關(guān)于城市新建商務(wù)區(qū)開發(fā)管理模式的思考

【摘要】新建商務(wù)區(qū)是當(dāng)前及今后我國(guó)城市建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)其開發(fā)管理模式研究有著重要意義。本文從運(yùn)營(yíng)主體和方法對(duì)象兩個(gè)視角分析開發(fā)管理模式。在綜合目標(biāo)導(dǎo)向的前提下，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)選址行為進(jìn)行對(duì)象特征分析，指明新建商務(wù)區(qū)需要進(jìn)行“兩次開發(fā)”的重要特征，要重視產(chǎn)業(yè)的“孵化器過(guò)程”，并引入國(guó)際上“治理”新理念，倡導(dǎo)“政府—開發(fā)公司—社會(huì)協(xié)同型開發(fā)模式”和“空間-產(chǎn)業(yè)-功能”一體化開發(fā)模式，并運(yùn)用案例法加以論證闡釋。

【關(guān)鍵詞】新建商務(wù)區(qū)；開發(fā)管理；兩次開發(fā)；一體化開發(fā)

當(dāng)前，我國(guó)正處于城市化快速發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，各類城市新區(qū)、工業(yè)區(qū)、科技園區(qū)、大學(xué)城、旅游區(qū)、商務(wù)中心區(qū)等開發(fā)方興未艾。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、供給側(cè)改革的重要性日益提升，城市中央商務(wù)地區(qū)（CBD），或稱商務(wù)中心區(qū)等的開發(fā)逐漸被地方政府所重視。對(duì)于這些新建商務(wù)區(qū)，如何選擇適合的開發(fā)管理的方法的模式，提高開發(fā)管理水平，從而更好地節(jié)約資源、提升效益、促進(jìn)發(fā)展，成為具有重要意義的研究問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)開發(fā)管理目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向、微觀主體行為模式和開發(fā)案例經(jīng)驗(yàn)等分析歸納論證，提出城市新建商務(wù)區(qū)開發(fā)管理的運(yùn)營(yíng)主體、開發(fā)方法內(nèi)容等兩方面的主要模式和適應(yīng)情況，以期對(duì)我國(guó)新建商務(wù)區(qū)的開發(fā)管理工作提供啟發(fā)與借鑒。

1、城市新建商務(wù)區(qū)開發(fā)管理的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向

1.1相關(guān)概念內(nèi)涵

“商務(wù)區(qū)”（business district）的概念可以從“中央商務(wù)區(qū)”（central business district），即CBD的概念由來(lái)加以理解。中央商務(wù)區(qū)的概念最早于1923年由美國(guó)社會(huì)學(xué)家伯吉斯（E. W. Burgess）[1]提出，他以芝加哥為例，將城市土地使用和空間組織方式概括為由5個(gè)同心圓區(qū)域構(gòu)成的同心圓模型，并將其居中的區(qū)域命名為central business district，這里是城市辦公、商業(yè)等各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治活動(dòng)的中心。隨著現(xiàn)代城市的發(fā)展，城市的空間模式早已突破了1920年代的單中心模式，商務(wù)區(qū)的功能也更為綜合，而且中央商務(wù)區(qū)也不僅是自然形成的，許多城市都有新建CBD的實(shí)踐。因而，本文不強(qiáng)調(diào)位置中央的概念，而是關(guān)注其片區(qū)的功能特征。在此，參考《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》，可以把“商務(wù)區(qū)”定義為：城市中的商務(wù)、金融、貿(mào)易、會(huì)展、管理、旅游、公寓、商業(yè)、文化、康樂(lè)等功能集聚，并配以現(xiàn)代化的信息與交通設(shè)施的片區(qū)。

“新建”顧名思義，即指空間上或功能上有無(wú)到有的設(shè)立。“新建商務(wù)區(qū)”主要包括兩種情況：一是在城市郊區(qū)新設(shè)立的商務(wù)區(qū)；二是在城市內(nèi)部通過(guò)更新開發(fā)新設(shè)立商務(wù)等綜合功能的片區(qū)

此處的“開發(fā)管理”是指對(duì)土地、樓宇、資本、人才、知識(shí)等各項(xiàng)資源加以計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，以實(shí)現(xiàn)新建商務(wù)區(qū)發(fā)展目標(biāo)的過(guò)程。

而所謂“模式”，（pattern），即簡(jiǎn)化的、形式化的規(guī)律。

1.2新建商務(wù)區(qū)的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向

如上所述，管理是實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的過(guò)程，因此，特定的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向?qū)芾砟Ｊ降倪x擇有著重要的影響。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)，其價(jià)值追求固然以經(jīng)濟(jì)利益為主，但值得注意的是，在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)營(yíng)城市理念盛行的背景下，政府的角色也往往容易不自覺地從“控制者”走向完全“開發(fā)者”。需要加以注意的是，對(duì)于政府而言，“開發(fā)”應(yīng)該是手段而非“目的”，通過(guò)新建商務(wù)區(qū)的開發(fā)，政府要實(shí)現(xiàn)公共的長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益和人的全面發(fā)展。新建商務(wù)區(qū)的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向主要包括三大方面：

