分類管理政策實施中舉辦者利益分析

【摘要】：2010年提出“要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”以來，分類管理成為我國民辦高等教育領(lǐng)域的重要政策議題。直到2016年，審議通過《民促法》修改法，從根本上承認(rèn)了分類管理政策的合法性。但是在政策出臺的相當(dāng)長一段時間，舉辦者都處于觀望狀態(tài)。本文擬在利益的基礎(chǔ)上，分析營非選擇的區(qū)別。

【關(guān)鍵詞】：分類管理；舉辦者；利益相關(guān)者

一、背景

（一）政策背景

2016年11月7日，全國人大常委會審議通過《關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，將第十八條改為第十九條，修改為：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校”，從根本上承認(rèn)了民辦學(xué)校實行分類管理的合法性。為了深入貫徹新修訂的《民辦教育促進法》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，教育部會同有關(guān)部門深入研究、反復(fù)論證，制定了《民辦學(xué)校分類登記細則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》作為操作層面的文件，具體細化了相關(guān)要求，初步構(gòu)建了上位法律、國務(wù)院文件、部門配套政策相銜接的相對完整的分類管理改革制度和實施體系。

（二）現(xiàn)實困境

分類管理很長一段時間上都是處于試點階段，無法全面推進，技術(shù)性障礙是一個重要的影響因素，舉辦者利益立場和態(tài)度傾向更是對分類管理改革起著決定性作用。民辦高校與公辦高校經(jīng)費來源不同，主要是依賴個人的物質(zhì)財富籌集運行經(jīng)費，在辦學(xué)的過程中，財務(wù)權(quán)作為控制組織發(fā)展的核心要素，一直掌握在舉辦者手中。舉辦者作為我國民辦高校的出資人和決策者，是影響民辦高等教育發(fā)展最重要的主體，對分類管理改革起著決定性作用。《民促法》修訂案通過，舉辦者陷入“經(jīng)濟人”和“道德人”的兩難境界，圍繞當(dāng)前民辦高校的營非路徑選擇，各領(lǐng)域?qū)W者紛紛發(fā)表自己選擇傾向意見，但眾多舉辦者仍在觀望。

二、民辦高校的“營非選擇”

（一）選擇營利性的原因

1.“理性經(jīng)濟人”的人性假設(shè)

“理性經(jīng)濟人”思想最早是由亞當(dāng).斯密在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中提出，他認(rèn)為：社會人都是懷著“自利的打算”，經(jīng)濟行為追求成本最小、收益最大，即經(jīng)濟人具有理性，通過成本收益的比較分析謀求自身利益最大化。從這一人性假設(shè)出發(fā)，并結(jié)合《民促法》規(guī)定：營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理，以及清算資產(chǎn)的分配權(quán)，不難理解舉辦者為了追求經(jīng)濟利益而選擇舉辦營利性民辦學(xué)校，這也是社會資本自發(fā)尋求經(jīng)濟利益、舉辦者自利性驅(qū)動的結(jié)果。

2.原始投入（投資辦學(xué)）

2002年，全國人大教科文衛(wèi)生委員會副主任、民辦教育促進法起草小組組長汪家璆，在向全國人大常委會對該法的說明中指出：“我國實際情況來看，目前民辦學(xué)校利用自籌資金辦學(xué)，捐資辦學(xué)者為數(shù)不多，多數(shù)人是投資辦學(xué)”。民辦教育協(xié)會會長陶西平2010年在《中國民辦教育》中指出：目前的法規(guī)政策規(guī)定大多是基于捐贈辦學(xué)的前提假設(shè)而制定的，這實際上忽略了我國民辦教育的主體是投資辦學(xué)的基本特征。并且根據(jù)15年前全國人大立法期間的調(diào)查和演講人五年來在全國各地的訪談和現(xiàn)場調(diào)查，有營利動機的舉辦者在95%以上。

