縣城發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的實(shí)例分析

摘要：經(jīng)調(diào)查分析，制約河北省陽原縣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要因素是：大量分散居住的人口從事生產(chǎn)率低下的農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)。現(xiàn)階段，將人口從土地上解放出來，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的小城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然要求。在傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型壓力、工業(yè)發(fā)展無比較優(yōu)勢(shì)、農(nóng)民增收潛力有限的背景下，以棚戶區(qū)改造為抓手，搞活房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)而盤活縣財(cái)政，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，可以有效推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)厝罕姷纳钏健?/p>

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)、棚戶區(qū)改造、縣域經(jīng)濟(jì)

引言：

2016年10月24日至28日，作者赴河北省張家口市陽原縣調(diào)研，實(shí)地走訪了陽原縣西城鎮(zhèn)（城關(guān)鎮(zhèn)）和化稍營鎮(zhèn)，并利用兩個(gè)半天的時(shí)間與陽原縣委、縣政府和化稍營鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)同志、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)同志等進(jìn)行了座談，搜集了陽原縣房地產(chǎn)市場(chǎng)的第一手資料。

通過座談和分析，筆者發(fā)現(xiàn)陽原縣房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展程度較低，城鎮(zhèn)化率不高，如能以棚戶區(qū)改造有關(guān)支持政策為突破口，支持鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購房，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)城融合，將有助于改變縣域經(jīng)濟(jì)落后局面和社會(huì)整體面貌，有效提高當(dāng)?shù)厝罕姷纳钏健Ｍ瑫r(shí)，陽原縣的情況可能在我國經(jīng)濟(jì)較為落后的縣城中具有一定代表性，故形成本報(bào)告。

一、調(diào)研情況

（一）基本情況

陽原縣位于河北省西北部，隸屬張家口市，距北京280公里，距山西大同市78公里，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。2015年，全縣人口約28萬，地區(qū)生產(chǎn)總值約60億元，地方財(cái)政收入3.6億元，居民人均可支配收入18221元，農(nóng)民人均純收入6887元。傳統(tǒng)上，陽原的支柱產(chǎn)業(yè)為煤炭物流，即承接大同市外運(yùn)的煤炭，在當(dāng)?shù)卮鎯?chǔ)、轉(zhuǎn)運(yùn)。但2011年以來，隨著煤炭衰落和晉煤外運(yùn)越來越以鐵路為主，陽原縣財(cái)政收入銳減，2015年比2010年減少了約1億元。目前，陽原正積極發(fā)展毛皮產(chǎn)業(yè)，形成了從養(yǎng)殖、鞣制到成衣制作、銷售的毛皮產(chǎn)業(yè)鏈，毛皮產(chǎn)業(yè)在陽原是典型的富民產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造了不少就業(yè)機(jī)會(huì)，但對(duì)縣財(cái)政的幫助不大。

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)情況

陽原縣房地產(chǎn)市場(chǎng)較為落后，據(jù)縣住建局提供的數(shù)據(jù)，全縣城鎮(zhèn)人口8.4萬人（其中，縣城人口5.6萬人），城鎮(zhèn)化率約30%，每年提高不足1%。2015年全縣房地產(chǎn)開發(fā)投資0.7733億元，住宅銷售均價(jià)約3550元/平方米。2016年1-10月，房地產(chǎn)開發(fā)投資共完成2.56億元，房屋施工面積月均19.33萬平方米，比去年同期分別上漲227%和833%；全縣商品房銷售面積完成3.07萬平方米，比去年同期下降19.5%。

截至2016年10月14日，全縣已建成商品房待售面積1.1萬平方米，批準(zhǔn)預(yù)售面積約4.3萬平方米。從開發(fā)成本看，縣城2016年新拿地價(jià)格約120萬元/畝（歷史拿地價(jià)格60—120萬元不等），多層板樓綜合開發(fā)成本約3600元（不包含資金成本），推算縣城合理的房價(jià)應(yīng)在4000-4500元。

從基本數(shù)據(jù)看，陽原縣房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模小、庫存少、價(jià)格低，但2015年新入市土地較多，雖帶動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)投資較快增長，但由于銷售規(guī)模較小且較去年有所萎縮，容易導(dǎo)致后續(xù)庫存增加。同時(shí)，筆者了解到，今年1-10月陽原縣通過棚戶區(qū)改造完成拆遷1334戶，2017年計(jì)劃棚改1900戶，若全部采用貨幣化安置，可帶動(dòng)新增商品住房需求共約30萬平米。棚改貨幣化安置可成為消化潛在庫存、拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資的主要抓手。從棚改成本上看，2016年棚改征收土地400多畝，畝均綜合成本160萬元。從棚改資金來源上看，根據(jù)河北省和張家口市有關(guān)政策，2016年陽原縣政府可以通過陽原城市發(fā)展公司平臺(tái)向農(nóng)發(fā)行貸款5.7億元。

