企業主導型土地一級開發的風險管控

自2005年北京市政府頒布了《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》以來，增強了政府對土地市場的宏觀調控能力，規范了土地一級開發市場；另一方面也使二級市場的秩序得到了優化。

通過對相關項目深入調研及實際項目運作所遇到和發現的問題與風險進行歸納，本文針對企業帶資實施或中標實施一級開發項目（即企業主導型一級開發模式）各環節可能遇到的風險進行分析和總結，提出風險防范和規避手段，力爭對北京市土地一級開發項目的順利實施提供參考。

一、土地一級開發項目主要為前期、實施、上市三個階段。

1、前期階段（策劃、方案編制、規劃優化、流程及報批事項）

企業需完成對項目的策劃與可行性研究，完成土地一級開發實施方案的編制。一級開發實施方案的編制內容對項目前期基礎資料的要求較高。直接關系到項目的進度、資金、收益等重大問題。同時，對項目原有規劃是否合理、結合企業策劃進行優化調整，既要滿足政府對項目的預期，也要符合二級市場需求。最后，針對一級開發的流程及各類審批時限等應詳細梳理、明確承接順序和關鍵環節。

2、實施階段（征地、拆遷、安置、市政）

一級開發實施階段要完成征地、拆遷、安置、市政基礎設施建設等工作。若對項目情況了解不足、摸底不充分準確，則易出現成本偏差，引發相關風險。一級開發項目成本有很多無具體量化的標準，而且實際操作中不確定因素較多，需要特別關注。

3、上市階段（成本審計、土地驗收、定價、掛牌、招標或劃撥）

完成三通一平或七通一平、接受成本審計，做到合法合規、詳實準確、完整有效反應所發生一級開發成本。場平地凈、市政接入是政府所需的入市保證。結合項目特點和用地性質完成掛牌或劃撥，特殊項目通過招標或帶方案入市是開發主體和實施企業為一級開發劃上的圓滿句號。

二、風險識別、成因分析

土地一級開發項目，大多情況復雜，周期較長，前期調研工作困難較大，所以在項目實施過程中出現各類風險可能性大。根據對以往項目的調研，可能出現的風險歸結為七類，對其可能出現的原因加以分析，為編制相應的防范措施提供基礎。

1、進度風險，主要體現在各種內外部因素影響，造成項目計劃與實施出現偏差，一級開發過程有大大小小數十項報備報批程序，環環相扣，一道環節失控就會影響后續工作的開展。其成因主要是工作流程識別不全面不準確、對各項工作內容梳理不清晰、要件準備不充分、溝通不及時不到位，也有政策不交圈、歷史遺留問題或當地特殊政策的影響。

2、資金風險

土地一級開發項目在實施過程中，每一步都需要有資金投入。若對項目實際情況掌握不足、摸底不充分，對項目的每一階段工作安排不合理，對各項實施方案考慮不全面，對政策和地方特點掌握不準確等，極易出現意外情況引發資金風險。

3、政策風險

土地一級開發項目在實施過程中，應全程關注國家和地方政府相關政策的出臺和變化。國家和地方政府的政策出臺及修改變化都可能對項目造成影響：某些情況可能是調整土地一級開發項目的操作流程，而影響較大的則可能造成項目的反復甚至停滯。筆者所在項目就先后經歷市級規劃調整（功能疏散）、安置房政策變化引發街區控規二次調整、立項重新申報。

4、公關風險

公關即公眾關系，不但包括政府關系、還包括百姓關系、社會關系，從項目開展伊始，各委辦局的業務溝通、審批流程溝通貫穿整個過程，溝通不徹底、資料準備不完善、流程不清晰都會影響工作進度。而征地、拆遷、安置等環節的權屬關系、安置房設計施工、拆遷政策、入戶調查、評估等每一項工作都需要穩妥、積極、全面進行公眾關系的營造與維護，每一項工作不到位都會引發意外情況的發生。

5、收益風險

由企業主導實施土地一級開發，政府不直接參與，此時的一級開發利潤已調整為不高于經審計的土地一級開發投資總額的14%，并隨開發周期延長而按比例降低。因此，進度把控、工作范圍和職責如何界定、企業如何接受監管、相關成本如何確認，直接影響企業收益。

6、市場風險

土地一級開發與二級開發分開進行，一級開發項目的風險在一定程度上壓在了政府和土地一級開發企業身上。一方面，一級開發項目周期較長，相應地增加了項目的運作成本和資金風險；另一方面，土地一級開發項目的利潤較二級開發利潤低，一級開發的投資回報少，一旦市場出現波動，極大影響企業及政府預期。

7、監管風險

土地一級開發項目的監管主要依靠相關法律法規和合同約定來約束，監管的主要目的是控制項目成本、控制開發進度以及開發質量。監管過細，不但增加政府管理成本，也造成企業無所適從、進而影響進度；而監管過粗，失去政府相應職能，也易出現項目偏差、成本失控問題。

