人情社會視角下公務員辭退制度流于形式原因分析

【摘要】：國家公務員的辭退制度在提升機關單位工作效率，打破“鐵飯碗”上意義重大，然而在實際操作層面卻流于形式，辭退制度名存實亡。公務員評估制度是影響辭退制度重要因素，而公務員考核問題表面看起來是一個評估機制及其有效建立的問題，但其背后隱藏著更為深刻的文化背景因素。本文即試圖以人情社會的視角，用更深入，更新穎的角度分析影響公務員考核過程和結果的深層次原因，從而剖析公務員辭退制度流于形式的政治文化背景，為制度的進一步完善提供依據(jù)和參考。

【關鍵詞】：公務員；辭退制度；考核制度；人情社會

1問題背景

國家公務員的辭退是指政府各個部門依照國家法律規(guī)定的條件，通過法定程序，在法定的管理及任免權限范圍內作出的解除公務員全部公職關系的行政行為，其后果是終止國家公務員同原隸屬單位之間的工作合同關系[1]。

我國公務員退出機制包括辭職、辭退、退休、引咎辭職、開除幾種，通過對其機制的分析可以看出，從在進出機制上改變管理，提升公務員群體活力，提升行政效率的設定初衷來看，公務員辭退制度意義重大[2]。作為退出途徑之一的辭退對于暢通“出口”，破除公務員身份實際上的終身制，顯著提高行政機關的工作效率，減少“在職閑暇”最大化現(xiàn)象至關重要。

1989年7月，公安部發(fā)布《關于公安機關辭退公安干警的規(guī)定》，以解雇制度實現(xiàn)國家對公安系統(tǒng)的領導。1993年，《國家公務員暫行條例》的頒布，正式確立了公務員辭退制度。1995年，人事部發(fā)布的《國家公務員辭職辭退暫行規(guī)定》，規(guī)定了程序，條件和相關要求。此后，國家公務員辭退制度已在全國普遍推行。[3]

然而根據(jù)有關統(tǒng)計，自1996以來，實行公務員辭退制度10年中，國家辭退了21374名不合格的公務員，年平均約2137人，即使2006年《公務員法》實施以來，5年內僅僅辭退公務員4778名。截至2005年底，我國公務員總數(shù)即有636.9萬，按此計算，我國公務員的年均辭退率約為0.035%[4]，遠遠小于企業(yè)員工5%到15%的淘汰率。政府正常辭退不稱職的公務員，引發(fā)爭議，就頗能說明問題。遠低于5%-15%企業(yè)員工的淘汰率。政府的正常解雇程序，引起爭議，很能說明問題。

為何看似“正?！鞭o退制度下卻有著“不正?！钡霓o退率？本文從制度設定上切入研究。

在《中華人民共和國公務員法》中第十三章第八十三條規(guī)定中可以看出，有四種辭退情形是要根據(jù)考核結果而作出；此外，據(jù)駱立騫的調查可見，考核制度是整個辭退制度的關鍵，決定了辭退是否有效落到實處。

2對公務員考核制度的分析

考核包括四個關鍵環(huán)節(jié)，評估人，評估標準，評估過程，評估結果。具體來說，評估人，評估標準，評估過程，評估的結果構成了一個完整的公務員考核過程，評估人，作為公務員考核的實施者，擔負著主要的考核任務，他們的考核能力，專業(yè)素質和自身素質直接影響到評估的整個實施過程；評價標準是評價體系的核心，其科學水平?jīng)Q定了考核結果的有效與否，換句話說，決定考核的成功或失敗；評估過程的規(guī)范決定著評價的總體質量水平；評估結果可以有效的利用及有效的反饋與否，最終確定了檢驗工作的發(fā)展和進步。從考核者來看，在中國公務員績效考核上，上級領導主要承擔了評價者的角色；從考核標準來看，評價標準不夠合理和細化，標準是什么，只能靠自己酌情評價；從考核過程來看，在評估過程中，沒有真正堅持領導和群眾相結合，民主評議的結果代替評估等級，評估的作用就根本達不到；從考核結果來看，按規(guī)定，連續(xù)兩次在年度考核中被評為不合格的公務員將被辭退，即使沒有被辭退，這“不合格”又和升遷、獎金等等具有現(xiàn)實意義的事務掛鉤，因此，考核結束之后單位往往是將結果封存，不予公示。成為“黑箱”。這樣的考核結果，既不能是優(yōu)秀公務員升遷的合理途徑，也起不到警示“不合格”公務員的作用。

我們可以看出，在考核中四大方面都缺乏足夠的科學嚴謹態(tài)度，基本全憑個人述職報告和領導同事印象。這無疑是公務員辭退制度中的一大黑洞，也是“鐵”飯碗的來源。換言之，公務員辭退制度之所以形同虛設，正是由此考核制度的巨大問題演化而來。

