我國農村生活污水污染問題的現狀及其法律對策

王 敏

(武漢大學，湖北武漢 430072)

我國農村在近幾十年發生了天翻地覆的變化，伴隨著農民生活水平的提高，農村的生態環境受到了巨大的沖擊。曾經的“阡陌交通，雞犬相聞”在今天變成了瓦房林立的村莊；曾經的“晝出耕田夜織麻，村莊兒女各當家”在今天變成了機械化作業；曾經的“漾漾泛菱荇，澄澄映葭葦”，在今天變成了垃圾遍布的小河。因歷史傳統、自然地理等因素形成了我國村落零散分布的形態，其中生活污水未經收集處理、肆意排放，嚴重污染了農村的水環境，威脅農村居民的飲用水安全，危害農村居民的身體健康，制約了農村的發展。農村生活污水污染問題受到了社會和政府的關注，在第三次全國改善農村人居環境工作會議上，國務院副總理汪洋強調“全面推進農村生活垃圾治理，積極開展農村生活污水治理，大力推進農村廁所革命，有效整治村容村貌”[1]。在十九大工作報告中提出“開展農村人居環境整治行動”，破解農村生活污水污染難題是一項關乎民生的重要課題。

1 我國農村生活污水污染環境的現狀及其原因分析

1.1我國農村生活污水污染現狀根據國家統計局發布的數據，2015年鄉村人口60 346萬[2]，形成了數以萬計的自然村落，由于歷史傳統和地理環境等原因，這些村落隨機零散分布，導致我國農村的生活污水來源面積廣，處理難度大。農村生活污水主要來源于日常生活和家庭式養殖畜禽，含有大量的N、P元素。其中COD、N、P、懸浮物及病菌等為主要污染物，氨氮、總氮、總磷等污染指標濃度總體較低[3]。并且具有氨氮含量高、可生化性強、含重金屬等有毒有害物質較少等特點[4]。如青島農村生活和畜禽養殖所排放的COD分別占總排放量的43.9%和5.0%，氨氮排放量分別占總排放量的33.6%和12.9%[5]。

排放量大且處理率低。據統計，我國農村每年產生的生活污水量約為80億t[6]。隨著生活水平的提高，農村生活污水的排放日益增多。我國80%以上的村鎮沒有污水排放處理系統、村鎮污水處理覆蓋率低于10%[7]。如此高的生活污水排放量在沒有得到處理的情況下被排放到環境中，不僅對農村環境造成了嚴重的影響，而且為農村居民的身體健康埋下了隱患。

1.2農村生活污水污染原因分析一方面，一家一戶、自給自足的小農經濟歷史傳統，加之地理環境等因素形成了我國農村零散分布，村莊之間、農戶之間在空間分布上距離較遠，日常生活產生的污水難以收集處理再利用便被直接排放到自然環境中，不僅造成了水資源的浪費，更是污染地表水甚至地下水。另一方面，目前我國農村還廣泛的保留了家庭養殖的畜禽養殖方式，雖然為農民帶來了一定的經濟收益，但由于缺乏科學的管理，主要采取散養的方式，沒有固定的養殖場所，產生的畜禽糞便等零散分布，沒有經過任何處理的畜禽糞便在雨水的沖刷下直接排入到河流中，糞便中含有的細菌、病毒等有毒有害物質污染了地下水和地表水，嚴重威脅了農村居民的飲用水安全。

由于生活習慣和科學知識水平的差異，農民往往缺乏保護環境的意識。垃圾亂扔的現象在農村普遍的存在，經過雨水的沖刷匯集到河流中，使得小河變成了垃圾集中的場所，甚至在一些地方，小河變成了農村的垃圾回收站。大量污水排入河中，導致水體富營養化，水體有異味、顏色異常、細菌等含量高，不能直接利用，魚蝦大量死亡，破壞了生物多樣性，回滲到地下的污水則直接污染了地下水。

