睞，成為充滿生機與活力的繁榮地帶，但在20世紀50年代早期，很快就變成了貧民區。由此，雅各布斯失望地寫道：“所有城市規劃的藝術和科學都無助于阻擋大片大片城市地區的衰敗以及在這種衰敗之前毫無生氣的狀態。肯定地說，我們不能把這種衰敗歸咎于缺少應用規劃藝術的機會，這樣的藝術到底是不是得到了應用并不要緊。” [5]2

2.哈維的批判。哈維在《資本的秘密和資本主義的危機》一書中指出，以摩西為代表的城市改造并不是為了民眾的利益和紐約城市自身的發展，而是為了過剩資本尋找出路，“通過借貸方式修建高速公路、完善基礎設施，通過郊區化、利用第二次世界大戰期間涌現出的新建筑技術重建整個大都市區而不僅僅是狹義上的城市，摩西找到了利用過剩資本和剩余勞動力賺取利潤的方法” [6]163。

在哈維看來，摩西就是資本城市化的人格化身。羅斯福新政的目的之一就是通過解決資本過剩問題而挽救資本主義經濟，而摩西只不過是一個執行者罷了。哈維對摩西城市改造批判的獨特之處在于把摩西對紐約的城市改造放在了資本主義整個的生產體制中考察，透徹地說明在城市改造中國家、城市規劃師與開發商之間的復雜關系。盡管在城市改造中的作用不同，但目的都是相同的，即為過剩資本尋找出路。這也就理解了摩西在紐約城市改造過程中不顧窮人的利益和長遠利益的原因，以及對土地粗放式利用的理由了。

三、“精明增長”戰略指導下的紐約城市土地

經過反思與批判，從20世紀90年代以后，紐約開始“精明增長”戰略，以達到對土地的集約利用，消除摩西主政下的對城市土地利用的弊端，緩解社會矛盾、交通擁堵、環境污染等問題。對“精明增長”戰略權威的定義是“城市對于土地需求的增長應當受到所在區域整體生態系統的制約。在這種生態均衡發展的原則基礎上，需要城市緊湊發展（compact city），通過建立公共交通和土地利用之間的有機聯系、設計功能復合（mix-use）的社區以及加強城市內部廢棄土地（brown field）的再利用（用地填充，infill development）來減少用地的外延擴展” [7]184。

由上述定義可以看出，對城市土地的集約利用不僅是“精明增長”戰略的要求，而且是“精明增長”戰略的核心內容。紐約在“精明增長”戰略的指導下，對土地的利用采取了以下措施：

（一）對城市褐色土地的再利用

在20世紀90年代以后，由于制造業的衰退紐約城市出現了許多常年廢棄的工廠，所在場地的土地因為鐵銹、原料的污染而普遍呈現褐色，被稱之為“褐色土地”。褐色土地是工業污染帶來的土地資源浪費，本著“精明增長”戰略的指導原則，紐約利用引進的新能源生產戰略對這些褐色土地進行再開發和再利用。在保留原有工業土地風貌的基礎上，采取居住、藝術空間、商業等土地混合利用的方式進行再開發，或者直接把新能源的生產廠家引入。對伯利恒鋼鐵公司褐色土地的改造和再利用就是在“精明增長”戰略指導下的成功例子。伯利恒鋼鐵公司位于紐約拉克萬納市，1982年宣布工廠關閉，隨后幾千工人下崗，留下了一塊被鐵銹污染的土地。2006年，紐約實行“鋼鐵風力項目”對原伯利恒鋼鐵公司所在褐色土地進行改造，建造了8臺風力渦輪機，不僅使土地煥發出生機，而且該地已成為紐約的一道景觀。

（二）城市組團式發展，促進土地集約利用

紐約在“精明增長”戰略的指導下，把城市組團式發展放在優先地位，與鄰近的波士頓、巴爾的摩、費城等城市進行發展上的戰略聯合。這樣既能避免紐約無限制擴展、浪費城市用地，又能整合不同城市的產業優勢，實現資源互補、產業協作與規模效應，于是可以實現“城市群在總體內形成了在更高層面上的部門多元化產業群落”[8]20，避免用地單調、無效外延與浪費，實現有限土地資源的效用最大化。

（三）減少制造業對土地的消耗

合理的產業結構分布是紐約“精明增長”戰略的主要內容之一。經驗表明，與服務業相比，制造業對土地的占用量較大。為了提高土地利用效率，減少制造業用地，支持服務業發展是有效策略。紐約曾是美國第一個制造業中心，從20世紀80年代開始，紐約采取去工業化和發展服務業的戰略，成效顯著。資料表明“2000年紐約第二產業中傳統工業的增長速度明顯下降，勞動密集型和資源密集型工業部門下降幅度尤為明顯，服務業所占比重大幅度上升” [9]，紐約減少制造業用地、支持服務業發展的戰略不僅順應了產業發展的潮流，實現了土地的高效、集約利用，更是為其成為國際商務、金融、經濟中心打下堅實基礎。

