現行消防體制改革的一些思考

■ 易佳炎

現行消防體制改革的一些思考

■ 易佳炎

長期以來，我國實行多種體制并存，公安消防部隊為主的消防體制，為國家消防安全工作做出了很大貢獻。但隨著社會政治經濟的發展，這種原有的消防體制已不能適應依法治國、依法治火的形勢需要，在消防工作社會化的今天，消防體制的改革備受關注。

我國消防力量主要由公安消防部隊和地方政府專職消防隊、企業專兼職消防隊組成，公安消防部隊是主體力量。目前，公安消防部隊總員額達16萬余人，執勤消防車輛2.7萬余輛；政府專職消防隊和企業專職消防隊近9千個，17萬余人，執勤消防車1.6萬輛（不含城市混編消防隊車輛），消防文員3萬多人。公安消防部隊執行解放軍的三大條令和兵役制度，納入武警序列，隊伍建設繼承了人民解放軍的優良傳統，善于攻堅，敢打硬仗。在“5·12”汶川大地震中，消防部隊以只占8%的救援力量，救出了占總數26%的人民群眾，其中在廢墟中搶救生還的1721人中，基本上由消防部隊救出。在消防監督中，由于武警所具備的特殊體制和執法剛性，能夠對執法對象形成較大的執法震撼力，因此在監督火災隱患中效率較高，近年在推動“防火墻”工程中功不可沒。

隨著我國消防職業化的不斷推進，現行體制存在的管人與管事相分離的狀態已越來越不能適應社會發展的需求，就我國目前的消防狀況來看，筆者談談一些自己的看法。

1）消防工作社會化難以推動。我國消防法規定消防工作實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網絡。并明確指定國務院公安部門對全國的消防工作實施監督管理。縣級以上地方人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施。從我國行政管理機構的屬性來講，這種管理是覆蓋了整個行政管理范圍，無縫對接的。公安部至縣級人民政府的公安消防機構屬于武警，同時在消防法中又規定了軍事設施的消防工作，礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設施的消防工作，由其主管單位監督管理。法律、行政法規對森林、草原的消防工作另有規定的，從其規定。此后，公安部又內部紀要規定，鐵路、民航、交通系統的消防監督工作由所在部門的公安消防機構負責。以上不難看出，一部大國的消防法，在消防監督上留下了諸多的管轄“例外”，消防責任難以厘清。而在現實中，社會消防產品、人員職稱評定、咨詢評估機構資質的認證權都在武警消防一家。特別是在滅火救援戰斗中，多種體制消防力量共同參與滅火，但待遇結果不盡相同。如天津“8·12”特大事故中犧牲80多名企業專職消防員，在最初竟未作為犧牲人員統計，令人痛心不已。群眾對此說：“消防工作社會的，消防責任個體的，消防監督部門的，消防待遇軍隊的”。由此推動消防工作社會化也就是一件不容易的事了。

2）消防工作市場化難以形成。在社會主義市場經濟的條件下，消防事業作為政府為主、各方參與的一項公益性工作，離不開市場化的配給和調劑。與市場經濟的法制建設相比，人員經費、裝備建設的呼聲往往高于前者。吉林寶源豐一場火災死100多人，事后處理數十人就無音信了。而一百年前，美國紐約三角內衣廠火災死百人后，美國各級政府相繼出臺30多個法律法規，規范工人的勞動條件和消防技術指標，極大地防范了類似火災發生，由此還誕生了“三八”國際婦女節。市場經濟下的消防工作，是以“一主多元”形式呈現的。政府主導，社會各方積極參與，在法規、資金、監督、宣教、履責上各盡其力，才能把消防工作做好。武警消防為主的監督體制，不便于開展群防群治工作，不易于融入地方政府治安工作的統一管理格局。這幾年，地方政府投入消防資金也不少，隨著城市發展，高層建筑林立，全國城市進口舉高車達2 000多臺，而一旦發生如“11·15”上海靜安區高層住宅火災時，也不能充分發揮作用。說明在市場化的今天，一家難以包打天下。

3）消防人員職業化難以落實。消防工作是一項多學科的工作。對從事這項工作的人來講，科學精神和經驗的積累才能鑄就專業技能。武警序列的消防部隊，按照兵役制的規定，消防兵服役役期多是2年，剛學一點技術就面臨退伍。即使是士官和干部，在其經驗最豐富的年齡段，也面臨服役年限的上限，這樣極不利于骨干的保留，造成消防人才的流失。消防人員職業化是社會發展和火災嚴峻形勢所決定的。我們到國外考察時看到，許多60歲以上的消防員還在崗位上，只要體能允許，年齡不是問題。由于我國目前的消防體制，我們在全民消防教育上沒有一個統一的機制，武警學院只培養武警消防人員，其它院校雖然近年增設了消防學系和實驗室，但沒有一部統編教材。學校畢業的消防專業學生，由于在職稱評定、職務設計上沒有相應的消防職業崗位，因此只能另謀出路。這些都阻礙了中國消防職業化的進程。

4）單一的消防防擴編難以達到資源的合理配置。“5·12”汶川地震后，國家投入數十億資金，并給武警消防增編，以加強我國消防救援力量。但我們看到各地仍喊人員不足，經費困難。改革初期，各省級消防機構是處級（相對部隊為團級），后轉入武警后成為總隊（師級），現在31個省市中，有的高配為副軍，還有不少正團級支隊高配為副師。消防部隊為應付高層和特殊火災，裝備了大量的大型滅火設備，也建造了一些水上消防船艇，其中許多崗位都不是義務兵能操作的，因此需要大量的士官和軍官編制。而一旦成為熟練技術工作后，這部分人由于年齡增大又面臨轉業，因此只得再擴編。消防部隊的經費，一是部隊人員經費，由中央財政保障。二是消防事業費，主要是消防隊（站）建設，消防車輛和器材裝備購置，由地方政府負責。武警消防人員不斷增加，勢必增加中央和地方財政負擔。而這些增加的人員和裝備，大部分配備大中城市，資源的配置不盡合理。我國專業救援力量還有礦山救助、潛水打撈等國家隊，如果都要中央財政和編委給予擴容，就會增加國家的負擔。歷史上宋朝冗兵冗官的教訓應當借鑒。

習近平總書記最近在國家安全工作座談會上明確要求：要加強交通運輸、消防、危險化學品等重點領域安全生產治理，遏制重特大事故的發生。為認真落實總書記的重要指示，我們認為當前消防體制必須盡快改革。可先將防火監督回歸為在各級地方政府領導下公安序列，現役消防部隊在整合社會救援資源后逐漸過渡成為國家搶險救助的職業化專門力量。當前要在消防法制化建設，整合社會救援資源以及提高全民消防意識上多做工作。