世界主要國家軍隊戰略管理的理念和做法

陳 曉 王永強 商世民

內容提要：世界各國軍隊戰略管理雖然有著不同的路徑和模式，但體現出一些帶有規律性、共同性的理念和做法。主要是：強調綜合統籌，選定目標方向；強調平衡選項，調和矛盾沖突；強調靈敏適應，應對復雜變化；強調法治先行，破解難題急所；借鑒企業模式，強調精準運作。研究世界主要國家軍隊戰略管理的理念和做法，對于加強我軍戰略管理具有啟示和借鑒意義。

19世紀中期第二次工業革命后，西方國家首先將企業管理理念和方法運用于軍事領域，現代軍事管理由此產生。隨著西方大型企業的規模不斷擴大、競爭日趨激烈，企業管理更加關注研究現實運營以外的長期生存與發展問題，逐步形成了以確立內外政策、制定發展規劃、實施綜合調控為核心的戰略管理理論。美軍較早接受企業戰略管理理念，持續推進以戰略規劃為核心的戰略管理改革，對世界主要國家軍隊戰略管理乃至軍事管理變革產生重要影響。軍隊戰略管理歷經了由簡單到復雜、由低級向高級不斷發展完善的過程，正進入以經驗智慧為內核、以效能提升為導向、靠法治方式來推進、用科學手段做支撐的當代形態。世界主要國家軍隊戰略管理有著不同的路徑和模式，分析其理性認識和運作方式，可以總結出一些帶有規律性、共同性的理念和做法。

一、強調綜合統籌，選定目標方向

（一）理念解析

確定方向是戰略管理的前提。世界主要國家軍隊普遍認為，戰略管理效能首先取決于形成正確的方向、做好正確的事情，不能只顧過程要素優化、單純追求效率效益，“路子對”比“步子快”“成本低”更重要。一切軍事管理活動都是圍繞既定目標和方向展開的，不同層級的管理所關注的目標和方向各有側重，戰略管理處于軍事管理的頂端，必須重點關注頂層目標方向和相應政策制度是否正確恰當，以及戰略任務分解、各類資源配置是否與頂層目標一致匹配。在外部競爭環境復雜、內部利益訴求多元的情況下，綜合統籌是確保方向正確和運行平穩的重要途徑。綜合判斷各種環境因素的復雜變化，統籌考慮內部與外部、近期與遠期、現實與潛在等多種關聯問題，并形成國家意志、達成高層共識，對于戰略管理效能的形成和提升至關重要。

（二）做法分析

整體運籌軍事戰略和國家戰略。世界主要國家軍隊注重把軍事戰略納入國家戰略體系統籌考慮，確保軍事戰略能夠體現國家根本利益、校準軍事發展方向。美國戰略研究界一直認為，在其國家創新系統中，防務政策是對美國經濟、科技影響最大的公共政策領域之一，軍事戰略與國家戰略之間的一體統籌尤為重要。美軍主要從掌握軍事行動絕對主動權、占領全球科技發展制高點、提供國家經濟發展推動力等多個維度，綜合考慮戰略價值取向和軍力發展規劃，保持軍事管理在戰略層面的明確目標方向，保證國家軍事系統功能輸出和作用發揮的綜合效能。

統一配置軍隊資源和國家資源。世界主要國家普遍注重通過頂層強力部門的協調運作，使戰略目標方向與戰略資源管理之間相互契合、軍隊資源配置與國家資源配置之間高度一致，保證核心戰略領域、核心軍事能力建設具有足夠的、持續的、優質的資源保障。美國國防部作為政府的一個內閣部，通常以國家安全的名義保證政府調集社會資源的正當性，并致力于保護美國國防工業和骨干軍工企業的競爭力，對美國科學技術及戰略產業的發展有著決定性影響。美國國防部防務科學技術戰略是實際上的美國國家科學技術發展戰略，主導著國家科學技術發展的方向和資源配置。俄軍在經濟衰退、軍費吃緊情況下，仍然注重借助國家力量，保持優先發展關鍵軍事技術和戰略武器。