2 我國農村生活污水防治立法現狀及不足

2.1我國農村生活污水防治立法現狀我國農村生活污水污染防治是我國治理和改善農村環境的一項重要內容，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規以及一些政策文件都涉及了農村水污染防治法律制度的相關規定。

在水污染防治方面，于2018年開始實施的新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》增加了“國家支持農村污水、垃圾處理設施的建設，推進農村污水、垃圾集中處理。地方各級人民政府應當統籌規劃建設農村污水、垃圾處理設施，并保障其正常運行”“畜禽散養密集區所在地縣、鄉級人民政府應當組織對畜禽糞便污水進行分戶收集、集中處理利用”等規定，這些新增加的規定為控制因生活垃圾及農村家庭式畜禽養殖產生的污水污染提供了法律依據。

我國絕大多數的省市根據本省的實際情況，制定了本省的有關水污染的防治條例或是水污染防治管理辦法，例如《山東省水污染防治條例》《浙江省水污染防治條例》《天津市水污染防治管理辦法》等。我國關于農村水污染的問題，在不同位階的法律、法規都有所涉及，體現了我國對農村水污染的問題的重視。

2.2我國農村生活污水污染防治立法的不足

2.2.1與現行的水污染防治的基本理念不適應。目前我國的水污染防治逐漸從末端治理向預防為主理念轉變，但是在面對我國量大面廣、隨機分散的農村生活污水卻因農民的意識不足等方面的原因在治理中難以發揮作用。重經濟發展、輕環境保護仍然是我國很多農村地區的主導理念，農民往往把注意力放在了收入的增加，為了降低生活成本而肆意排放生活污水、隨手丟棄垃圾，導致了農村生態環境的破壞。

2.2.2缺乏對農村生活污水污染防治的專門立法。在我國當前的水污染防治立法中，雖然建立了比較完整的體系，但是關于農村生活污水污染防治的立法中產生了空白。當前的法律法規是以城市為中心的，沒有專門的針對農村水污染防治的立法，可操作性不強，其中更是缺乏針對農村生活污水污染的防治和法律責任的規定，忽略了農村生活污水污染帶來的環境問題，給農村生活污水污染的防治工作造成了不利影響。

以污水排放標準為例，除寧夏、山西、浙江、福建等少數省份發布了本地區的農村生活污水排放標準以外，絕大多數省份都沒有發布適合本地區基本情況的農村污水污染物排放標準。在這些沒有發布農村生活污水排放標準的地區，執行的是《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918—2002)、《污水綜合排放標準》(GB 8978—1996)等行業標準，這些行業標準制定是針對城鎮污水排放制定的，與農村的實際情況差距很大，在農村實際操作中難以發揮有效作用。另外，在制定的農村污水排放標準中，水質標準要求高。以北京地區為例，北京地方標準A級比國標一級A還要嚴格，相當于地表水IV類水體，要達到這樣嚴格的標準，常規技術水處理價格將高達5～10元/m3[8]。如此嚴格的農村污水排放標準，必然要求農村污水處理設施采取高標準的處理工藝、技術，雖然為嚴格保護農村生態環境保駕護航，但污水處理設施前期建設成本與后期的運行成本很高，在很多經濟不發達的地區因資金問題導致設備閑置。

2.2.3缺乏對農村生活水污染防治的專門管理機構。在我國現行的法律體制下，我國基層的環境保護機關是縣級的環境保護局，只有少數鄉鎮設立了環境保護辦公室等環保機構，監管責任不明確，使得農村的生活污水處于無管理的狀態，缺乏有效的管控。

2.2.4缺乏針對農村生活污水污染防治的法律制度。在我國現行的水污染防治的法律制度中，沒有專門針對農村生活污水污染的法律制度，水污染防治規劃、污染物總量控制制度等制度的設立是為了控制城市、工業等污水排放，在農村防治生活污水污染的實踐中難以付諸于實踐，而這些制度對于農村水污染的防治有著至關重要的作用。