三、風險防范措施

1、進度風險防范

前期周密調查、數據盡可能詳實準確。計劃全面、周期安排合理、確保可行。土地一級開發項目的周期是一級開發工作中的重要部分，工作流程、前后銜接、相互關系、涉及部門、所需資料等應全面梳理，隨進度的資金匹配和節點應測算準確、投融資計劃應嚴密可行。同時，在實際過程中，應嚴格按照進度安排進行任務分解，各項工作應落實到相關部門和人員，一旦出現意外情況，還應分析原因，制定補救措施，必要時，應調整進度及資金安排并及時分析對成本及收益的影響。

2、資金風險防范

基礎資料全面、詳實、準確。項目的投入成本預測是基于項目的基礎資料而估算出來的。不但要掌握北京市及當地政策，還需進一步了解鄉鎮村的實際情況，如人口數據、有無特殊歷史問題、產業現狀、市政、水務、地下情況等相關詳實信息。對收集到的資料進行篩選分類（以市土儲成本項目為基礎進行歸類），最終，與進度計劃相匹配，并隨實際進展及時預測相關變動帶來的資金使用和投入狀況的變化，及時調整資金計劃。特別是自有資金的投入節點、融資成本與批貸投放額度、批次的細化與銜接均應進行精細化管控。

3、政策風險防范

動態收集法律法規、政策的調整，建立健全相關檔案（信息）系統，各部門設立兼職信息員，及時收集傳遞最新政策信息，包括主管部門分工的調整、政策變化與新政策、審批程序簡化、流程順序調整、工作方法變化、操作規程等。政策的調整意味著工作計劃周期的變動、進而引發辦事程序的變化和審批程序和方式的調整，并涉及資金計劃的調整與重新調配。對于此類多屬不可抗性質，其防范的重點在于調整的及時性和連帶性，涉及到的層面均應進行聯動，并盡可能降低或消除其影響。

4、公關風險防范

隨著政府各部門職能劃分日趨合理、法律法規逐步健全、相關政策解讀愈加深入明晰、部門之間溝通和聯署辦公的推動，政策缺乏連續性和不交圈的現象相對減少，政府公共關系風險不大，主要是要確保溝通的效率和全面、透徹，目前幾乎所有的手續辦理和審批事項均有一次性告知單，重點是企業對告知的充分理解、對準備工作的細致和準確。如出現特殊情況，應理清主管部門、處理方式和申報的溝通與確認工作應提前咨詢或參考以往案例。

征地、轉非、拆遷、安置過程中，對涉及的相關人員的公眾關系應提前考慮周全：建立風險防范組織與管理體系，制訂風險防范預案和應急預案。從數據收集開始、到入戶清登、評估測量、征地與拆遷宣傳、政策解讀、專題對接解答、律師全程參與、審計全程跟蹤、政府全力指導、鄉鎮村全面配合，從政策、方式、程序、組織、實施等各環節入手，確保上述過程順利開展和圓滿完成。

5、收益風險防范

為了避免收益風險，第一，應在與土地儲備機構協議中分清工作內容和職責，做到權責明確；第二，嚴格進行進度管控，確保如期完成一級開發各項工作；第三，遇到問題隨時溝通，及時解決，遇到確實短時間難以解決的問題，可適度調整計劃，并考慮多管齊下，提早籌備下一步工作或將其他并行工作加速完成；第四，審計全程跟蹤，確保各項成本投入合法合規并提供審計依據。

6、市場風險防范

在土地一級開發的過程中，應堅持投資主體、風險主體、效益主體一致的原則。同時，作為一級開發企業，應對二級市場的發展趨勢和政策研讀有較強的理解和判斷，特別是對國家、北京市房地產發展政策、特殊階段的管控政策有理性的認識。另一方面，企業作為實施主體除有序推進進度，配合土地儲備規劃和土地儲備開發年度計劃以外，對地塊規劃涉及的相關住宅和產業發展趨勢也要進行學習與研討。特別是遇到市場管控造成影響時，還應分析管控的目的、制定相應對策和對應措施。從而盡量降低風險發生的潛在影響。

7、監管風險

為了減少和盡量避免在監管過程中發生風險，應與土儲機構充分溝通，堅持“抓大放小”、“粗中有細”的原則，即土地儲備機構（必要時發改委、建委把控）負責把控關鍵事項（重大招投標、重點環節等），對于一些常規事項、次要環節委托企業完成，由土地一級開發企業具體把握。在具體實踐時，可以采取以下措施，以杜絕或減少風險的發生：第一，實行重大事項或重要環節實行報審；第二，定期會商和報告制度；第三，建立進度把控和共享體系；第四，按環節監督指導；第五，全程審計及定期備案審核；最后，以合約形式，明確責任和獎懲追究制度。

綜上所述，房地產行業作為國家重要的產業，其鏈條涉及面大、覆蓋廣，在一定時期內還將發揮其主要作用和帶動效應。要確保其良性發展，一級開發作為房地產開發的前沿，隨著政策的不斷細化和完善，將向公開、公證、公平的市場發展，風險與機遇并存，做好風險管控，順利并圓滿完成土地一級開發是政府的夙愿，也是所有參與其中的企業的使命。