各層級戰略文件貫通管理全域。運用各種戰略文件統一頂層認知、統籌戰略資源、統合重大項目，是戰略管理從謀劃到執行的關鍵手段。世界主要國家軍隊長期通過系列化規范的戰略文件，把戰略目標方向和規劃計劃緊密關聯起來，自上而下、從遠到近進行戰略層面的綜合統籌。美國主要通過四年防務評估、防務規劃指南、未來年（future years）防務規劃、各軍種規劃計劃等諸多文件，把國家當局的戰略方針與決策最終變為可操作可度量的任務、項目和行動。

二、強調平衡選項，調和矛盾沖突

（一）理念解析

戰略資源，是戰略管理最主要的對象，而資源有限性與期望值最大化又是管理者面臨的普遍而長期的矛盾。戰略執行的首要問題是平衡各種需求、各方利益和各類資源，優先保證組織的整體目標、整體利益達到預期。平衡重在權衡關聯事物的優先順序和期望程度，從而做出正確的取舍、選出最好的方案，而不是平均任務、平推項目、平攤資源。對軍事管理特別是戰略管理而言，平衡選項需要分析并確定威脅、風險、目標、任務等優先順序，最大限度凝聚各方共識、協調各類行動，避免局部優勢抵消整體效能、部門利益凌駕組織目標。

（二）做法分析

運用戰略文件從頂層謀劃推進。通過國家權力機構發布戰略文件，對體系工程進行謀劃設計，是從頂層推進軍事規劃、預算、項目等方案生成和執行落地的重要方法。美國總統、國防部、參聯會每年提交國會的諸多報告，以及用各種名義發布的戰略文件，均在對威脅、風險、目標、任務等排出順序，達成共識，并作為平衡選項的框架。

運用各種機制和機構進行全方位協調。機制和機構是進行平衡選項的管理主體，是調和矛盾沖突的組織保證。美軍運用各種常態機制和常設機構，努力協調各層級、多領域的矛盾沖突，致力解決長期面臨的軍方與國會之分歧、軍種利益之爭奪、項目安排之統籌等難題。美國國會涉軍委員會種類名目繁多，主要是兩院軍事委員會、撥款委員會，美軍通過國防部和各軍種立法聯絡機構，積極與國會相關委員會互動，爭取國會采納軍方戰略訴求和重大方案；通過各種跨軍種委員會協調各軍種各部門利益，對重大項目進行效能審查、選優定項、去重增效。

運用專業工具予以平衡優化。注重廣泛引入、改造運用大型企業的平衡管理工具，開發運用維系軍隊戰略管理運行的各類系統、程序、標準。北約國家軍事管理逐級推廣“平衡計分卡”，通過自上而下分解戰略目標，明確各級職能部門、各個執行環節的戰略目標、衡量指標，以及為達成戰略目標各級應采取的關鍵行動方案，建立起以戰略為中心的績效管理體系，全面統一對戰略的理解、溝通、分解、評價和反饋。

三、強調靈敏適應，應對復雜變化

（一）理念解析

軍事是最具有不確定性和復雜性的領域，要求軍事管理既要保持穩定性又要達成靈活性。能否適應內外變化、實現靈敏可控，是戰略管理面臨的普遍難題，也是不能回避的重點問題。靈敏適應重在針對內外環境變化和戰略執行效果，及時調整決策并采取恰當行動。保持成熟穩定的管理模式與靈活可控的運行機制，善于合理運用彈性和張力，是實現戰略管理靈敏適應的基本策略。持續推進微創新、微改革、微調整，是防止問題積少成多、解決難以一步到位的有效辦法。

（二）做法分析

保持頂層戰略架構穩中容變。維護核心戰略本質，抓住基本問題不放，圍繞總體戰略目標臨機應變，是世界主要國家戰略管理的通行做法。美國兩黨在競爭戰略特別是對華競爭戰略上，本質從來都是一致的。美軍為了維持全球主導地位，持續以技術領先優勢確保軍事優勢、以全球抵達優勢確保戰略主動、以軍事同盟優勢確保行動先機，反映出萬變不離其宗的一面。英國、德國等國家長期采取依附、跟從戰略，借助北約安全機制保護傘維護自身安全、謀求最大利益。俄軍極力維持并發展戰略力量特別是核力量，謀求戰略制衡能力，反映出以不變應萬變的一面。