（1）經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。提高城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域影響力，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等。

（2）社會(huì)目標(biāo)。完善城市功能和公共服務(wù)，提升城市的文化素養(yǎng)和精神，增加就業(yè)崗位，優(yōu)化人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)，提高民眾的生活水平和幸福感，實(shí)現(xiàn)健康城市化等。

（3）環(huán)境目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)集約型空間增長(zhǎng)，疏解老城區(qū)擁擠等問(wèn)題，提升城市形象，為市民提供更高品質(zhì)的人居環(huán)境，建設(shè)態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)，形成節(jié)能低碳的生產(chǎn)生活方式等。

2、房地產(chǎn)企業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)選址行為分析

而新建商務(wù)區(qū)開發(fā)具有區(qū)別與其它類型開發(fā)片區(qū)的根本特征，即“兩次開發(fā)”。不同于工業(yè)園區(qū)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，在政府或其授權(quán)的企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)后，面向市場(chǎng)主體的房屋物業(yè)和產(chǎn)業(yè)是通過(guò)一次開發(fā)完成的，即一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)既進(jìn)行工業(yè)廠房和科研樓宇興建，也進(jìn)行實(shí)體產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)使用；但新建商務(wù)區(qū)則不同，一般來(lái)說(shuō)，需要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)主體的“兩次開發(fā)”，即房地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)功能開發(fā)。即除總部型辦公外，房地產(chǎn)企業(yè)興建樓宇只完成了第一次開發(fā)，還需要通過(guò)第二次招商，吸引實(shí)體企業(yè)入駐，才能實(shí)現(xiàn)完整的開發(fā)過(guò)程。因此，在新建商務(wù)區(qū)的開發(fā)管理中，對(duì)兩次開發(fā)的市場(chǎng)主體——房地產(chǎn)企業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)的行為分析有助于有效地吸引和調(diào)控開發(fā)。

2.1房地產(chǎn)企業(yè)的投資選址

房地產(chǎn)企業(yè)在項(xiàng)目投資前期要考慮諸多因素，“地點(diǎn)、時(shí)機(jī)、質(zhì)量”被業(yè)內(nèi)人士稱為房地產(chǎn)投資成功的三要素，而其中的首要因素是地點(diǎn)，或稱為區(qū)位，國(guó)外形象地把房地產(chǎn)投資成功的三要素表述為“地點(diǎn)、地點(diǎn)、地點(diǎn)”。[2]為了了解地方開發(fā)管理所能調(diào)整的因素，以便吸引和調(diào)控房地產(chǎn)投資，本文把房地產(chǎn)企業(yè)投資選址的影響因素按照宏觀因素，地方因素和企業(yè)因素三個(gè)大類予以分析。

（1）宏觀因素

包括宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)、房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策（金融、土地出讓、房產(chǎn)交易、稅收等政策）等子因素。

（2）地方因素

一是地方環(huán)境因素，包括地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境（消費(fèi)結(jié)構(gòu)、居民收入、存款余額、物價(jià)指數(shù)等）、社會(huì)文化環(huán)境、房地產(chǎn)市場(chǎng)供需情況、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施環(huán)境、行政與法律環(huán)境、地方房地產(chǎn)政策等。

二是地塊相關(guān)因素，包括地塊位置中心程度、未來(lái)升值潛力、交通條件、景觀生態(tài)條件、相鄰地塊影響、地塊大小形狀、規(guī)劃控制指標(biāo)、土地價(jià)格、建安稅費(fèi)成本等。

（3）企業(yè)因素

包括與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一致性、企業(yè)資金、融資情況、人員和技術(shù)、產(chǎn)品定位、公司品牌、設(shè)計(jì)方案等。

通過(guò)對(duì)上述三方面因素的了解可以看出，在新建商務(wù)區(qū)的開發(fā)管理中，應(yīng)該把重點(diǎn)放在地方因素的調(diào)節(jié)上，地方政府作為城市土地的所有權(quán)行使者和公共投資的實(shí)施者，具有至關(guān)重要的作用——通過(guò)政府的整體規(guī)劃和開發(fā)行動(dòng)，可以為片區(qū)帶來(lái)未來(lái)增值的預(yù)期，而且政府行為直接地影響著交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)景觀、規(guī)劃指標(biāo)、地塊劃分、地價(jià)制定、優(yōu)惠政策、法律環(huán)境等方面，同時(shí)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境也可以發(fā)揮間接地影響。其關(guān)系可以通過(guò)下圖更為直觀地了解。

圖1 房地產(chǎn)企業(yè)投資選址影響因素分析圖

圖片來(lái)源：作者自繪

需要注意的是，房地產(chǎn)企業(yè)為了追求利潤(rùn)最大化，存在長(zhǎng)期圈地、投資不足等不良投資行為的存在，地方政府還需要注意在土地出讓中加強(qiáng)資質(zhì)考核，制定約束性條款等，以防控相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2服務(wù)業(yè)企業(yè)的駐地選址

