政府將不再壟斷住房供地釋放什么信號

1月15日，國土資源部部長姜大明的兩段話引起市場廣泛關注。“一是住房供地，政府將不再壟斷”，“二是我國宅基地也將‘三權分置’”。如何理解這兩段話的深刻含義？聽聽專家怎么解讀。

“權屬不變、符合規劃”是前提

中國農業大學土地科學與技術學院教授、北京土地學會會長朱道林表示，政府將不再是居住用地唯一提供者這一政策的目的主要是想通過多主體、多渠道來保障住房供應。政策的前提所提出的“權屬不變、符合規劃”很關鍵。實際上過去這種情況也是有的，比如中央機構、在京單位等，很多都是在自己已擁有的用地上建設住宅，滿足本單位住房保障需求，當然建設的前提是符合規劃。

從政策實施的角度，加強監管很重要，如果監管不到位，容易導致一些企業出現新的大量開發房地產，甚至導致新的供求失衡。從住房保障壓力來看，目前壓力比較大的主要集中在一、二線城市，即真正供求關系緊張的是大城市和特大城市，因此，如何區別施策始終是政策調控應該注意的重點。

任何正常的房地產市場都是租購并存的。現在強調租購并舉，主要因為前幾年大多數投資性購房比較多，房屋買賣占主體，導致租賃市場萎縮。現在通過推進租賃市場來滿足一些住房需求，尤其是在高房價的背景下，推進租賃市場來保障住有所居是有積極意義的。

“城里人到農村買宅基地”口子不能開

北京土地學會會長朱道林表示，關于宅基地“三權分置”，應該是類似于保持宅基地集體所有權不變，集體農戶宅基地權利不變的情況下，鼓勵農村住宅租賃、流轉的一種方式。

這一做法對于分布在城鄉接合部，尤其是大城市近郊區的農村住宅，鼓勵其通過租賃方式進行流轉，滿足住房租賃市場的需求，是有積極意義的。

當然，國土資源部部長姜大明提到的“城里人到農村買宅基地口子不能開，嚴禁下鄉利用宅基地建別墅大院、私人會館”，這些限制是很有必要的，如果全放開了，后面管控的難度將更大。

“小產權房”仍不受法律保護

但是，多渠道土地供應絕非意味著促進小產權房轉正。2017年9月，國土資源部在湖北省武漢市召開利用集體建設用地建設租賃住房試點工作啟動會，對于社會各界關注的集體租賃住房和“小產權房”關系問題，會上國土資源部黨組成員、副部長王廣華明確表示，兩者有本質區別。集體租賃住房用地符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，經依法批準建設，依法實施不動產登記。“小產權房”既涉及違法用地，又涉及違法建設和銷售，產權不受法律保護。

針對“非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地”的條款，有解讀稱小產權房將迎“合法化”，易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進評論稱，“小產權房”是在無審批、無監管的非法用地上建成的，定性為違法違章建筑，沒有轉正的可能，相反依然會是被嚴格管制，而合規的宅基地將獲得優先改革的機會。

此前，一位地方國土局局長就曾坦言，集體土地建租賃房與小產權房有差別，差在哪里？就是差在一個是短期租賃合同，一個是長期租賃合同。如果租房合同超過20年甚至30年，實際上就成了變相賣房，與小產權房無異。

用地多元供給打開市場空間

中泰宏觀評論稱，此次講話充分激發市場各類主體的積極性。工業用地變性空間被打開。實際操作中，城市大量工業用地盡管已無工業生產，變通用于研發、總部、辦公等服務業，但仍需遵循“不改變建筑形態” “不改變使用權人”“不改變用途”等規劃原則，土地性質難以調整。“上述表態”打開工業用地調整為住宅用地的空間，對于城市內擁有大量工業用地的企業形成利好。

“非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地，這應該是指企業拿地自己建房賣給員工，相當于以前的單位福利房。”深圳房地產業內人士分析稱，如這幾年華為、比亞迪、格力、中興都在低價拿地建住宅，然后按一定條件賣給員工，價格比商品房可能低一半。但政府會在房子入市上設置一定條件。