二、主要判斷

陽原縣地區(qū)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入和城鎮(zhèn)化率均較低，工業(yè)不發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)創(chuàng)收途徑少，縣財(cái)政屬于“吃飯財(cái)政”，難以將政府項(xiàng)目作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的突破口。在2020年前全國整體脫貧的目標(biāo)壓力下，通過轉(zhuǎn)移支付“輸血”、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)民增收等方式推動(dòng)全縣脫貧非常困難。

筆者認(rèn)為，通過棚戶區(qū)改造，特別是利用政策性貸款和中央、省兩級(jí)配套資金，搞活房地產(chǎn)市場(chǎng)，盤活縣財(cái)政，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是改變陽原縣整體面貌，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展的難得抓手。特別是，在全縣農(nóng)業(yè)人口多、人均耕地面積少、土地貧瘠（土地每畝創(chuàng)造收益僅300至500元）的背景下，將人口從土地上解放出來，使分散居住的農(nóng)民或農(nóng)民工變?yōu)榧芯幼〉木用瘢苿?dòng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的小城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然要求。

具體來看：一是如果將城鎮(zhèn)化率從30%提高到50%，即將5.6萬人從人均收入6887元的農(nóng)民變成人均收入18221元的居民，就可以為全縣居民每年增收6.35億元。二是如果每年有2000戶棚改，再加上2000戶農(nóng)民進(jìn)城購房，就可以創(chuàng)造40萬平方米的商品住房銷售和15億元的銷售額（占地區(qū)生產(chǎn)總值的25%）。三是按照15億銷售額30%綜合稅率算，可以產(chǎn)生4.5億元財(cái)政收入（超過2015年全年陽原縣財(cái)政收入），有利于做大地方財(cái)政，形成滾動(dòng)開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展。

宏觀來看，我國城鄉(xiāng)差距極大，地區(qū)差異明顯。陽原縣位于京津冀城市圈內(nèi)，距離首都僅2-3小時(shí)車程，產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒有地理上難以克服的弊端，是一個(gè)“非典型”貧困縣，其貧困的根源在于大量人口被限制在生產(chǎn)率非常低的農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)上。陽原目前的發(fā)展階段，大致處于工業(yè)化初期，也就是東部沿海發(fā)達(dá)縣城20年前的發(fā)展階段，鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)、較為落后的工業(yè)和大量農(nóng)業(yè)人口既是不發(fā)達(dá)的表現(xiàn)，也是發(fā)展的潛力。根據(jù)其發(fā)展階段，陽原的發(fā)展需要依靠工業(yè)化和城鎮(zhèn)化齊頭并進(jìn)。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度看，中西部地區(qū)、貧困地區(qū)和縣城搞好房地產(chǎn)，既有利于消化潛在房地產(chǎn)庫存，更是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“補(bǔ)短板”和全面建成小康社會(huì)的有力抓手。

三、政策建議

（一）充分利用棚戶區(qū)改造資金支持

經(jīng)過初步測(cè)算，盡管2016年以來，陽原縣棚改綜合征收成本約160萬元/畝，加上房地產(chǎn)稅收，政府財(cái)政在“棚改征收土地-城市總體規(guī)劃-土地出讓-房地產(chǎn)開發(fā)”的鏈條中可以做到略有盈余。通過棚戶區(qū)改造，國開行、農(nóng)發(fā)行貸款和中央、省兩級(jí)配套資金可以作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的起步推力，利用好每年2000戶的棚改貨幣化安置，就可以將當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)從2015年的3萬多平米提高到每年20萬平米左右。不考慮其他因素，光棚改貨幣化安置一項(xiàng)就可以將城鎮(zhèn)化增速提高幾倍。城鎮(zhèn)化的加速，可以為優(yōu)化縣城規(guī)劃布局、補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板提供資金，也可以為建設(shè)相對(duì)集中的產(chǎn)業(yè)新區(qū)，降低物流、倉儲(chǔ)成本，實(shí)現(xiàn)上下游一體化提供空間條件和勞動(dòng)力支持。

（二）鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購房

目前，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城購房有許多支持鼓勵(lì)政策，從陽原的實(shí)際情況看，一是要做好進(jìn)城農(nóng)民的戶籍、教育和醫(yī)療政策配套，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板；二是利用好各項(xiàng)稅收、財(cái)政優(yōu)惠政策；三是發(fā)揮好“農(nóng)民安家貸”等金融優(yōu)惠政策的作用；四是適時(shí)將農(nóng)民工和進(jìn)城商販納入公積金范圍等。通過政策激勵(lì)，吸引農(nóng)民進(jìn)城買房，可以形成示范效應(yīng)，逐步改變當(dāng)?shù)厝罕姷木幼×?xí)慣和生活習(xí)慣。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，在今后的10到15年內(nèi)，達(dá)到每年1.5%-2%的城鎮(zhèn)化速度是完全可能的。