新建商務(wù)區(qū)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)主要屬于服務(wù)業(yè)，即第三產(chǎn)業(yè)。因而，服務(wù)業(yè)企業(yè)的選址行為也是重要的考察對(duì)象。城市服務(wù)業(yè)的選址主要受規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)規(guī)律支配，一方面，在選址因素上具有與房地產(chǎn)業(yè)投資選址相似的共性因素，如城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境，基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，行政與法律、地方產(chǎn)業(yè)政策、位置的中心程度、地塊大小形狀等，而且，使用自有用房的服務(wù)業(yè)企業(yè)也會(huì)追求物業(yè)未來(lái)的增值；另一方面，服務(wù)業(yè)企業(yè)選址還考慮其它因素，包括人才資源的可得性、中間產(chǎn)品（如銀行、保險(xiǎn)、法律、會(huì)計(jì)、廣告、咨詢、研究機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)公司、房地產(chǎn)、旅店、印刷、建筑物維護(hù)、運(yùn)輸、信息等）的可得性、地方知識(shí)溢出（即同行業(yè)、不同行業(yè)的交流、人才的交流等）、共同的勞動(dòng)力市場(chǎng)、鄰近服務(wù)市場(chǎng)、城市的消費(fèi)能力和習(xí)慣、便捷的對(duì)外交通設(shè)施和公共交通條件、良好的商業(yè)、文化、體育、休閑、旅游等配套服務(wù)、區(qū)位的聲望、良好的生態(tài)環(huán)境和公共空間、租金水平、稅收政策等。

對(duì)于新建商務(wù)區(qū)，其難點(diǎn)在于，上述選址因素并不完全具備，規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效應(yīng)需要從無(wú)到有的創(chuàng)造，企業(yè)群落需要逐步形成，這就需要一個(gè)“孵化器過(guò)程”。張慶，彭震偉（2016）[3]在對(duì)杭州市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行空間聚類分析的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，城市產(chǎn)業(yè)政策和開發(fā)導(dǎo)向?qū)ιa(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚有重要影響，相鄰區(qū)域功能等級(jí)越高，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模越大，且高技術(shù)類型企業(yè)選址盡量接近人力資本豐厚的地區(qū)。基于上述分析，可以發(fā)現(xiàn)，城市新建商務(wù)區(qū)開發(fā)的過(guò)程要重視產(chǎn)業(yè)政策，人才集聚，各類功能的綜合引進(jìn)，良好的環(huán)境和配套先行，區(qū)位聲望的打造，包括文化挖掘、宣傳推廣、形象塑造等。

另外，鑒于不同類型的城市優(yōu)勢(shì)不同，其對(duì)企業(yè)的吸引力也不同，需要準(zhǔn)確定位，明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，對(duì)于大城市而言，對(duì)跨國(guó)企業(yè)和高智力服務(wù)業(yè)具有更強(qiáng)的吸引力，而這些企業(yè)的選址主要考慮位置居中（便于聯(lián)系腹地各市場(chǎng)區(qū)）、接近人力資源、信息匯聚、接近各類專業(yè)服務(wù)、區(qū)位聲望等因素，因而，其新建商務(wù)區(qū)開發(fā)中要重點(diǎn)提升交通便捷、高品質(zhì)的環(huán)境與配套、信息化水平、區(qū)位聲望打造等方面。對(duì)于中小城市而言，則要更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)的“孵化器過(guò)程”，通過(guò)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，積極的政策，挖掘行業(yè)聯(lián)系和市場(chǎng)資源潛力，幫助不成熟行業(yè)中的企業(yè)逐步孵化出來(lái)；同時(shí)，注重居住和城市公共服務(wù)等綜合功能的開發(fā)，集聚人氣，培育相關(guān)配套功能的發(fā)育；還要注重發(fā)揮“主力項(xiàng)目”帶動(dòng)作用，通過(guò)重要的功能性項(xiàng)目和有影響力的企業(yè)吸引相關(guān)企業(yè)集聚。

3、運(yùn)營(yíng)主體視角的開發(fā)管理模式分析

綜合國(guó)內(nèi)的相關(guān)實(shí)踐和研究，運(yùn)營(yíng)主體的不同會(huì)對(duì)開發(fā)管理工作帶來(lái)根本性的差別，運(yùn)營(yíng)主體視角是確定開發(fā)管理模式類型差異的最為重要的維度。既有的研究主要將其分為三種類型，夏南凱等（2006）[4]將我國(guó)城市開發(fā)組織管理體系分為行政主導(dǎo)型（縱向協(xié)調(diào)型、集中管理型）、“公司制”和混合型（政企合一型、政企分開型）三類。梁宏志（2010）[5]將城市新區(qū)的三種模式概括為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府——市場(chǎng)協(xié)作。