2.2.5缺乏相應的法律責任。法律責任的制定有利于徹底地治理和預防農村因生活污水帶來的水污染問題，改善農村環境，保障農民的飲用水安全。雖然現行法律法規針對各類污染水資源的行為規定了法律責任，新修訂的《水污染防治法》增加了處罰力度，但是關于農村生活污水污染的法律責任缺失，不利于農村生活污水污染預防與治理。

3 農村生活污水污染防治的法律對策

新的《環境保護法》關于防治農村環境污染做出了一系列的規定，例如該法第三十三條規定了各級人民政府在農業環境保護、農業污染等方面的義務，推動農村環境綜合整治；第三十七條規定“地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用”；第三十八條規定公民應當按照相關法律法規的規定減少日常生活對環境造成損害；第四十九條規定“縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作”。其作為環境保護領域的“基本法”，從農業環境保護、農業污染防治、生活垃圾廢棄物的處置等方面做出了總體規定，針對農村日益嚴重的生活污水污染，有必要細化環境保護法的相關規定、明確責任、采取措施加強管理，整治農村人居環境。

3.1建立符合我國當前農村生活污水污染情況的立法基本理念環境法上的立法理念是一個與環境立法目的相關聯的概念，它是指環境立法思想或觀念的出發點[9]。長期以來，我國農村與城市的兩極分化嚴重，城鄉發展不平衡，以城市為中心的立法理念忽視了對農村環境的保護。在解決農村生活污水污染問題上必須要堅持公平正義原則，切實保障農村居民的基本權益，既要保障當代人的權益也要保障后代人的權益；要堅持以人為本的原則，優先保障農村居民飲用水安全，保障農村居民的生存權、健康權和發展權，使其在良好的環境中生存和發展；堅持因地制宜原則，根據各地的實際情況，采取不同的污水處理技術、運營模式，切實解決農村生活污水污染問題[10-11]。

貫徹環境保護法所確立的全面規劃、合理布局的基本原則。加強村居規劃，把分散的農戶集中到一起，減少因分散居住帶來的不便，既可以節約農村生活污水處理的成本，提高農村生活污水處理率，也可以使更多的農村居民享受現代化的便利。加強家庭式養殖的規劃，科學養殖，改變現行的散養模式，對畜禽糞便進行集中處理，防止畜禽糞便中的細菌、病毒等直接排入到水體中，污染水環境。加強環境保護的宣傳教育工作，提高農村居民環境保護意識，減少垃圾的肆意排放[12-13]。

堅持發展與保護相結合的原則。農村現在的環境問題，很重要的原因是發展不足導致的。因此，一方面要大力促進農村經濟的發展，發展生態農業、綠色農業，提高農業生產技術，增加農民的收入，不僅提高農村居民的生活水平，還可以

為改善農村生活環境積累資金，解決目前面臨的資金不足等問題；另一方面，應當堅持保護與發展并行，不能等到環境被污染、破壞之后再去治理，要提高農村居民的環境保護意識，加強農村自然環境保護[14-15]。

3.2加強農村生活污水污染的專門立法我國農村環境問題存在地域之間的差別，內陸與沿海的農村、南方與北方的農村因各地的經濟、政治、歷史等原因，存在較大的差別。因此，治理農村生活污水污染問題，當地政府應當發揮主動性，在充分考慮當地的實際情況下，制定與本地區環境相適應的農村生活污水污染特點的條例、規章等。

建立農村生活污水專門管理機構。應當在鄉鎮普遍設立環境保護管理機構，與河長制相適應，負責農村生態保護、生活污水治理等監督管理工作，以彌補現行的農村環境保護管理主體的缺失。在經濟比較發達的地區，可以選擇積極引進社會機構或者專業運營公司，政企合作，提高農村生活污水處理率。

加強監管、明確責任。將農村生活污水污染納入到環境監測中，把農村環境的保護納入相關人員的績效考評之中；加強資金監管，對農村生活污水治理資金進行專項審計，確保資金切實運用于農村生活污水治理中；通過專門立法，加強政府和村民的環境保護責任，從政府監管到農村村民自治，明確政府和公民的責任，做到執法必嚴、違法必究。

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