（三）提高規(guī)劃水平，做好產(chǎn)城融合

以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)工業(yè)化，需要在產(chǎn)業(yè)空間布局上下功夫，一方面做好全縣總體規(guī)劃，以縣城所在的城西鎮(zhèn)和縣西側(cè)化稍營鎮(zhèn)為中心和副中心，沿大秦鐵路、宣大高速公路和109國道等國境干線合理設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)布局，并逐步提升全縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平；另一方面做好產(chǎn)業(yè)前瞻性規(guī)劃，以建設(shè)工業(yè)新區(qū)等方式吸引工業(yè)集聚，將分散的毛皮制作等產(chǎn)業(yè)作坊聚集為較為集中的功能新區(qū)，提升規(guī)模效應(yīng)，降低物流、倉儲(chǔ)等成本。總的來說，在將鄉(xiāng)村形態(tài)為主的空間布局轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕擎?zhèn)體系布局的過程中，應(yīng)充分考慮規(guī)劃的合理性、便捷性，并為未來發(fā)展留好余量，做好產(chǎn)城融合，形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚，讓進(jìn)城農(nóng)民有工作、留得下。

（四）提前研判產(chǎn)業(yè)形勢(shì)，加強(qiáng)招商引資

在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，一是建設(shè)產(chǎn)業(yè)新區(qū)，為招商引資留出空間；二是利用好交通便利、距京津不遠(yuǎn)的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；三是從全局角度做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。具體來說，陽原縣傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)煤炭物流屬于“靠天吃飯”且附加值較低，隨著煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致不可避免的衰落，目前陽原以毛皮產(chǎn)業(yè)為核心的發(fā)展思路有其合理性，相對(duì)于本地屬于產(chǎn)業(yè)升級(jí)。但也應(yīng)看到，皮革鞣制和印染屬高污染行業(yè)，從全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，已經(jīng)逐步從中國轉(zhuǎn)移到南亞和東南亞地區(qū)，且國際皮衣、皮草市場(chǎng)呈長期萎縮態(tài)勢(shì)，陽原發(fā)展毛皮行業(yè)也是參與國際競(jìng)爭(zhēng)。隨著我國，特別是環(huán)北京地區(qū)環(huán)境保護(hù)日趨嚴(yán)格，陽原在保證環(huán)保的前提下，利用好交通便利、離市場(chǎng)近等比較優(yōu)勢(shì)，吸引產(chǎn)業(yè)落戶，將成為招商引資的主要挑戰(zhàn)。

（五）把握開發(fā)節(jié)奏，積極預(yù)防房地產(chǎn)庫存

將棚改貨幣化安置作為主要抓手推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)把控好土地一級(jí)市場(chǎng)出讓節(jié)奏，結(jié)合棚戶區(qū)改造計(jì)劃和商品住房銷售數(shù)據(jù)，提前研判未來幾年商品房供需情況。一方面，不應(yīng)將縣城房地產(chǎn)發(fā)展變成“給棚改安置戶蓋商品房”，只是把配套資金和貸款變成住房，后期還款壓力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將逐步放大；另一方面，也不能在財(cái)政激勵(lì)下出讓過多土地，形成長期沉淀的房地產(chǎn)庫存。如無法激發(fā)內(nèi)生需求，一旦在目前已然力度空前的去庫存政策下新生大量庫存，將嚴(yán)重拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（六）未雨綢繆，切實(shí)穩(wěn)控房價(jià)

用政府創(chuàng)造需求的辦法刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)，雖然可以創(chuàng)造稅收、盤活市場(chǎng)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、加快區(qū)域發(fā)展，但如果放任房價(jià)上漲，將對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)產(chǎn)生長期的反作用，也將阻礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。主要表現(xiàn)是，房價(jià)上漲將直接推高貨幣化安置成本，增加征收、拆遷的難度，一旦出現(xiàn)“拆不動(dòng)”的情況，就無法獲得下一步的棚改貸款和配套資金，也就打破了“棚改創(chuàng)造住房需求-發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)-盤活財(cái)政-推進(jìn)城鎮(zhèn)化”的良性循環(huán)。從其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，控房價(jià)必須未雨綢繆、提前布局，陽原縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅18000多元，一旦商品住房均價(jià)超過5000元，將直接打擊農(nóng)民進(jìn)城購房的積極性，也與全縣整體脫貧、提升人民群眾生活水平的初衷不符。