事實(shí)上，即使在政府主導(dǎo)的模式下，也是在市場(chǎng)機(jī)制中引入市場(chǎng)主體進(jìn)行二級(jí)開發(fā)，其本意強(qiáng)調(diào)的是一級(jí)開發(fā)公司的作用。而且，隨著人們對(duì)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)的不斷深入，社會(huì)主體，即“第三部門”的作用日益凸顯并受到重視。在新的“治理”概念中，行為主體不僅包括公共部門，還包括市場(chǎng)組織、非政府組織、公民運(yùn)動(dòng)等，是一個(gè)相互協(xié)調(diào)的過(guò)程。由此，將開發(fā)管理模式分為如下四種類型：

3.1政府主導(dǎo)型

城市新建商務(wù)區(qū)是打破原有市場(chǎng)自然發(fā)展態(tài)勢(shì)，新設(shè)立的城市服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展的區(qū)域，政府的開發(fā)、控制和引導(dǎo)起關(guān)鍵性作用。所謂政府主導(dǎo)型，即開發(fā)管理中政府起突出主導(dǎo)作用，其它的企業(yè)、社會(huì)等起輔助性作用。一般來(lái)說(shuō)，政府設(shè)立開發(fā)管理委員會(huì)或指揮部，根據(jù)委員會(huì)或指揮部的職責(zé)大小又可進(jìn)一步分為縱向協(xié)調(diào)型和集中管理型。如果委員會(huì)主要作為市政府派出的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各職能部門共同推進(jìn)開發(fā)，屬于縱向協(xié)調(diào)型；如果委員會(huì)受市政府授權(quán)，集中行使實(shí)質(zhì)性的項(xiàng)目審批、監(jiān)督管理等政府職能的，屬于集中管理型。

政府主導(dǎo)型的優(yōu)點(diǎn)在于，有利于政府宏觀調(diào)控，集中力量推進(jìn)開發(fā)，提高審批效率，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，使開發(fā)建設(shè)能夠在較短的時(shí)間里快速推進(jìn)，取得經(jīng)濟(jì)和空間上的成效。特別是集中管理型，在提高效率、開拓創(chuàng)新上效果更為明顯。但是，其缺點(diǎn)在于，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分，產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，往往追求盡快形成空間形象，在財(cái)務(wù)運(yùn)作和土地增值方面考慮欠缺，導(dǎo)致后續(xù)投入資金積累不夠，政府角色偏重開發(fā)導(dǎo)致對(duì)控制管理職能的忽視。

政府主導(dǎo)型模式的案例如三門峽市商務(wù)中心區(qū)，采用的是集中管理型，在 2011年啟動(dòng)后5年的時(shí)間里，快速完成了高鐵站周邊片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施框架建設(shè)，開發(fā)項(xiàng)目有力推進(jìn)，形成了良好的服務(wù)企業(yè)的工作機(jī)制。但同時(shí)，在土地增值、產(chǎn)業(yè)培育、精細(xì)化管理等方面還有待加強(qiáng)。三門峽市商務(wù)中心區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)如圖2所示：

圖2 政府主導(dǎo)型開發(fā)管理模式組織結(jié)構(gòu)示例圖——三門峽市商務(wù)中心區(qū)（集中管理型）

圖片來(lái)源：作者結(jié)合調(diào)研情況自繪

3.2開發(fā)公司主導(dǎo)型

開發(fā)公司主導(dǎo)型管理模式多在規(guī)模不大的開發(fā)片區(qū)被采用。這種模式一般由政府授權(quán)委托一家國(guó)資公司，作為開發(fā)片區(qū)的土地一級(jí)開發(fā)商，負(fù)責(zé)規(guī)劃、征地、拆遷、安置、招商、融資、市政配套建設(shè)等工作。

開發(fā)公司主導(dǎo)型的優(yōu)點(diǎn)在于，發(fā)揮企業(yè)主體的資金、金融、管理、開發(fā)等經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，把政府從大量的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，有利于利用企業(yè)資金和融資杠桿推進(jìn)開發(fā)建設(shè)，增強(qiáng)開發(fā)管理的市場(chǎng)靈敏度。缺點(diǎn)在于，缺乏政府強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，在征地、規(guī)劃、審批、產(chǎn)業(yè)政策等方面較為薄弱，影響開發(fā)建設(shè)效率；由于其自身的企業(yè)角色，在社會(huì)事業(yè)投入、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境等方面投入不足；且出于企業(yè)盈利考慮，往往對(duì)有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、外部帶動(dòng)效應(yīng)的功能性項(xiàng)目支持不足，更為關(guān)注土地增值等自身財(cái)務(wù)運(yùn)作。

