美國“福特”級航母研制的合同式管理及啟示

葉 夏 楊效敏

內容提要：美國政府通過科研合同的形式，對軍事科研項目進行有效管理，并建立了合適的管理組織架構，形成了比較完善的管理制度。美國海軍新一代“福特”級航母的研制過程，充分體現了合同式管理的特點與優勢，可為我加強軍事科研項目合同式管理提供參考和借鑒。

軍事科研項目合同式管理，在美軍整個科研管理中發揮了舉足輕重的作用。本文以“福特”級航母研制作為案例，分析美國軍事科研項目合同式管理的經驗教訓，以期為加強我國軍事科研項目管理提供借鑒和參考。

一、 合同式管理的主要做法

“福特”級航母從立項到下水，先后經歷了克林頓、小布什和奧巴馬三屆政府，包括前期探索和軍事需求分析、方案設計、初步設計、合同設計、施工建造6個階段。合同式管理在其間發揮了重要作用，使項目研制得以穩步推進。

（一）建立完善的管理機構

美國的軍事科研項目管理體系，采用項目管理和合同式管理分開的方法，分別由項目執行辦公室和合同式管理機構負責。以“福特”級航母項目為例，美國海軍海上系統司令部（Naval Sea Systems Command, NAVSEA），是保證航母項目按時、按約定價格完成研發、交付和維護的總責任單位。負責航母項目管理的機構很多，主要有5個管理部門。

航母項目執行辦公室。該辦公室是項目管理的核心機構，全面負責項目的管理工作。行政上直接隸屬于海軍海上系統司令部，業務上受負責研發和采辦的海軍副部長直接領導。航母項目執行官是航母項目執行的最高負責人。其下設兩個項目辦公室：即當前航母項目辦公室和未來航母項目辦公室。辦公室具有全壽命全系統管理職責，在計劃管理、技術管理、合同訂立等方面是牽頭單位，聯合相關業務主管部門共同開展工作。

海上系統司令部合同部。海上系統司令部下設合同部，該部有多個分部門，具體負責不同類型的合同，如研制合同、維修合同等。主要負責采辦策略和采辦計劃的制訂，規定采辦方式，合同的招標、談判和售出，管理合同的執行。

艦船修造監管處。該處與我國軍代局職能相似，是美國海軍海上系統司令部現場技術、合同和商務的軍方代表，在所有重要的造船企業有駐地代表辦公室，負責為艦隊、國防部和其他政府用戶對私營企業中的造船、艦艇維修、保養和現代化進行合同管理和項目管理。在其管轄地區外的一些小型造船企業由國防合同管理局負責。

國防合同管理局。該局是美國聯邦政府機構，為國防部進行合同管理，由國防部負責研發和采辦的副部長管理和指導。例如，海軍艦艇的合同，由海上系統司令部下的船艦監造維修養護總監處管理，在承包商集中地區設有負責合同管理的地區辦事處，在大型廠商設有駐廠代表辦公室。

國防合同審計局。該局受國防部負責審計工作的副部長（主計長/首席財務官）管理和指導，為美國國防部進行所有合同的審計和合同支付工作，為國防部所有有關采辦和合同管理的部門提供合同及子承包商的賬目咨詢。

在航母項目執行過程中，監造處與項目辦公室保持密切合作，保證承包商如期履行合同，及時反映承包商的工程、質量、安全等情況。項目辦公室通過監造處與國防合同審計局保持聯系。審計局的首要工作是審價審計，其次是協助監造處進行合同管理。各項目管理機構相互協作，保證航母項目的順利實施和合同的認真履行。

（二）選擇合適的合同模式

合同式管理，是美國海軍航母項目管理的重要內容，貫穿于項目的各個階段，選擇合適的合同模式，可使項目順利推進。

確定合同類型。美國國防部所采用的合同類型很多，從涉及的費用要素看，主要分為定價合同和成本補償合同。在選擇合同類型時，通常由合同簽訂官在聽取主管技術人員的意見、建議和考慮履行合同的風險程度等因素后，與預定的承包商進行協商來選定。為了降低風險并促進競爭，美國國防部一般采用分階段選擇不同合同的策略。對于研制計劃，特別是重大防御系統的研制計劃，通常是采用成本補償型合同。比如，在研制計劃的最后階段或技術風險很小的情況下，多采用定價合同。

選擇承包商。為了有足夠數量的承包商能夠自由參與軍事科研項目競爭，使軍方各方面受益，美國通常采用招標或談判的方式來選擇承包商。比如，紐波特紐斯造船廠（Newport News Shipbuilding & Drydock Company, NNS）是美國唯一能夠建造大型甲板、核動力航母的造船廠，因此，成為“福特”級航母項目的指定承包商。此外，航母項目中一些先進設備的研制，也采用招標的方式。