適時更新作戰概念與規劃計劃。發達國家軍隊常態化、多形式地評估判斷安全威脅，適時推出新的作戰概念，靈活調整能力目標、項目安排和采辦需求，滿足應對現實威脅、潛在威脅等各類軍事行動需要。美軍面對不確定、復雜多變的戰略環境，持續推進軍事需求和作戰概念的更新升級。美軍參聯會于2015年將“空海一體戰”概念更新為“全球公域介入與機動聯合概念”，2018年又提出“一體化戰役聯合概念”。為保持重大建設項目安排對環境變化的適應性，美軍保持了合理的規劃年限，其未來年份防務規劃就是以5年為周期，逐年滾動更新，借以保證建設項目不斷根據新的情況進行動態調整，實現戰略設計和執行的迭代推進。

切實管控戰略執行。世界主要國家軍隊注重綜合運用評估方法手段，對各種管理對象進行靈活調控，增強戰略管理適應環境、任務、裝備等變化的敏感性和有效性。美軍在人力資源領域指導軍官進行職業規劃管理，在裝備領域進行全壽命周期管理等，旨在保持對建設和作戰的資源需求做出靈敏響應。例如，考慮到作戰需求改變、戰場生存壓力增大、單機價格上漲等原因，美軍經過審慎評估，果斷取消海軍艦載激光器與電磁炮項目和陸軍“科曼奇”直升機項目。此外，美軍為避免因煩瑣的法規審查而貽誤時機，還通過制定具備法規性質的規范性文件，及時推進一些勢在必行、軍方可控的微調整、微改革。

四、強調法治先行，破解難題急所 ① 急所，源于圍棋術語，指在棋形上緊要的爭奪所在。——編者注

（一）理念解析

軍事管理是國家層面的管理，軍隊重大行動戰略管理和日常活動管理都必須納入法治軌道運行，以法規的完備性、強制性、操作性來保障軍事管理效能的提高。戰略管理所關注的問題，特別當其涉及防務政策調整、組織體制改革、運作模式創新等事項時，往往會極大沖擊固有思維方式、現有利益格局和傳統路徑依賴，唯有運用法治手段才能有效克服來自各方的障礙和阻力，致力推進改革強力洗牌、一貫到底、達成目標。重要領導人的強大意志和高度權威，成為立法推進軍事領域重大改革的決定性因素；重大事件發生、重大技術突破、重大模式創新，成為推進軍事管理改革的動力和機遇。

（二）做法分析

著眼實戰需求驅動軍事立法。美國、俄羅斯等國家軍隊注重從戰爭、競爭的失敗失利中反思教訓，把握成熟、有利的時機，運用法治手段強力推進體制機制改革。例如，在第二次世界大戰、朝鮮戰爭、越南戰爭、海灣戰爭、阿富汗戰爭等重大節點，美國、俄羅斯、英國、德國等，均在國家和軍隊強力領導人的主導下，通過“國家安全法”“國防部改組法”或“國防部管理倡議決定”等法規，持續推動領導指揮架構、軍政軍令職權、戰區劃設調整改革，改進科技研發、戰略打擊、全球投送等重要領域的領導指揮機構設置，不斷充實完善戰略管理職能，優化戰略管理流程。

依靠法治推動經費資源配置和重大項目執行。世界主要國家軍隊普遍強調將依法管理貫穿到戰略管理全領域和各流程，注重通過頂層法律規范資源的配置和項目的執行，用法的權威性和剛性確保資源配置到位、項目執行落地。美軍國防預算投向投量、兵力規模結構優化、裝備研發采辦、人員福利待遇保障等重大事項，均通過年度《國防授權法》、年度《國防撥款法》、2009年《武器系統采購改革法》、1984年《聯邦采辦條例》等進行規范，顯示出國家指揮當局和立法機構對這些事項的集中掌控。