開發(fā)公司主導(dǎo)型的案例如杭州城東新城。杭州市城東新城建設(shè)投資有限公司（原杭州市鐵路投資有限公司）受杭州市政府委托，全面負(fù)責(zé)東站樞紐核心區(qū)9.3平方公里范圍統(tǒng)一建設(shè)、開發(fā)和管理，新開發(fā)土地收益全額返回，用于鐵路及東站樞紐和各項(xiàng)配套建設(shè)。公共設(shè)施由公司配建后移交江干區(qū)政府管理。自2006年成立以來(lái)，杭州高鐵東站及周邊開發(fā)建設(shè)有序推進(jìn)，獨(dú)立管理主體在運(yùn)作上相對(duì)高效，形成了土地出讓帶動(dòng)開發(fā)建設(shè)的良性循環(huán)，總體上資金平衡且略有盈余。但是，由于企業(yè)主體對(duì)征地拆遷等協(xié)調(diào)推進(jìn)能力弱，導(dǎo)致動(dòng)遷周期過(guò)長(zhǎng)，資金長(zhǎng)期擠壓，開發(fā)空間時(shí)序難以合理化。另一方面，還存在社會(huì)事業(yè)配套進(jìn)展滯后，企業(yè)宣傳招商影響能力有限，地區(qū)知名度不足等問(wèn)題。

圖3 開發(fā)公司主導(dǎo)型開發(fā)管理模式組織結(jié)構(gòu)示例圖——杭州市城東新城

圖片來(lái)源：作者整理繪制[6]

3.3政府——開發(fā)公司合作型

政府——開發(fā)公司合作型開發(fā)管理模式，即政府和開發(fā)公司共同作為片區(qū)開發(fā)管理主體，有利于結(jié)合上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)。在實(shí)踐中，有政企合一和政企分開兩種情況，政企合一即所謂的“兩塊牌子，一套班子”；但隨著政府管理的規(guī)范化和國(guó)企深化改革，政企分開更為常見，管委會(huì)和開發(fā)公司各司其職，充分協(xié)作，管委會(huì)負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃、決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和審批，開發(fā)公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)建設(shè)、土地整理等工作。

這種模式便于政府集中精力，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)服務(wù)等質(zhì)量，同時(shí)發(fā)揮大企業(yè)資金雄厚，建設(shè)管理能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)。但也有其不足之處，由于我國(guó)不少地方還存在管理機(jī)制不完善，部門間協(xié)同性不強(qiáng)、權(quán)責(zé)利不對(duì)稱等問(wèn)題，雙主體容易導(dǎo)致互相牽制，降低開發(fā)建設(shè)效率，難以集中力量。對(duì)于開發(fā)規(guī)模較大，地方行政效率較高的地區(qū)可以采用。

典型的案例如上海虹橋商務(wù)區(qū)，總占地面積86.6平方公里，主功能區(qū)面積27平方公里，虹橋商務(wù)區(qū)管委會(huì)為市政府派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、審批、招商、指導(dǎo)開發(fā)等管理職能，上海申虹投資發(fā)展有限公司受市政府委托，開展商務(wù)區(qū)土地儲(chǔ)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一級(jí)開發(fā)工作。由于管理范圍較大，政府——開發(fā)公司各自發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，還注重調(diào)動(dòng)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、航空公司等各駐場(chǎng)企業(yè)更新開發(fā)的積極性。為了避免主體過(guò)多，協(xié)調(diào)難的弊端，設(shè)立虹橋商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部，由副市長(zhǎng)任總指揮，重大事項(xiàng)市級(jí)層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

圖4 政府——開發(fā)公司合作型開發(fā)管理模式組織結(jié)構(gòu)示例圖——上海市虹橋商務(wù)區(qū)

圖片來(lái)源：作者根據(jù)文獻(xiàn)和網(wǎng)站信息繪制

3.4政府——開發(fā)公司——社會(huì)協(xié)同型

現(xiàn)代“治理”（governance）理念為新建商務(wù)區(qū)提供了新的理論模型框架，這種模式有兩個(gè)核心特征，一是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各類組織的共同參與公共事務(wù)的管理，二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。羅西瑙（1992）[7]在《沒有政府統(tǒng)治的治理：世界政治的秩序與變革》中將治理描述為不依賴于政府權(quán)威，而是建立在相互協(xié)調(diào)關(guān)系基礎(chǔ)上的規(guī)則體系，既包含政府機(jī)制，也包含非正式、非政府機(jī)制。而為國(guó)內(nèi)廣泛接受的定義是聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》[8]中做出的：治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。在全球?qū)用妫卫磉^(guò)去主要被看作政府間關(guān)系，現(xiàn)在還必須包括非政府組織（NGOs）、公民運(yùn)動(dòng)、跨國(guó)公司以及全球資本市場(chǎng)等的共同活動(dòng)。