（四）倡導復合功能區建設，提高土地利用強度。“精明增長”戰略指出：以單一功能區優先的城市規劃，不僅浪費了寶貴的土地資源，而且使人們的生活很不方便。因此，應大力倡導集工作、生活、娛樂為一體的功能區建設。紐約在這一戰略指導下，對摩西時代建設的單一功能區進行了大力調整，使工作區生活化、生活區娛樂化。為了提高地鐵周圍的土地利用強度，紐約近幾年加大了地鐵站點半英里住宅建設密度，擴建了許多基礎設施，使這些地區的功能更加多樣。

（五），提倡以城市公共交通為主導的土地利用模式。在一個城市交通規劃中，以汽車通行優先，還是以公共交通的通行優先，不僅反映了城市規劃的不同理念，而且直接關系到土地的利用化程度和生態環境。“‘小汽車城市’和‘公共交通’城市表明以小汽車交通或公共交通占主導的交通體系對城市空間結構、用地模式、生態環境產生的深刻影響。” [10]4與摩西時代小汽車通行優先的城市規劃不同，“精明增長”戰略主張在城市規劃中應以公共交通的通行為主導。公共交通不僅包括公交汽車，還包括地鐵、輕軌等城市基礎設施。在“精明增長”戰略的指導下，紐約自20世紀90年代以來，以建設完備的地鐵車站為突破口，大力發展公交系統。現在的紐約地鐵，“無論是在線路長度、車站數量還是乘客量方面均位于世界前列” [11]。大量事實表明，以城市公共交通為主導的土地利用模式，不僅極大地方便了人們的出行，而且能使城市的土地集約利用。

四、紐約“精明增長”戰略下的土地利用的啟示

在“精明增長”戰略指導下的紐約城市土地利用是一種集約化的土地利用模式，對我國集約化的城市土地利用極有啟發作用，因為我國的土地資源在世界上并不占優勢。結合數據來看，“雖然我國土地總面積居世界第三位，但人均土地面積11.65畝，不足世界人均數的43%” [10]10。

1.注重城市公交系統的發展。紐約的“精明增長”戰略的實踐表明充分發展和利用城市的公交系統，把以摩西主政下的以小汽車通行優先的城市道路交通系統改變為以公交系統優先的戰略。不僅能緩解交通的擁堵，而且極大地節約了城市的土地資源。同時，能緩解城市的環境污染問題。因此，在我國各大城市在發展中，應充分認識到以公交系統優先的城市道路交通系統的建設對城市資源節約的重要性，增加公共交通優先車，改善公共交通通達性和便捷性。

2.對廢棄工業用地的再利用。在“精明增長”戰略的指導下，紐約對廢棄工業用地的改造和再利用效果突出，值得我國各大城市學習。我國“目前受工業污染的耕地有600萬公頃，全國受鎘污染的土地有1.33萬公頃，受汞污染的土地有6.67萬公頃” [12]，因此，如何在廢棄的工業用地和受到污染的土地上進行城市開發建設不僅是一個向有成功經驗的紐約學習問題，更要結合當地實際情況，科學規劃，精心改造，突破城市發展的土地資源瓶頸。

3.注重城市的組團發展。目前，我國的一些大城市都以攤大餅式的模式進行發展，不僅造成了嚴重的城市蔓延，而且極大地浪費了寶貴的城市資源。因此，采取城市的組團式發展，各個城市協調共進，才是城市土地集約利用的一條有效途徑。

五、結語

當今，我國對土地集約利用的重視程度上升到國家層面。國土資源部自2003年以來出臺了一系列關于土地集約利用的政策，尤其以《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號）最為代表。然而，我國各個城市目前對土地的集約利用政策的執行并不好，這其中既有地方政府對政策執行的態度、力度等方面的問題，也有可借鑒的經驗不足的問題。

由此可見，在我國大力推進城市土地集約利用的進程中，亟須以史鑒今，從紐約的城市改造、土地利用中借鑒成功經驗、吸取失敗教訓，從而獲得長遠有效的成果。當然，由于所處的國情不同，紐約的城市土地利用方式不能完全照搬，應結合各城市的自然條件、社會經濟環境及其發展階段，因地制宜地采納“精明增長”戰略。

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〔責任編輯：屈海燕 王圣姣〕