運用法律手段爭取對軍隊的支援。美國依據年度《國防授權法》、1986年《聯邦技術轉移法》、1988年《國防部國內技術轉讓條例》、1992年《國防工業技術轉軌、再投資和過渡法》等法律法規，促進軍隊與政府部門更加密切溝通協作，有效應對國內外重大安全事態；破除資源雙向利用、軍企深度合作的門檻壁壘，引導軍方控制的風險投資公司，吸引并借助民力增強軍事技術研發投入，同時拉動經濟科技發展。美國還極力運用國際組織章程、國際條約和多邊協議等占據法理優勢，推動實施重大軍事戰略和各種軍事行動，預先展開海外軍力布局和戰略通道布勢。

強化依法實施問效問責。世界主要國家軍隊的戰略管理，強調通過權威部門對項目設計和執行進行評估督導，利用問責確保資源運用成效。美國國防部設有成本評價和項目評估辦公室，通過對重大事項、風險、選項等的分析，對各軍種的計劃進行年度評估，保證計劃的合理性。美國陸軍每季度都要舉行會議，審查既定的戰略性優先選項和測量標準，陸軍系統采辦審查委員會則負責監督指定采辦計劃的績效。美國國會根據法令規定，適時要求軍方官員到國會做證，回應預算執行績效等方面質詢，借以對美軍施加壓力，敦促其嚴格執行規劃計劃，保證執行績效。

五、借鑒企業模式，強調精準運作

（一）理念解析

戰略管理高度專業化，是達成精準、追求卓越的必由之路。企業戰略管理與軍隊戰略管理具有內在的一致性、天然的趨同性。前者致力關注如何生產適應市場競爭的定向產品，并在此過程中實現效益最大化；后者關注如何生成適應戰爭的軍事能力，并在此過程中實現成本最小化。軍事管理系統兼容企業管理模式、引進企業管理人才、運用企業管理工具，有利于促進改變傳統保守慣性，有利于物化固化好的管理模式，保持軍事管理創新的內外動力和效能價值。

（二）做法分析

推進以專家化為導向的戰略管理人力資源政策。當代世界主要國家軍隊的戰略管理人員已經日趨專業化，專業化的機構成為戰略管理的主體力量。美國國防部有主計長/首席財務官辦公室、成本評價與項目評估辦公室等，參謀長聯席會議下轄“戰略規劃和政策部”和“結構、資源和評估部”，軍種設立負責作戰和規劃的副參謀長辦公室、預算辦公室、項目分析與評估辦公室等。各職能部門普遍注重運用外部智力支持，吸納“外腦”參與解決戰略決策與執行的重大問題。美國與國家安全相關的咨詢機構多達上千家，其中直接為軍方服務的就有近百家，包括蘭德公司、企業研究所、傳統基金會、布魯金斯學會、新美國安全中心等。俄羅斯國防部所屬司局一般下設專門的規劃局，如武裝力量通信總局下設通信規劃局，該局又下設通信作戰規劃處、通信網規劃處等職能部門。俄軍擬制規劃過程中，重視吸納科研部門參與規劃方案咨詢和論證，包括安全會議科學委員會、武裝力量軍事科學委員會、各種專家委員會、軍事科學院、總參軍事學院等。

借鑒運用大型企業首席管理官制度。首席管理官是世界主要國家軍隊借鑒大型企業首席官員制度而設立的職位，經歷了從兼職到專職、從邊緣到核心的轉變。美軍首席管理官原來由國防部常務副部長兼任，2018年成為專設崗位，目前主要負責國防部組織業務運行與共享業務，包括規劃和流程、業務轉型、績效計量和管理、業務信息技術管理及改進活動和項目等。

廣泛引入、改造運用企業戰略管理工具。戰略管理工具的運用，是當代戰略管理的重要特征，是戰略管理從傳統到現代的重要標志。美國國防部系統推崇和運用大型企業的“戰略評估”“路線圖管理”“平衡管理”“知識管理”“精益-六西格瑪”①精益-六西格瑪，即Lean-Six Sigma，系日本豐田公司的精益生產與美國摩托羅拉公司的六西格瑪管理。等戰略管理工具。通過推廣運用“精益-六西格瑪”管理，美國陸軍僅2009年一年就節省數十億美元；美國海軍僅在一個項目上就節省數千萬美元，另一個項目的申請周期縮短了一半。美軍戰略管理工具的原理是科學的、技術是先進的，但有時也暴露出過于煩瑣、難以操作等問題，有些在實際運用中會流于形式。