實(shí)行政府——開發(fā)公司——社會(huì)協(xié)同型模式，就是要調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等各方面力量，協(xié)同推進(jìn)土地、房屋、功能、產(chǎn)業(yè)、人才、文化等各方面的全面發(fā)展。這種模式有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，既發(fā)揮政府和企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)，又通過(guò)社會(huì)力量的參與，形成廣泛交流促進(jìn)創(chuàng)新，集聚各方智慧，從而提高政策的科學(xué)性和適應(yīng)性，更加有助于培育社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)，拓展片區(qū)的知名度，重塑地方文化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育。其難點(diǎn)在于，需要政府治理理念的根本轉(zhuǎn)變，工作人員素質(zhì)的提升和管理手段的更新，需要地方社會(huì)組織和文化具有一定基礎(chǔ)，且工作開展周期較長(zhǎng)，可能產(chǎn)生效率降低或形式主義的問(wèn)題。

北京朝陽(yáng)區(qū)在社會(huì)治理方面走在全國(guó)前列，在其CBD建設(shè)方面也體現(xiàn)了更進(jìn)步的理念和更寬廣的視野，為未來(lái)開發(fā)的治理模式起到了指引示范作用。自2003年啟動(dòng)以來(lái)，管委會(huì)注重發(fā)揮社會(huì)力量，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)成立了北京商務(wù)中心區(qū)銀行聯(lián)席會(huì)、北京CBD金融商會(huì)；注重發(fā)揮專家智庫(kù)作用，指導(dǎo)商務(wù)區(qū)科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)成立了北京商務(wù)中心區(qū)交通顧問(wèn)委員會(huì)、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)CBD發(fā)展研究基地學(xué)術(shù)委員會(huì)；管委會(huì)連續(xù)多屆舉辦北京朝陽(yáng)國(guó)際商務(wù)節(jié)等各類活動(dòng)，北京CBD國(guó)際論壇形成品牌，搭建了社會(huì)各界、全世界參與建設(shè)發(fā)展的平臺(tái)。管委會(huì)還設(shè)立北京商務(wù)中心區(qū)投資和服務(wù)中心，形成為企業(yè)、社會(huì)服務(wù)，開展互動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)。這種調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量的治理模式為北京CBD的成功奠定了基礎(chǔ)，如今這里不僅大企業(yè)集聚，同時(shí)也是中小企業(yè)成長(zhǎng)的搖籃。

圖5 政府——開發(fā)公司——社會(huì)協(xié)同型開發(fā)管理模式組織結(jié)構(gòu)示例圖——北京CBD

圖片來(lái)源：作者自繪

4、開發(fā)方法和對(duì)象視角的開發(fā)管理模式分析

4.1土地開發(fā)主導(dǎo)模式

土地開發(fā)是新的功能片區(qū)建設(shè)必然采取的方法，此處強(qiáng)調(diào)其主導(dǎo)性，是指管理主體在組織管理開發(fā)新建商務(wù)區(qū)的過(guò)程中，主要的方法和著力點(diǎn)放在土地一級(jí)開發(fā)和招商出讓上，其開發(fā)的主要工作對(duì)象是土地。

在此過(guò)程中，一般來(lái)說(shuō)，政府或開發(fā)公司通過(guò)編制規(guī)劃設(shè)計(jì)并廣泛宣傳，確定開發(fā)總體方案，并顯著提升該地區(qū)未來(lái)發(fā)展和土地升值的預(yù)期；通過(guò)調(diào)整土地利用規(guī)劃及開展土地整理復(fù)墾等獲得建設(shè)用地指標(biāo)；通過(guò)農(nóng)地征用、房屋征收補(bǔ)償、居民安置，國(guó)有土地收購(gòu)等實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)；開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公交等公共服務(wù)覆蓋，使土地具備開發(fā)建設(shè)條件；后確定土地出讓條件并開展招商宣傳工作，在條件成熟的情況下按規(guī)定在統(tǒng)一的土地市場(chǎng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)，并推進(jìn)土地使用權(quán)人按出讓合同進(jìn)行建設(shè)和使用；土地出讓所獲收益繼續(xù)作為下一步土地一級(jí)開發(fā)和配套建設(shè)資金；企業(yè)入駐稅收形成長(zhǎng)期的城市收益。

土地開發(fā)主導(dǎo)模式需要面對(duì)的主要矛盾點(diǎn)在于，如前所述，新建商務(wù)區(qū)不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等，其建成運(yùn)行需要引入市場(chǎng)主體進(jìn)行“兩次開發(fā)”，第一次是房地產(chǎn)開發(fā)；第二次是產(chǎn)業(yè)功能開發(fā)。如果僅僅把工作對(duì)象和著力點(diǎn)放在第一次開發(fā)，即房地產(chǎn)開發(fā)上，如果地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)規(guī)模和輻射能力有限，資源集聚能力不足，引入房地產(chǎn)企業(yè)實(shí)力不強(qiáng)，則會(huì)出現(xiàn)“空城”和“臥城”現(xiàn)象，此處的“空城”即大量商鋪和辦公用房建成后，無(wú)法吸引實(shí)體企業(yè)入駐，呈現(xiàn)大量空置現(xiàn)象，所謂“臥城”即商業(yè)辦公類土地出讓緩慢，住宅用地去化過(guò)快，新建商務(wù)區(qū)演變?yōu)樾陆ㄗ≌瑓^(qū)。