如果說制度因素是歷史傳統(tǒng)因素而影響公務員考試，文化環(huán)境因素就是這一歷史傳統(tǒng)因素影響的繼續(xù)。文化是人的生活的狀態(tài)，各種文化沒有好的或壞的，但在特定的文化類型和社會機制作用下，它會產(chǎn)生更復雜的聯(lián)合效應。和法治的西方社會，公民社會，民主理念相比，中國始終是一個“人”的色彩比較濃厚的國家，人情對社會的影響很深。人際關系和主觀評判往往取代科學客觀的評估標準來確定評估，而工作績效，科學評價，公眾評價與法治的現(xiàn)代理念很難在人們心中生根[10]。

3人情社會的表現(xiàn)

人情社會是中國社會和文化的一大特征與傳統(tǒng)，也是理解歷史和現(xiàn)實，東西方的文化差異的一大關鍵。當然產(chǎn)生公務員辭退問題的原因很多，但人情社會的傳統(tǒng)無疑扮演著非常重要的角色。人情社會，說起來就是一種熟人社會，關系社會，面子社會。我們仍然在人情社會中，上述因素都起著作用，它使人與人之間的關系是不那么生硬，不那么冰冷，即使遇到規(guī)則，可以最大限度的靈活變通，甚至超越規(guī)則。對那些有限的機會和資源，我們也可以通過此來獲得，而這些在正常的情況下是不可能的。

人情社會的特點之一就是個人主觀因素和私人感情大范圍地介人到公共秩序中，并廣泛地帶有功利性，甚至將公共秩序本身都變成了可以達到某種人情目的的手段。在公務員的考核工作中，由于存在公務員管理體制、公務員考核辦法等多方面的問題，使公務員考核受到人情因素的影響變成了可能，甚至在一些特殊的情況下會將考核作為建立或維持某種關系的工具。

人情社會的特點，就是主觀因素和個人情感大范圍滲透公共秩序，甚至公共秩序本身都可以成為實現(xiàn)某種目的的手段。公務員的考核工作，由于公務員管理制度，公務員考核方法等有很多方面的問題，使得受人為因素影響成為可能，甚至在某些特殊情況下，評估被作為建立或維持關系的工具。

4人情社會對公務員考核的影響

從人情世故的角度上看，公務員群體中，哪一個人不是深諳人情世故？人情是一種儲備，不只是下屬需要儲備人情以備有求于領導，領導也要儲備人情以防不時之需?？己酥蓄I導給下屬的評級就是人情，如何做就是人情世故。為了儲備人情，自然不會以冷冰冰的“不合格”來駁了別人的面子。

從熟人社會的角度上看，公務員群體，各位都是同事，抬頭不見低頭見，工作上又往來密切，平時也是吃喝在一起，可謂是“熟人”。人情社會中的熟人身份，使得考核中總是要打點折扣，熟人之間怎么能在關鍵時候不施以援手？領導和同事不能也不好意思給同事貼上“不稱職”的標簽[13]。

從面子社會的角度上看，在面子影響下，領導會考慮“不稱職”的評價對一個人面子的影響程度，一定程度上，下屬出現(xiàn)“不稱職”，領導的“面子”也掛不住，與其都沒有面子，不如落得個人情。

人情社會最關鍵的一點在于關系社會，甚至西方語言中特地增設了“guanxi”一詞來闡述這中華文化的“瑰寶”。社會關系是人們在社會生活中結成的一切相互關系。馬克思在論述社會關系時說：“在生產(chǎn)中人與自然之間的關系是不一樣的。如果他們不把他們的活動以一定的方式交流，就不能生產(chǎn)。為了進行生產(chǎn)，人們會有一定的聯(lián)系和關系。只有在這些社會關系范圍內，他們才能作用于自然，才能生產(chǎn)”[14]馬克思認為人們之間的社會關系是人的本質所在，他說：“人的本質并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和?！盵15]。因此，在本質上，關系有助于人與人之間的人際關系。

公務員本身就是掌握了大量稀缺資源的群體，為了獲得稀缺資源，達到互惠交往的目的，關系的作用便尤為突出。在中國目前的公務員管理制度里，由于目前單位領導方式和普通公務員考核模式，容易使得單位領導及成員變成一個相互制約的關系，達不到考核的獎勤罰懶的效果。由于年度考核的主要手段是暫時從組織調配，和紀檢監(jiān)察部門人員組成的工作組，進駐到每個評價單元工作。通過每個成員對領導班子全體成員的匿名評價，統(tǒng)計結果，形成年度評估的主要結論。這使得評估組年度考核結果與單位考核通常不能有效地結合起來。主要由單位領導通過日常工作掌握評估的普通公務員，反過來又會影響單位領導本身的利益。比如如果某位領導的不合格率過高，無論何種原因，上司會認為他缺乏協(xié)調控制和管理能力，以及社會輿論壓力都將影響到個人職業(yè)生涯發(fā)展。由此引起的評估單位領導與成員之間相互制約的關系，讓領導承擔日常管理和評估成員時的一定風險。許多領導人都不愿意因此得罪人。這些因素的影響會使評估的懲罰功能大大減弱。積極的獎勵功能也會受到影響[16]。在人情社會中，領導和下屬之間的關系就如圖1所示。

