產權改革+資本下鄉，好事如何能辦好？

“產權改革的第一步應該是把產權交給最應該得到它的人，而不是最會利用它的人。”對于農村來說，隨著土地確權和集體產權制度改革，如今這第一步可以說走得越來越扎實，但是接下來的第二步該怎么辦，顯然還有待進一步探索和規范。近日，就有媒體報道了這樣一起農村產權改革試點項目變成“傷心工程”的事件。

報道顯示，2010年，經國土資源部備案、三亞市人民政府批準，海南三亞市天涯區文門村委會力村被列入全國農村土地產權制度改革與建設試點。三亞市出臺了試點地區農村土地確權發證登記、建設用地和農用地流轉辦法，并委托卓林公司以“政府主導+承建企業+項目企業化建設經營+村民專業合作社+村民”的模式組織項目實施。按照合同約定，村集體的建設用地用于村民安置新居、幼兒園、鄉村度假酒店、旅游休閑度假村等。村里的農業用地和園地，由村民以土地入股合作社，合作社與企業合作，由企業投入資金、技術與品牌等共同開發農業種植園，建設山水黎村風情園、天涯湖休閑農業度假區等。但是7年過去了，除了一個“半拉子”的安置房工地之外，力村幾乎沒有任何改變。當地農民為了收回土地多次要求與開發企業解除合同，市政府也多次作出批示，問題卻始終沒有解決。一個本來有望多方受益的項目，為何會落得如此尷尬的局面？

據了解，導致這一試點項目擱淺多年的主要原因是，當初的合作企業沒有全面履行與力村簽訂的合作合同，沒有兌現相關承諾。而在項目實施過程中，明顯可以看到幾個關鍵環節的瑕疵，且都涉及風險防控問題。

第一是盡職調查。規范的商業合作一般都會進行盡職調查，即對企業的管理風險、技術風險和資金風險等做全面深入的審核，以確認對方的履約能力。然而在力村，項目實施兩年后公司就出現資金鏈斷裂問題，作為合作方的村莊顯然沒有真正了解企業的狀況。

第二是履約保證金。履約保證金的設立在于防止合同執行過程中的違約行為，并彌補對方的經濟損失。然而據報道，力村是全國首例不收土地出讓金實現農村集體建設用地流轉的試點項目，一旦出現違約，無法保證村民權益。

第三是有力的監督。報道稱，卓林公司在尚未完成合同約定的建設義務的情況下，未經村民小組同意，擅自將村里的集體建設用地土地使用證作了抵押，并將貸款挪作他用。這都表明，政府及村莊在開發過程中并沒有真正起到監督制約作用。

雖然力村并不能代表我國農村產權改革下資本下鄉的普遍狀況，但是對于經濟社會轉型期的廣大鄉村而言，仍具有廣泛的警示意義。

這些年來，隨著農業功能的不斷拓展，鄉村價值重生，社會資本參與鄉村開發的積極性高漲。與此同時，鄉村振興發展的綜合性系統性要求也不斷提升。鄉村作為一個有機整體，需要形成一種健康且豐滿的發展態勢，包括對基礎設施的建設，對鄉村居住環境的改善，對產業進行全方位的升級等，以逐步步入現代化軌道。這些，都離不開社會資本的深度參與。

力村與資本的合作結構不失為一種有益的探索，只是如何讓這一結構有效推進，結出甜美的果實，尚需在具體環節上做出約束。

首先，要充分認識到鄉村開發的復雜性。目前在一些地方，資本進入鄉村僅僅涉及承包地的流轉問題，是村莊和資本之間的單項合作。力村項目則涉及土地開發、老百姓的房屋代建、商業開發等多個層面，是鄉村產權式開發中一種非常復雜的結構。在這種情況下，對于農民及地方政府的風險控制能力考驗也是史無前例的。因此，在項目啟動之初就應該做出詳細研究，比如要對農村資源價值和開發風險做專業評估，對資本方的履約能力進行有效認定，對履約過程中可能出現的不確定性做出明確的預判和約定，包括土地經營權在什么情況下可以抵押，抵押之后如何保證約定用途，違約如何處理等。顯然對于目前的鄉村來說，這些還并不是很平常的事情。

其次，要提高村民參與開發的能力。資本進入鄉村，本質上是個商業問題，因此首先需要明確的是契約雙方的關系。對于村莊或者村民來說，就需要提高對市場經濟的把握和對產權開發的認識。目前很多鄉村，農民甚至村集體并不是作為一個獨立的市場主體出現的，包括對法律知識以及開發項目的接觸等都極為有限。這就是接下來鄉村治理要深入研究的課題，強化鄉村的法律意識和商業知識，保證資本進入鄉村的過程中農民的主體地位不被沖淡，避免處于被動接受的狀態。

再次，政府部門應承擔起該有的角色。資本參與鄉村振興，不同于一般的商業活動。由于涉及到的是千家萬戶的農民，農村所依賴的資源，如承包地、宅基地、農房等，又是農民生計的最后屏障，因此關系到廣泛的民生問題。加之傳統鄉村由熟人社會向商業社會轉變是個漸進的過程，鄉村振興已時不我待，政府的政策和行為就顯得尤為關鍵。這就需要政府拿出明確有效的對策進行規范、引導和監管。比如出臺指導意見，對合同制定、經營權抵押等核心環節進行規制；為鄉村提供支撐服務，配備產權開發法律顧問；對農民尤其是村干部進行商業和法律培訓等。在企業與農民發生矛盾的時候，要發揮好主導和協調作用，不管什么原因導致項目爛尾，都應該及時站出來，妥善處理。

鄉村振興大背景下，資本下鄉在未來可能會更為普遍。從全國來看，如力村這樣不夠規范的資本下鄉也正在積累發展的風險。我們不能因噎廢食，卻需要仔細琢磨完善，在體制、機制和規則設計上進一步加以規范，既給下鄉資本留足發展空間，又最大程度地規避風險，以達到這一輪鄉村振興滿足農民對美好生活的需要這樣一個良好的預期。這一點上，不單是地方政府，還需要各方面的智慧貢獻。

來源：農民日報 2017-12-13