而對(duì)于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，土地資源稀缺，產(chǎn)業(yè)升級(jí)態(tài)勢(shì)明顯的地區(qū)，采用土地開發(fā)主導(dǎo)的模式，并注重引進(jìn)有較高實(shí)力和水平的房地產(chǎn)企業(yè)，是可以實(shí)現(xiàn)新建商務(wù)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)的。以上海市虹橋商務(wù)區(qū)為例，由于該片區(qū)位于上海市新建的虹橋交通樞紐地區(qū)，集高鐵、航空、地鐵、客運(yùn)等多種功能為一體，區(qū)位優(yōu)越，市政府將其作為服務(wù)長(zhǎng)三角的重要功能區(qū)，且上海土地資源相對(duì)稀缺，市場(chǎng)自發(fā)集聚力量較大，再加所引入的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)具備較強(qiáng)的二次開發(fā)能力，取得了較好的開發(fā)效果。例如，龍湖集團(tuán)開發(fā)的龍湖虹橋天街，在規(guī)劃建設(shè)階段即同步開展酒店和商業(yè)的招商工作；萬(wàn)科集團(tuán)的“時(shí)一區(qū)”項(xiàng)目，設(shè)計(jì)了住宅、辦公、商業(yè)、文化混合型社區(qū)，有利于活力的培育；瑞安虹橋天地項(xiàng)目，打造與虹橋交通樞紐直接相連的一站式新生活中心，集辦公、購(gòu)物、餐飲、娛樂(lè)、演藝功能一體，引進(jìn)合作伙伴運(yùn)營(yíng)高品質(zhì)酒店、虹橋天地演藝中心等功能，建設(shè)廣場(chǎng)和過(guò)街天橋等設(shè)施，建設(shè)智能社區(qū)、綠色社區(qū)，從而通過(guò)房地產(chǎn)開發(fā)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)二次開發(fā)。

圖6 上海虹橋商務(wù)區(qū)瑞安虹橋天地項(xiàng)目?jī)?nèi)配建的虹橋天地演藝中心

圖片來(lái)源：作者自攝

4.2“空間——產(chǎn)業(yè)——功能”一體化開發(fā)模式

對(duì)于大多數(shù)處于成長(zhǎng)階段的大、中等城市而言，新建商務(wù)區(qū)所在的初始區(qū)位條件尚不夠優(yōu)越，城市經(jīng)濟(jì)輻射能力還有待增強(qiáng)，市場(chǎng)自發(fā)產(chǎn)業(yè)集聚力量不足，引進(jìn)的房地產(chǎn)企業(yè)整合開發(fā)能力有限，這就需要管理主體采取“空間——產(chǎn)業(yè)——功能”一體化開發(fā)模式。這種一體化的開發(fā)模式不僅關(guān)注第一次房地產(chǎn)開發(fā)，同時(shí)也推進(jìn)第二次產(chǎn)業(yè)功能開發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)新建商務(wù)區(qū)內(nèi)的商務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)綜合功能的最終形成。

具體而言，所謂空間開發(fā)，即傳統(tǒng)意義上的土地整理征用、基礎(chǔ)設(shè)施和綠化建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等，這種空間形態(tài)的開發(fā)由于效果顯而易見，往往被認(rèn)為是重要內(nèi)容，但對(duì)于商務(wù)區(qū)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，如果沒有與產(chǎn)業(yè)和功能開發(fā)相結(jié)合，往往會(huì)出現(xiàn)如前所述的“空城”、“臥城”，反而使空間開發(fā)也難以持續(xù)；因此，還要同步開展產(chǎn)業(yè)開發(fā)，通過(guò)地區(qū)文化品牌、知名度的提升，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和配套政策實(shí)施，對(duì)企業(yè)的全面服務(wù)等方式，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的集聚成長(zhǎng)，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展，形成“孵化器過(guò)程”；而功能開發(fā)，則強(qiáng)調(diào)公共投資、市場(chǎng)投資項(xiàng)目對(duì)商務(wù)區(qū)整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展所發(fā)揮的有利作用。例如，同樣是綠化建設(shè)，是否能充分發(fā)揮其景觀、生態(tài)、文化的功能；土地性質(zhì)同樣是商辦用途，在其內(nèi)部是否要配建公共廣場(chǎng)、演藝中心等功能；再例如，虹橋商務(wù)區(qū)內(nèi)設(shè)置的國(guó)際會(huì)展中心、國(guó)際醫(yī)療園區(qū)、國(guó)際教育園區(qū)、觀光農(nóng)業(yè)等，其土地出讓收益是相對(duì)很低的，但對(duì)于整個(gè)商務(wù)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展卻發(fā)揮了重要的帶動(dòng)作用，也是需要大力發(fā)展的。

