供給側改革背景下的耕地保護補償機制研究

牛彥斌，陳召亞，黃 淼，張 威，陳亞恒

(1.河北省國土資源利用規劃院，河北石家莊 050051；2.河北農業大學資源與環境科學學院，河北保定 071001；3.河北農業大學國土資源學院，河北保定 071001)

隨著經濟快速發展，土地利用方式粗放的問題日益突出，資源環境壓力趨緊；農民土地權益大量流失，社會矛盾加劇。農民土地權益問題成為影響經濟社會發展的戰略性問題[1]。農業供給側結構性改革，就是要進行農業資源的優化配置，形成新的農業供給體系。建立耕地保護補償機制是落實最嚴格的耕地保護制度的重要舉措，是推動供給側改革的有力推手。為了揭示現行耕地保護補償機制的現狀、存在的問題及原因，筆者設計了一種合理的補償求算方法并闡述補償途徑，并給出土地利用補償的政策建議，以期為耕地保護補償機制的構建提供借鑒，科學合理推動農業供給側結構改革。

國外關于耕地補償理論最早可追溯到庇古等，他們探討了社會與私人成本的差異，提出應對于正外部性活動予以補貼，奠定了耕地外部性補償的理論基礎。國外的耕地保護補償研究側重于運用經濟和法律手段來解決耕地過速非農化問題，縮小農業用地和建設用地在經濟產出方面的差距；我國建立了以土地用途管制制度和耕地動態平衡制度為核心的耕地保護制度，但由于利益補償機制的缺失，導致耕地保護政策績效一直不佳。現急需解決耕地保護問題，協調好“建設”和“吃飯”之間的矛盾，結合供給側改革的契機，深入研究耕地保護補償制度，使各個地區能夠共享土地發展所帶來的惠益，從而徹底扭轉我國耕地保護的被動局面[2]。我國采取的是全國統一的耕地保護制度，忽略了不同區域之間耕地利用與保護的成本差異，土地管制基本上是以行政區域內部管制為主[3]。因此建立有效的耕地保護補償機制是供給側改革背景下必須考慮的問題。

1 我國耕地保護補償的現狀、問題及原因

1.1耕地保護補償的現狀

1.1.1投資政策主要圍繞耕地生產能力。該類政策主要包括水利有關部門下發的中小型農田水利補助等；國土部門關于基本農田設施建設、土地開發、土地整治等；農業部門土壤改良、提高肥力等一系列相關措施。對于土地開發整理，近些年國家給予了大量的資金投入，對于改善耕地質量、提高生產能力有著重要作用。

1.1.2綜合性收入補貼政策。該項政策主要通過2種方式對農戶進行補貼，糧食直接補貼和農資綜合直補。前者是國家為了保護種糧農民利益、調動農民種糧積極性、提高糧食產量和促進農民增收，給種糧農民的一項政策性補貼。糧食直接補貼在我國實行較早，并且有廣泛的影響力，根據地方的經濟發展、糧食狀況，參照糧食種植面積、銷售情況等條件，創建信息數據庫，通過信用社向農戶下發補助。后者是為保障種糧收益，調動農民生產積極性，統籌考慮農業生產資料價格變動對農民種糧的收支影響，由政府對種糧農民給予適當的補助，補助金額以年初生產資料價格為基礎，之后不會因為地膜、工具、農藥等資料價格而發生變化，一次性發放。補助通過信用社直接下發，2008年后相繼使用了“一卡通”方式來提高工作效率。

1.1.3專項生產補貼政策。該項政策主要包括2個方面，良種補貼和農機具購置補貼。前者是為了推進農業區域化布局，通過貨幣補貼、招標補種的形式給予選用優質農作物品種的補助。為農民購買良種進行補貼是惠農政策之一，減輕了農民負擔，但在補貼的方式等方面還存在一些問題，亟需改進補貼方式。后者的補貼對象主要是農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農機作業服務組織，為提高農業生產效率和農機化水平，對農民和農業生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械給予補貼。農機具購置補貼政策實施以來，推動了全國農機總動力快速增長，耕種收綜合機械化水平持續提高，為保障我國糧食安全和農民增收，鞏固農業在國民經濟中的基礎地位發揮了重要作用[4]。