（三） 對合同履行實施嚴格監督和審計

合同的履行監督和審計，是合同目標最終能否實現、合同雙方利益能否體現的關鍵環節。美國海軍形成了比較成熟的合同履行監督和審計體制。由監造處與國防合同管理局、國防合同審計局共同組成美國海軍的合同監督、審計體系。項目辦公室通過簽署委托書，將合同履行監督職能委托給監造處。在“福特”級航母項目中，合同簽訂前，審計局審查承包商定價是否合理；合同簽訂后，由監造處對其研制進行監督管理。通常由合同簽訂部門派駐簽訂官，監督合同履行。同時，國防合同審計局全程審計監督，保障合同訂立與履行，作為監造官的合同管理顧問與監造處保持密切關系。合同履行完畢后，對其進行后審計，再由國防財務與會計局撥款。另外，在項目的監督審計中，美國國防部國防財務會計局、國防合同審計局，海軍審計局，政府問責署都會參與其中。海軍審計局、政府問責署每年都要對重大科研項目合同訂立與履行情況進行審計，除了向上級匯報，還要進行公示。

二、 合同式管理中的問題及處理

首艘“福特”號航母作為采用大量新技術的新一代航母，在履行合同過程中遇到了諸多問題。對此，美軍采取一系列相應措施予以解決。

（一）合同執行中出現的問題

“福特”號航母采用的電磁彈射裝置、雙波段雷達、渦輪電力阻攔裝置等一系列新技術，需要進行大量陸上和艦上試驗。由于試驗多次失敗，研制進度緩慢，導致交付時間一推再推；材料短缺、關鍵技術研制滯后，致使建造工程難以按預定進度完成。最終，“福特”號航母的采購費用嚴重超支。

（二）采取的應對措施

對于“福特”號航母建造過程中出現的問題，美國海軍采取了一系列應對措施。一是通過優化供應量、優化設備訂購順序、多船采購等方法，降低建造費用。二是采用兩階段交付策略，提高建造效率和財政承受能力。不僅最大限度降低建造成本，還為美國海軍爭取了充裕時間來選擇和更換裝備。三是優化建造流程，提升建造效率，降低建造成本。四是提高初期合同中的偏低定價，調動承包商技術創新和完成合同的積極性。

三、 對我軍事科研管理的啟示

美國日漸完善的軍事科研合同式管理體制，以及針對問題及時糾偏和調整的舉措，可為我軍事科研項目合同式管理提供參考和借鑒。

（一） 完善科研項目合同式管理組織模式

目前，我軍科研合同式管理組織較為分散，管理標準不一。隨著國防和軍隊改革的進一步深化，軍隊法制化管理水平的不斷提高，應探索建立統一的、綜合型的軍事科研合同式管理機構，對全軍科研合同實施全面的監督、檢查和審計。一是增設法律、技術、財務等相關組織，行使管理職責，將集中規劃、分層組織與分散、靈活的技術開發過程有機結合起來。二是推行矩陣式管理模式，加強與相關部門的工作聯系。將不同部門、不同專業的人員組合在一起，協調各部門工作，密切各機構之間的關系，簡化工作程序，力爭縮短周期、降低費用、提高效率。

（二） 指導軍事科研合同順利履行

在合同執行過程中，指導鼓勵合同得以順利履行，是軍事科研過程的一項重要內容，直接關系到能否保質保量完成項目任務。一是通過選擇合適的合同類型，將國防利益最大化。采取有效方法刺激、鼓勵承擔科研任務的科研院所或軍工企業等建立質量管理體系。二是指導并監督合同履行。合同委托方及駐廠軍代表應加強監督檢查。在重要節點檢查后，合同雙方還應跟蹤評估后續合同履行過程中的風險。

（三）完善軍事科研合同式管理制度

合同式管理是一個系統性、動態性的過程。需要結合實際，及時采取應對措施。因此，應建立一套動靜結合的管理制度。一是建立完善合同執行的法規體系。運用法治手段，增大軍事科研合同式管理力度，提高合同履約率，提高科研經費使用效益。二是建立靈活的反應機制。改革現行合同式管理制度，以簡化流程、提高效率；及時發現合同履行中的問題，積極采取應對措施，督促其改進。三是注重運用仲裁手段解決合同糾紛問題。對執行合同中發生的違約現象，應通過第三方進行仲裁解決。