采用“空間——產(chǎn)業(yè)——功能”一體化開發(fā)模式，其關(guān)鍵之處在于對(duì)空間、產(chǎn)業(yè)、功能關(guān)系的把握。在統(tǒng)籌規(guī)劃階段，盡管在表面上看是形態(tài)開發(fā)在前、然后是產(chǎn)業(yè)開發(fā)、最后實(shí)現(xiàn)功能，但在管理的思考上卻正應(yīng)該是恰恰相反，在在片區(qū)規(guī)劃之初即需要考慮未來(lái)的功能、產(chǎn)業(yè)，再此基礎(chǔ)上確定相關(guān)的空間形態(tài)。而在實(shí)際操作階段，需要把握“一體化”的關(guān)系特征，例如，啟動(dòng)早期，一搬而言住宅用地去化較快，在住宅用地的開發(fā)中，要考慮未來(lái)的住宅功能類型，以及其與商業(yè)、商務(wù)等的關(guān)系，從而在規(guī)劃控制指標(biāo)、土地混合使用等方面確定空間開發(fā)的要求；在先期商務(wù)用地的開發(fā)階段，招商工作要與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向相結(jié)合，注重選擇有明確合理產(chǎn)業(yè)開發(fā)意向和實(shí)力的企業(yè)，不能不加選擇，也不能唯價(jià)格論，要綜合考慮后期產(chǎn)業(yè)開發(fā)的情況；在中期持續(xù)發(fā)展培力階段，在形態(tài)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)后，要注重功能性項(xiàng)目的引入和公共投入，以形成地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的動(dòng)力；在管理工作的內(nèi)容上，不能僅把力量用在土地開發(fā)和基礎(chǔ)建設(shè)方面，更要同步研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定有力的產(chǎn)業(yè)支持政策，為企業(yè)培育成長(zhǎng)開展服務(wù)，同時(shí)，還要注重調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，共同提高地區(qū)的知名度和發(fā)展活力。

在這方面比較成功的一處案例是上海市長(zhǎng)寧區(qū)的虹橋臨空經(jīng)濟(jì)園區(qū)。該園區(qū)位于上海市中心城區(qū)西部鄰近外環(huán)線地區(qū)，占地5.14平方公里，前身為上海市滬西工業(yè)小區(qū)，2006年起轉(zhuǎn)型為商業(yè)商務(wù)功能為主的地區(qū)。該處距離虹橋機(jī)場(chǎng)較近，有地鐵2號(hào)線到達(dá)，區(qū)位條件較好，但與上海全市大量的各類園區(qū)、片區(qū)中心等相比并不具備格外突出的優(yōu)勢(shì)，但由于該園區(qū)在開發(fā)管理上一直注重功能、產(chǎn)業(yè)、形態(tài)一體化的開發(fā)，每一個(gè)地塊出讓前都有對(duì)功能的充分論證和配建要求，例如步行街控制線、屋頂綠化率、開放綠化面積、地下通道預(yù)留接口、職工食堂、展示設(shè)施、電影院等配建要求；提供園區(qū)班車、會(huì)議中心、培訓(xùn)交流等服務(wù)；在前期招商時(shí)都同步對(duì)后期發(fā)展產(chǎn)業(yè)予以充分考慮；特別是長(zhǎng)寧區(qū)實(shí)施“數(shù)字長(zhǎng)寧”產(chǎn)業(yè)政策和“總部經(jīng)濟(jì)”優(yōu)惠政策，并結(jié)合臨近機(jī)場(chǎng)的自身?xiàng)l件支持物流業(yè)發(fā)展，先后集聚了聯(lián)合利華、德國(guó)博世、美國(guó)伊頓等一批國(guó)內(nèi)外知名企業(yè)總部，聯(lián)邦快遞、揚(yáng)子江快運(yùn)、勁達(dá)國(guó)際等知名現(xiàn)代物流企業(yè)，更是成為攜程網(wǎng)、兩鮮網(wǎng)、易果網(wǎng)、史泰博等許多信息服務(wù)企業(yè)由小到大成長(zhǎng)起來(lái)的搖籃。

結(jié)語(yǔ)：

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推進(jìn)，將有越來(lái)越多的城市開展新建商務(wù)區(qū)的建設(shè)開發(fā)，在管理過(guò)程中，需要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和政府的公共角色定位，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合發(fā)展目標(biāo)。在開發(fā)管理模式上，要把握新建商務(wù)區(qū)的“兩次開發(fā)”特征，即房地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)功能開發(fā)，在管理中要借鑒“治理”的最新理念，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的作用，實(shí)行“空間——產(chǎn)業(yè)——功能”一體化開發(fā)模式，重視培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“孵化器”過(guò)程，從而走一條空間環(huán)境優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)群落集聚、功能發(fā)展健康的發(fā)展道路。

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作者簡(jiǎn)介：

張穎（1978-），女，黑龍江省齊齊哈爾市人，民 族：漢 職稱：工程師，注冊(cè)規(guī)劃師；學(xué)歷：在讀博士研究生。研究方向：土地利用與開發(fā)、社區(qū)發(fā)展。