基于以人為核心的洞庭湖生態經濟區新型城鎮化路徑研究

[摘要]洞庭湖生態經濟區建設作為國家戰略，推進以人為核心的新型城鎮化是必然趨勢。目前，洞庭湖生態經濟區城鎮化水平有所提高，但仍然存在諸多問題。洞庭湖生態經濟區在“十三五”時期應充分利用政策紅利和區位資源優勢，探索以人為核心的新型城鎮化路徑，應遵從經濟發展新常態的大邏輯，從供給側結構性改革入手，在城鄉基本公共服務均等化、戶籍人口城鎮化率提高、四化同步等層面發力，提升湖區人民獲得感和幸福感。

[關鍵詞]洞庭湖生態經濟區；以人為核心；新型城鎮化；可持續發展

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180111

改革開放后，我國實現了世界上最快的城鎮化速度，1978-2015年，我國城鎮化率提高速度年平均高達3.1%，遠高于1.0%的世界平均水平。但是這段時期的城鎮化也帶來負面影響，出現了要素結構、產業結構失衡、空間失衡、城市居民、農民工和失地農民之間的權力失衡等問題。十九大報告明確指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”在社會主義新時代，城鎮化建設應以人為核心。

洞庭湖生態經濟區于2014年4月14日經國務院正式批復后，上升為國家戰略，以人為核心的城鎮化成為洞庭湖生態經濟區建設的重要內容。洞庭湖生態經濟區新型城鎮化建設成，為中國以人為核心的城鎮化建設中湖南篇章的重要內容。因此，探索洞庭湖生態經濟區以人為核心的新型城鎮化路徑，不僅有助于改善湖區民生福祉，推動區域新型城鎮化發展，促進湖區經濟社會健康發展，為我國以人為核心的新型城鎮化建設提供一個科學樣本。

1洞庭湖生態經濟區城鎮化發展現狀與特征

1.1洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展水平

2011-2014年間，洞庭湖生態經濟區城鎮化實現了2.03%的年均增長率。2015年，洞庭湖生態經濟區城鎮人口占比為49.33%，相比2000年提高20.54%。盡管如此，洞庭湖生態經濟區城鎮化仍較為滯后。

1.1.1從人均GDP來看，洞庭湖生態經濟區城鎮化水平滯后

2006年，洞庭湖生態經濟區人均GDP達到1000美元，同期城鎮化率實際值僅為37.2%，這與錢納里模型測算數據相左，相比基于錢納里模型設想值（63.4%）還低26.2%。

1.1.2從非農化水平來看，洞庭湖生態經濟區城鎮化水平滯后

城鎮化過程不僅是農民就業結構的演變，還是農民就業領域的變化。研究數據顯示，盡管農業從業人員占洞庭湖生態經濟區就業人員的比重持續降低，但是仍高于農業產值在洞庭湖生態經濟區生產總值中的占比近18%。

1.1.3從區域發展水平來看，洞庭湖生態經濟區城鎮化水平呈非均衡化

不僅洞庭湖生態經濟區域內城鎮化存在差異，城市建設發展水平也存在差距。2015年，岳陽市排水管密度（13.34km/km²）相比常德市、益陽市排水管密度分別高出109.74%和213.88%；而常德市人均擁有道路面積（16.51m²/人）相比岳陽市和益陽市的人均擁有道路面積分別高出11.88%和24.79%。

1.2洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展階段

當前，盡管洞庭湖生態經濟區城鎮化水平提高到了49.33%，但是相比湖南省同期水平（50.89%）仍低1.56%，洞庭湖生態經濟區城鎮建設總體上表現為外延式發展態勢。一方面，洞庭湖生態經濟區產業布局分散，區域內省級及以上產業園區規模工業主營業務收入占比相比同期全省水平低22%。另一方面，糧豬型經濟結構沒有得到根本改變，第一產業人員占比仍高出全省平均水平近3%，城鎮化內生動力不足，城鎮對農村的輻射效應依然偏弱。

2洞庭湖生態經濟區以人為核心新型城鎮化面臨四大挑戰

進入新時代后，洞庭湖生態經濟區在產業發展、資源環境安全、要素獲取、制度供給等方面仍存在短板，制約了區域以人為核心的新型城鎮化發展。

2.1產業發展面臨挑戰

2.1.1產業支撐能力有限

經濟新常態下洞庭湖生態經濟區經濟下行業風險較大。現階段，洞庭湖生態經濟區第二、三產業占GDP比重為87.11%，低于全省88.47%的平均水平，第二產業發展態勢并不理想。以益陽市為例，該市調度的重點項目計劃開工146個，實質性開工僅92個，開工率為63%。103家樣本企業中，目前正常營業的為77家，占74.76%，新增1家，關閉12家，合并1家，停產8家，轉產1家，升規4家。入規企業戶均產值并沒有超過4千萬元，過億元企業僅9家，發展質量下降；規下企業由于小、多、雜，更新速度快，競爭激烈，關停并轉多。與此同時，竹木加工業、電力行業、造紙業、有色金屬冶煉業等主要產業貢獻率明顯下降。