1.1.4最低收購價政策。為了保護種糧農民的利益，激發農民種糧積極性，保障糧食穩定安全，政府對部分糧食產品(主要是小麥、稻谷)統一規定物價[5]，在相應的收購時間，如果市場物價低于既定的最低收購價，政策執行企業就會按照制定的最低收購價入市收購。“賣糧難”和豐年“谷賤傷農”的問題得以解決，耕地種植面積得到了保障，糧食生產得到了促進。10多年來，全國糧食生產連年增產，最低收購價政策功不可沒，效果明顯。以河北省為例，實行小麥最低收購價后，2016 年小麥的產量達到了 143.5億kg，比 2005 年增加27.5億kg[6]。

1.2耕地保護補償機制存在的問題

1.2.1補償標準低且耕地價值單一化。隨著現代農業高速發展，許多城市周邊小農業的局限逐漸消除，向現代農業轉變，集合多種農業類型為一體。對于農村耕地價值的認識，已經不僅僅局限在其產品的價值，而是包括了改善環境、凈化空氣、涵養水源、景觀美學等方面的生態價值，同時包括了耕地對于農民生活的基本安全保障、對社會穩定做出的貢獻等社會價值。但我國現行政策在對農戶進行補償的標準只重視貨幣衡量的部分，將耕地所產生的經濟價值看作耕地的價值進行補償，忽略了耕地所產生的社會價值和生態價值，在供給側改革的背景下，農民也逐步意識到了耕地補償價值的單一化，生產的積極性在不斷減弱。

1.2.2耕地保護補償方式單一。目前我國對農戶的耕地補償大多還是以貨幣的形式進行，方式單一，同時會出現一些不可避免的問題。對于偏遠地區的貧困農民，以貨幣的形式進行補償，考慮到糧食效益的特點，許多農民能夠滿足并獲得鼓勵；但是在經濟發展較為快速的地區，許多農民種植經濟作物或進行其他非傳統農業經營，補償金額的數量難以滿足其效益要求，許多農民將耕地利用方式轉型；同時一些農民存在征地的僥幸心理來獲得高額的收入，甚至非法占用耕地來獲取收入。單一的貨幣補償難以真正提高區域整體的農業水平和生產狀況，耕地得不到根本保護，不能有效推動農業的供給側改革[7]。

1.2.3補償資金的穩定性和可持續性難保證。耕地總面積數量大，補償總額高，給財政帶來了巨大的壓力。單純依靠各個地區土地收益來給予補貼，其穩定性和可持續性難以保證。我國在耕地保護方面制定了嚴格的保護制度，“基本農田劃定”“永久基本農田劃定”“占補平衡”等一系列措施都是耕地保護補償機制建設中的一部分[8-9]。而現階段，耕地的保護對土地財政產生了較大的限制，不利于地方財政積累，這也在很大程度上減小了耕地保護力度。地方財政對土地財政的依賴也必然對耕地保護產生了巨大威脅。耕地保護和基本農田建設工作量大，部分地區資金收支難以得到保障，影響了工作的進一步開展。同時，我國耕地分布極不均勻，中西部地區耕地保護任務繁重，但是收入低下，這種區域的不匹配現象尤為嚴重，補償資金不穩定，且難以得到保證。

1.2.4配套制度及前期工作滯后。耕地占有量決定了補償金額的數量，因此耕地補償工作的順利開展，必須建立在明確產權的基礎之上。我國現階段土地確權工作還需進一步完善，部分地區缺少具體的信息，這就導致耕地保護補償工作出現了停滯，影響了進度安排。同時由于土地承包年限的約束，導致人均耕地面積出現了較大差異，最終影響到補償的公平性，對社會穩定、村民生活造成了一些隱患。耕地保護補償工作涉及多個部門的參與和協調，但目前政府機構之間的協調機制缺乏完善，也會增加工作中的關聯成本。

1.3耕地保護補償機制存在問題的原因分析

1.3.1未充分認識耕地資源的總價值及其正外部性。耕地價值主要包含了經濟、生態和社會3個方面，目前我國許多政策中凸顯了經濟價值，卻忽略了社會價值和生態價值。比如我國的征地標準就沒有體現出耕地資源的社會和生態價值，但若要耕地得到有效保護，有效推動供給側改革，全面分析其價值構成情況是必不可少的。此外，準公共物品的屬性，使得耕地資源的生態價值和社會價值的正外部性較為強烈，對此問題的解決關系著資源能否得到合理有效的配置。農民在耕地中收獲的糧食等物品在市場上轉換為貨幣收入，但是其中沒有體現到農民創造的社會價值和生態價值，因此耕地的收益要遠遠低于建設用地，長期以來就導致了許多農民放棄耕種，致使耕地資源逐漸縮減。為有效保護耕地資源，有效建立耕地保護補償機制，正確認識耕地資源的價值構成和其外部性是基本要求[10]。