在這樣的條件下，評價公務員的績效的考核已經(jīng)成為一種工具，一種為了建立或維持關系的工具。具體表現(xiàn)在：正常的工作條件下，單位領導為了保持成員對自己的尊重，防止成員彼此出現(xiàn)的比較和不信任，保持單位內的氣氛，對單位成員之間選擇均衡處理，在每年的評估可能出現(xiàn)成績優(yōu)異輪流當?shù)默F(xiàn)象。如果單位有表現(xiàn)差，或由于年齡及其他因素失去希望，做公務員只是混日子，那么評估將變得非常復雜。如果單位領導對其日常管理和檢查要求太嚴格，這些人可能是在本單位領導的年度考核中進行不合格或適當?shù)牡图墑e的評價，特別是在較小的部門，不合格的評價或低級別的評價會導致主管領導的優(yōu)良率遠低于平均水平。所以部門領導這些人只有通過這樣的方式促進感情，以獲得更好的評價，避免太多的反對。所以，現(xiàn)實的評估結果可以讓一個人當“優(yōu)秀”，也可以讓一個人“稱職”，這都是綜合平衡的結果，而非完全是個人表現(xiàn)。除非因重大問題或事故而受到制裁的事件發(fā)生，否則很少有人在年度考核中被評為“合格”或“不稱職”，更別說“德、能、勤、績、廉”全面考察[17]。

公務員考核之所以在執(zhí)行中大打折扣，其政治文化背景就在于此，在人情社會的大背景下，每一個公務員被大大小小的關系圈影響，考核制度成為一紙空文，而建立在考核制度基礎上的公務員辭退制度之所以流于形式，答案就在這深入中國社會骨髓和每一個細胞的“人情”。

5結語與展望

作為一個人情文化在幾千年來不斷積累的社會，對國家的積極意義，早已被歷史證明了。人情，是中國傳統(tǒng)文化的魅力，讓我們在困境中獲得勇氣，在斗爭中提高動力。然而，它消極方面也是明顯的。強調了人與人之間的關系，削弱了民事主體的獨立性，強化了社會中的大型和小型關系網(wǎng)絡，關系網(wǎng)內外，由于資源優(yōu)勢差異的關系出現(xiàn)了真正不平等的力量，民主則需要平等的主體地位和自由。有沒有平等和自治的公民，決定了有沒有真正的民主基礎。 民主政治制度的權力是開放的，對一個國家的全體人民所用，對所有的社會公民負責。每個公民都是平等的一員，人情社會的出現(xiàn)，使得親疏遠近左右了權力的平等，把權力劃分在了一個個關系網(wǎng)里。

政府并不是被封存在真空中的保鮮罐頭，公務員也必須在社會中立足，人情社會自然會存在于公務員群體中，但是公務員是“人民的公仆”，人情社會的存在，使得公務員被大大小小的關系網(wǎng)所累，被領導同事的關系所左右，辭退制度便永遠無法真正實施。

破解之道只有建立法治社會，用法律來限制人情，在公務員辭退制度層面就是建立健全考核制度，針對目前考核方法的漏洞，評價標準的籠統(tǒng)，考核結果的落實等方面，用完善的制度設計來保障實施。目前已有多名學者對此進行研究，并獲得了一系列研究成果，諸如龍承春，唐春勇的公務員年度考核評價模型[18]，政府本身也在做著諸多積極探索，并取得一定成果，如南昌市工商局采用的績效考核指標體系，便具體詳細地劃分了22科目126項打分指標，使得年度考核的有章可循，方便透明，人情因素得到有效控制。在建立詳盡而細致的績效考核指標的同時，更要在頂層設計中正視人情社會的存在，充分考慮人情因素，在制度設計中大膽創(chuàng)新出新的考核制度，繞過人情關系這一頑疾來考核，這才能在現(xiàn)實條件下真正將公務員考核制度落地生根，從而為公務員辭退制度落到實處打下基礎。

參考文獻：

[1] 何影. 國家公務員制度教程[M]. 中國工商出版社， 2013.206.

[2] 孫佑祥.公務員辭退制度實施中的困境及對策研究[D].南京：河海大學，2008.

[3] 彭博群. 公務員辭職辭退制度及其實施研究[D]. 安徽大學， 2013.

[4] 李肖肖[，程國昌]. 數(shù)據(jù)顯示內地每萬名公務員中每年僅3人被辭退[EB/OL]. http：//news.youth.cn/jsxw/201402/t20140215_4669433.html，2014-02-15

[5] 駱立騫.廣東省公務員辭職、辭退、開除狀況調查[J].探求，2006（5）.36-39.

[6] 陳剛.法治社會與人情社會[J].社會科學，2002（11）：53-57.

作者簡介：張弛（1994- ），男，安徽蕪湖，華東理工大學社會與公共管理學院碩士研究生。