是否意味著農地可以直接入市

一位不愿署名的土地專家接受記者采訪時表示，住宅用地政府不再壟斷的理解不夠準確。客觀來說，真正的含義是，原來住房供地都是國有建設用地，農村集體建設用地入市需要經過政府征地轉化為國有建設用地，這次明確了以后住宅用地將不僅是國有建設土地供應，農村集體建設用地也將參與供應，但是只能通過建設租賃住房的方式入市，而且是在政府統一規劃下建設，并不是真正打破壟斷。

而對于宅基地“三權分置”說法，他認為，客觀來說，這次核心是提出宅基地使用權的概念，原來對于宅基地沒有提過“使用權”，這次提出未來將“適度放活宅基地使用權”，但是對于使用權將來怎么流通，具體有何限制，并沒有明確，只是為未來放活做鋪墊。

那么，國土資源部部長的這兩段話透露出的信息，是否意味著會帶來大量農地入市，對房地產市場帶來沖擊？

上述不愿署名的土地專家認為，過去的農村集體建設用地改革很多年了，但是直到現在也沒有什么實質性的進展，他判斷宅基地的改革應該會更加謹慎，因為涉及到農村居民的居住問題，力度和進展會有多大可想而知。

他同時指出，這次國土資源部部長講話中的用詞說“研究制定”和“探索”，這只是剛剛開始，未來還要進一步試點，到將來推開也是有限范圍內，因此對房地產市場的影響不會有市場預期那么大。

實際上，農村集體經營性建設用地直接入市已經呼吁了很多年。此前，2015年，國家提出在北京市大興區、天津市薊縣等33個縣市試點農村集體經營性用地入市。后來《土地管理法》修改，改掉了不準農村集體建設用地直接入市的條款。

去年，為落實“房住不炒”，國土資源部聯合住房和城鄉建設部確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，這也是為了增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾。

倒逼擺脫土地財政依賴

有房地產分析人士指出，政府不再壟斷住房供地將倒逼地方政府擺脫“土地財政”路徑依賴，地方政府不能再依靠對一級土地市場的把控，通過土地拍賣價格的不斷推高，來獲取巨額收益。開發商高價拿地，再天價售房的傳統模式也面臨重大挑戰，城市房地產行業的短期炒房投機現象將受到相應遏制。人們的住房理念隨著住房租賃市場的壯大，有望逐步得以改變，整個房地產行業也將朝著更為健康有序的方向發展。

一方面滿足數億農民工未來回鄉養老、居住的需求，加速土地流轉體制改革，讓農村土地資源成為活水之源。另一方面也讓房地產行業逐漸回歸其保障性。

房價或穩中趨降

經濟學家馬光遠認為，導致高房價的原因是多元的，有貨幣政策的因素，有政府對房地產的依賴，也有供求關系的影響。但最大的原因在于土地制度：當下實行的以招拍掛為主要方式，政府壟斷土地一級市場的方式，是導致中國土地稀缺的主要原因。土地稀缺的結果，就是住房供應的短缺，特別是由于政府壟斷了土地供應，直接導致的結果就是在房價暴漲的時候，一些地方政府為了讓土地賣個更高價，人為控制土地的供應，導致市場出現更嚴重的恐慌。

這一次，國土資源部明確提出未來土地的“多主體供應”，這無疑是一個積極的信號。盡管從目前的舉措來看，除了“非房地產企業的用地用于住宅”這一點可以直接增加土地供應之外，其他的諸如集體土地只能用于租賃房試點等，口子仍然開得太小。一旦大量的集體建設用地入市，勢必對以前完全壟斷的土地一級市場造成沖擊，進而沖擊房價，這是很多利益博弈方不愿意看到的，因而才顯得小心翼翼，如同龜步。但是，在一些城市土地儲備有限的情況下，集體建設用地的入市是遲早的。土地制度的改革是關鍵，如果有實質性的突破，高房價的喪鐘就真的敲響了。

全國人大代表，民進中央常委蔡繼明在2017年初介紹，中國目前的國有建設用地約是9萬平方公里，而集體建設用地約是19萬平方公里，約是國有建設用地的2倍。

在19萬平方公里的農村集體建設用地中，至少70%是宅基地，約為13萬平方公里。

假設持有宅基地的農戶中，有30%到城市打工，這些打工者在農村的宅基地是閑置狀態。如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，這些閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場，會對城鎮建設用地起到重要補充，增加供應，有助于穩定房價。

（本版稿件綜合《新京報》《證券時報》、經濟觀察網、中新網等）