1.3.2土地市場行政色彩濃厚，農村土地產權殘缺。我國制定了耕地保護相關政策，但在落實過程中受到了許多不穩定因素的干涉，導致利益主體難以得到相應的補償，降低了對耕地保護的積極性。同時農民通過土地產出獲得經濟價值，這與非農用地在城市發展過程中所產生的土地增值相比存在著極大的不公平。此外，由于我國農村土地產權明晰程度還需要進一步完善，有些地區很難以地塊形式落實到每戶、每人，這就產生了很多新的問題，例如村干部非法進行土地配置，政府不合理征地占地，這些現象都極大地損害了農民的利益，對耕地保護工作造成了很大負面影響。

1.3.3耕地保護補償法律保障體系不健全。依法治國是基本方略，耕地保護同樣也需要法律的約束、限制和支撐。當前我國耕地保護補償相關政策或法律沒有形成一套完整的體系，這是導致現階段耕地保護補償出現眾多問題的重要原因之一[11]。補償標準如何確定、方式如何選取、金額如何計算等問題的解決都受到了一定的影響。同時，由于缺乏完善的法律體系，補償資金非法挪用等問題也時有發生。現階段法律體系中沒有明確農民享有土地增值收益的權利，一定程度上損害了農民的利益，土地發展權的缺失也是法律體系中的弊端之一，這都或多或少地影響著耕地保護工作的進行，影響著農民最根本權利的保障。

2 基于土地利用結構低碳優化的耕地保護

土地在人類活動中扮演者多個角色，其不同的功能產生不同的價值，但在當前供給側改革的背景下，耕地與其他地類如何協調優化配置，得到科學、全方位保護，實現可持續發展是工作的重點。低碳土地利用結構是耕地保護補償機制運行需要考慮的一個重要方面。

土地是CO2的主要來源之一，土地利用影響著生態系統碳循環，如何通過土地利用布局來減少碳排放，并進行耕地的保護，是供給側改革下耕地保護補償機制建立及低碳經濟發展的新思路[12]。

2.1低碳型土地利用結構優化的內涵、目標土地利用結構優化是以實現經濟發展和生態環境相互協調為目的，根據土地的特點和適宜程度對不同土地利用類型進行數量和空間的合理規劃。這是實現土地效益最大化、可持續發展的重要途徑。低碳型結構優化就是要采用一些工程、生物手段，對區域中土地資源進行利用方向的判別和合理配置，達到較高的經濟收入同時也要滿足生態環境的需求，增加碳匯、減少碳排放，達到低碳優化土地結構。

2.2土地利用結構優化方法的選擇對土地利用結構進行優化的方法通常有3種，其中土宜法和綜合平衡法主要根據規劃者自身的工作經驗進行主觀決策，不同規劃者得出的結果差異很大，不能實現公平客觀。模型法相對前兩者更有說服力和科學性，通過多目標線性數學模型來兼顧多個目標效果，可以更好地實現經濟生態相互協調、相互促進，該方法較為合理、科學。

2.3土地利用結構優化模型的設計

2.3.1決策變量的設置。要在區域土地利用現狀的基礎上，參考包括地方發展特點、國家發展要求、未來發展趨勢、數據的準確性等方面，進行決策變量的設置。決策變量見表1。

表1 決策變量示意

2.3.2目標的選擇及目標函數的確定。低碳型土地利用優化目標結果就是要達到經濟、社會、生態三者統一協調，相互促進，以實現經濟價值最大化的同時要保證極少的碳排放量為目標函數[13]，將社會效益作為約束條件。

式中，ai表示不同地類的效益系數；bi表示不同地類單位面積碳排放強度。

(1)經濟價值目標。公式為：

式中,ai表示不同地類經濟效益系數;mi表示不同地類效益比重;a代表常數。

不同類型土地經濟系數求解：①采用特爾斐法、主成分分析等方法對不同地類的GDP貢獻程度進行權重確定，其中自然保留地為0；②不同地類的效益系數為常數a和權重mi相乘，常數a是根據耕地效益系數得出，最終可以計算出各地類的效益系數；③最后建立經濟效益目標函數。