3.融資發(fā)展

近年來，關(guān)于《民促法》修改牽動著教育行業(yè)和資本行業(yè)的神經(jīng)，因為其在很大程度上改變教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景和格局。新《民促法》也打通了產(chǎn)業(yè)與資本的通道，內(nèi)地教育機構(gòu)對赴港上市表現(xiàn)出前所未有的熱情，楓葉教育、成實外教育、宇華教育、睿見教育等教育機構(gòu)相繼赴港上市。并且結(jié)合楓葉和成實外教育機構(gòu)在上市之后的變化，我們可以發(fā)現(xiàn)這兩家公司的純利以及利潤率都遠遠高于去年的全年業(yè)績，這也說明通過VIE實現(xiàn)資本化的方式已成為教育機構(gòu)的不錯選擇。要想實現(xiàn)資本運作籌集資金，舉辦者只能選擇營利性高校。

4.招生收費環(huán)境寬松

《民促法》修改法第三十八條指出：營利性民辦學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)，實行市場調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定；非營利性民辦學(xué)校收費的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。對于營利性民辦高校而言，政策環(huán)境寬松，有利于民辦高校自主發(fā)揮。

（二）選擇非營利性的原因

1.非理性“道德人”的人性假設(shè)

亞當(dāng).斯密在其《道德情操論》中指出：無論人們會認(rèn)為某人怎樣自私，這個人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關(guān)心別人的命運，把別人的幸福看成是自己的事情，雖然他除了看到別人幸福而感到高興以外，一無所有。民辦高校舉辦者也是如此，除了具有“經(jīng)濟人”的屬性，也具有道德人的內(nèi)在特征。民辦教育行業(yè)較其他領(lǐng)域有長期的道德標(biāo)簽，對于社會來說，教育是一項崇高的道德活動，是一項以公共利益為目的的公益性事業(yè)，因此大部分教育都做出了不以營利為目的地政策規(guī)定。基于這樣的教育政策，逐漸內(nèi)化為社會民眾的潛在共識，社會大眾更容易接受和認(rèn)可非營利性學(xué)校。民辦高校舉辦者為了滿足道德人的名聲、尊敬等心理目標(biāo)，以及更好的迎合家長和學(xué)生的認(rèn)可而選擇舉辦非營利高校。

2.分來管理政策導(dǎo)向

《若干意見》實行非營利性和營利性分類管理，實施差別化扶持政策，積極引導(dǎo)社會力量舉辦非營利性民辦學(xué)校。具體指出：國家積極鼓勵和大力支持社會力量舉辦非營利性民辦學(xué)校，各級人民政府可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公共服務(wù)需求，通過政府購買服務(wù)及稅收優(yōu)惠等方式對營利性民辦學(xué)校給予支持。其中非營利性民辦學(xué)校在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位或事業(yè)單位，而營利性民辦學(xué)校在工商管理部門登記為企業(yè)法人。諸多相關(guān)政策表明，對于非營利性民辦高校具有明顯的扶持傾向以及友好的政策環(huán)境。

3.經(jīng)濟手段的支持

通過對分類管理政策的解讀，非營利性民辦學(xué)校比營利性民辦學(xué)校在稅收、土地、扶持等經(jīng)濟政策方面具有明顯的優(yōu)勢。在稅收政策方面，非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等待遇，按照稅法規(guī)定進行免稅資格認(rèn)定后，免征非營利性收入的企業(yè)所得稅；營利性學(xué)校是征收企業(yè)所得稅但是稅率不定。在土地政策方面，非營利性民辦學(xué)校享受公辦學(xué)校同等政策，按劃撥等方式供應(yīng)土地，營利性民辦學(xué)校按國家相應(yīng)的政策供給土地，且只有一個意向用地。政策通過政府補貼、政府購買服務(wù)、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等經(jīng)濟手段對民辦高校舉辦者進行激勵，鼓勵舉辦者選擇非營利性民辦學(xué)校。

三、總結(jié)

分類管理政策掀起了民辦教育改革的熱潮，各舉辦者結(jié)合自己以及相關(guān)利益者的利益需求將作出選擇。我們必須知道無論是營利性還是非營利性民辦學(xué)校都具有社會公益性，不能對營利性民辦學(xué)校具有歧視色彩。其中，作為核心利益者的舉辦者需要在分析政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)利益者的利益需求進行選擇，以便更好地推進政策執(zhí)行。

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作者簡介：周春梅（1993.09—），女，四川成都，四川師范大學(xué)高等教育學(xué)專業(yè)，2015級碩士研究生。