(2)碳排放效益目標。公式為：

式中，bi表示不同地類碳排放強度系數。

由于不同地類碳排放的自身特點不同，與其他地類相比，建設用地由于化石燃料的使用導致其碳排放系數發生變化，因此需要單獨進行預測。不同的建設用地差異也較大，因此對每種建設用地都需進行強度計算。各類建設用地和建設用地關系為：

∑aixi=a0∑xi即aidi=wiedi=e0

式中，ai表示不同類型建設用地碳排放強度；di表示不同類型建設用地占建設用地總面積的百分比；wi為權重系數；e表示常數。通過特爾斐法得出權重，di通過土地利用數據獲得，最終計算不同類型建設用地的碳排放強度。

另外，其他農用地的碳排放強度為各類型農用地強度乘以面積百分比得出。自然保留地中90%都基本為其他草地，因此強度按草地計算[14]。

2.3.3約束條件的建立及模型求解。約束條件是包括土地自然特性、經濟發展水平、上級規劃藍圖等多個方面來對目標函數起到限制性的要素。為了能夠反映隨時間發展的規劃趨勢，通常借助GM(1，1)灰色預測、馬爾科夫預測、邏輯斯蒂預測來求解約束系數[15]。具體到研究中可以從多個方面進行約束：區域人口總量、國內生產總值、耕地面積、糧食產量、資源占有量、環境保護、數學模型。然后通過利用計算機中的數學軟件(如MATLAB、SPSS)進行求解，得出最優結果，即不同類型的土地面積。

2.4區域耕地補償面積耕地補償面積是通過優化模型計算得出，即耕地保護面積。可能面積的大小不能達到區域內供需所要求的數量，這就反映出了耕地保護不能僅僅單純地重視數量的多少，要全方位、多角度、多領域協調發展，達到生態、經濟、社會共贏，實現耕地資源價值最大化。

2.5耕地保護補償機制運行層面耕地保護補償機制一般包括2個范圍層面，區域和農戶，兩者相互依存和協調。耕地保護補償是由對耕地所產生的一系列價值效益的使用者向提供者進行一定的補償，或者由耕地保護虧損區向盈利區進行補償[16]。補償的方式多種多樣，資金、勞動力、技術、政策等都可以作為補償。

2.5.1區域層面。區域層面的耕地保護補償主要是為了解決區域中“公共物品”供給問題，為了提高提供者的勞動熱情和動力，同時消除消費者的“占便宜”問題，明確其權利和責任，保證實現耕地效益最大化。在區域層面通過縱向、橫向2種方式完成耕地保護補償的財政運行，省級縱向轉移到市級，各市級橫向進行支付。對于省級的補償一般通過3種方式完成：①將資金由中央下發到各省，并在省級之間橫向轉移；②將資金由中央下發到各省的同時進行省級間橫向轉移；③利用省級自由資金進行省級間橫向轉移

2.5.2農戶層面。對農戶進行補償的原因之一是因為耕地外部性，為耕地效益消費者向提供者給予補償；其二是因為土地用途管制，對農戶的利用產生了一定限制性，應當向農戶給予補償。對農戶進行補償主要是通過資金激勵來促進農戶發展高效的經營模式，彌補土地產權不完善所帶來的一系列耕地保護問題，最終使利用效益最大化、全面化，提高耕地生產力，在轉變經濟發展發式和供給側改革的同時實現耕地資源綠色化。

3 耕地保護補償政策建議

3.1建立科學的耕地價值補償核算體系我國核算耕地資源價值時忽略的生態、社會價值造成了核算體系合理性、公平性的缺失。由于地方發展差異性較為顯著，不同評審學者的主觀性也存在差異，不同的方法和標準都會影響其補償結果。因此建立科學的測算體系是保障補償合理性的關鍵。

3.2多措并舉，促進保護補償方式多元化資金補償是現階段我國主要的補償方式之一，僅僅依靠資金難以長期保障農戶的生活生產，同時農村經濟發展滯后，農民文化水平普遍較低，資金很難實現“造血功能”，利用方向出現偏差。補償方式的多元化是必然的，授之以魚不如授之以漁，技術支持、設備支持、教育支持等方式都能夠很好地提高勞動生產力，在農民獲得補償的同時也提高了耕作效率和生產積極性，能夠使耕地得到合理有效的利用。補償方式的多元化一方面能夠保護農戶的利益，同時也充分體現耕地價值。

3.3建立和完善耕地保護補償法律保障體系耕地保護補償若要實現最嚴格的保障，必須建立完善法律體系。一方面要對土地產權進行明晰，避免出現產權模糊補償，造成農戶利益的不公平問題。另一方面要完善農地發展權的補償，由于政府政策限制了農民用地的方向，一些行政手段的干預損害了農民的根本利益，剝奪了農民的發展權。同時，要進一步完善耕地補償資金的用途管理體系，嚴格監督各部門各單位的落實情況，明確各部門權利義務，確保補償政策可以得到科學合理的實施。

3.4增強公眾的耕地保護參與意識耕地保護更需要公眾的參與和支持，政策方案能否落到實處受公眾影響很大，需要構建一個良好的平臺，營造出積極的氛圍。創建不同渠道讓公眾了解耕地保護的現狀及問題，了解耕地經濟、生態、社會的價值的重要性，學會用法律手段合理維護自身權利和利益，提高公眾的熱情和積極性，提高公眾的耕地保護補償意識和常識。

4 結語

耕地保護補償機制的建立是實現供給側改革的重要組成部分。現階段存在對耕地資源價值構成認識不清，補償標準和方法存在不科學、不合理性，補償方式較為單一，難以做到資金穩定和可持續性等問題。要做到經濟、社會、生態三者相互統一、相互協調、相互促進，形成低碳型、低消耗的綠色經濟模式，同時又要保護耕地的數量和質量，耕地補償機制構建和完善迫在眉睫。促進發展方式轉變，推進供給側改革，必須落實最嚴格的耕地保護制度，從嚴控制各類建設對耕地的占用，按照法定權限和法定程序征收、征用農用地，嚴格落實占用耕地先補后占制度，確保耕地和基本農田用途不改變、數量不減少、質量有提高。

[1] 林翊.農民土地權益保護與農地制度創新[J].理論與改革，2010(2)：71-74.

[2] 馬馳，秦明周.構建我國區域間耕地保護補償機制探討[J].安徽農業科學，2008，36(27)：11883-11885.

[3] 曹志宏，郝晉珉，郭麗娜，等.土地開發轉讓制度在區域土地空間配置及利益分配中的應用[J].中國人口·資源與環境，2010，20(10)：91-96.

[4] 白明波.淺談農機購置補貼工作存在的問題及建議[J].新農村(黑龍江)，2017(11)：123.

[5] 朱夏芬.提高農民種糧積極性的幾點建議[J].浙江現代農業，2015(8)：38-39.

[6] 楊亞斌，朱曉東.淺議小麥最低收購價政策的完善[J].中國糧食經濟，2017(9)：35.

[7] 劉宇，靳繼剛，李遷.農村金融風險控制[J].中國證券期貨，2013(2)：182，185.

[8] 郭麗果，蔡海燕，鄭佩佩.新形勢下我國糧食安全面臨的問題和對策[J].安徽農業科學，2015，43(28)：332-334，362.

[9] 李方旺.新形勢下我國糧食安全面臨的問題及對策建議[J].經濟研究參考，2012(1)：12-19.

[10] 張江.耕地保護經濟補償機制分析[J].當代經濟，2016(9)：59-60.

[11] 許恒周.耕地保護：農戶、地方政府與中央政府的博弈分析[J].經濟體制改革，2011(4)：65-68.

[12] 王茹.上海市土地利用變化的碳排放效應研究[D].合肥：合肥工業大學，2013.

[13] 蒲春玲，余慧容.新疆低碳與環境友好型土地利用模式探討[J].干旱區資源與環境，2011，25(6)：36-42.

[14] 毋曉蕾，王婧，汪應宏，等.淅川縣土地利用結構低碳優化研究[J].地域研究與開發，2013，32(2)：160-165.

[15] 楊華龍，劉金霞，鄭斌.灰色預測 GM (1，1)模型的改進及應用[J].數學的實踐與認識，2011，41(23)：39-46.

[16] 何格，盛業旭.耕地保護補償機制運行的制度環境研究[J].經濟體制改革，2011(4)：69-72.