2.1.2第三產業發展滯后

洞庭湖生態經濟區服務業發展水平低，僅占GDP比重的38.51%，相比湖南省平均水平低5.38%，就業潛能釋放偏低。洞庭湖生態經濟區產業發展滯后增大了區域轉移就業難度。當前，洞庭湖生態經濟區內尚未轉移剩余勞動力，有相當部分群體既不具有年齡優勢，也不具有適應就業形勢變化的知識結構、知識儲備和技能水平。

2.2資源環境安全面臨挑戰

“十五”至“十二五”期間，洞庭湖生態經濟區建成區面積184.87%。伴隨著城鎮化進程，洞庭湖生態經濟區面臨著耕地資源減少、糧食安全不保以及濕地生態安全存在脅迫三重矛盾。

2.2.1耕地資源呈現惡性發展態勢

第一，耕地數量減少。改革開放以來，洞庭湖生態經濟區耕地面積總體上是減少的，2015年區域耕地面積相比1978年區域耕地面積降低了近21%。第二，耕地質量下降。區域淺層土壤的鎘含量水平相比深層土壤水平高出3倍以上。盡管占補平衡可以一定程度上彌補耕地資源的減少，但是相當部分占補平衡的耕地資源分布在地質條件惡劣的區域。

2.2.2糧食安全風險依然存在

從糧食生產來看，洞庭湖生態經濟區的糧食產量從改革開放初期的8231036噸遞增至“十三五”初期的9964795噸，遞增了21.06%，1985-1990年短短折5年內，洞庭湖生態經濟區糧食增產速率達到了1.44%，而從1991-2015年的25年時間里，洞庭湖生態經濟區糧食增產速率僅為0.56%。

2.2.3資源承載壓力和生態環境風險凸顯

從資源要素存量變化態勢來看，生物豐度指數、水網密度指數和植被覆蓋指數處于下降態勢；從人均資源稟賦變化態勢來看，人均耕地面積和人均水資源處于下降態勢，人均林地面積雖有增長，但長勢緩慢。當前，環洞庭湖濕地區域農業投入品過度化學化，大量舊秧盤、農藥袋、農藥瓶等農資廢棄物被丟棄在農田、地頭、池塘、湖庫邊，分布具有廣泛性和隨意性，形成許多大大小小的污染源，導致大量農藥、磷、氮、重金屬等物質進入水體，滲入土壤，據統計，污染環洞庭湖濕地區域耕地的重金屬種類就有Cd、Cu、Ag、Hg、Cr、Ph、Zn、Ni等8種之多，洞庭湖濕地土壤鎘（Cd）含量已經超高就是例證。

2.3要素獲取面臨挑戰

從城鎮化基礎設施融資情況來看，洞庭湖生態經濟區新型城鎮化面臨以下發展瓶頸。

2.3.1投融資渠道單一

目前，財政投入仍然是洞庭湖生態經濟區新型城鎮化建設的主要來源，民間資本活力未能得到充分釋放。

2.3.2投融資平臺運營機制不完善

地方融資平臺呈現鮮明的特性。第一，重“融資”輕“投資”；第二，重“政府投資項目融資”輕“市場企業項目融資”，有資金需求的企業很難獲得金融資本，即使能夠獲得也不得不承擔高昂的第三方擔保和融資成本。與此同時，地方債務嚴監管措施進一步壓縮了地方政府推進城鎮化建設的兜底的意愿。

2.4制度供給面臨挑戰

長期以來形成的城鄉分割的二元經濟結構使得洞庭湖生態經濟區城鄉戶籍、土地等政策方面分割態勢十分明顯。盡管近年來，部分縣市出臺《新型城鎮化實施綱要》等政策，嘗試突破這個城鄉分割的慣性，但未能實現城鄉二元分割政策的根本性變革，城鄉之間、區域內城鎮之間人口轉移的剛性障礙并沒有得到顯著的削弱，制約了新型城鎮化的有序推進。

3洞庭湖生態經濟區以人為核心的新型城鎮化發展路徑

“十三五”期間，湖南省委、省政府創新制度，著力推進新型城鎮化建設。洞庭湖生態經濟區在長江經濟帶中的區位優勢疊加區域資源優勢。這些優勢為洞庭湖生態經濟區城鎮化建設實現彎道超車提供有利的條件。洞庭湖生態經濟區應切實強化機遇意識，面對洞庭湖生態經濟區城鎮化進程中的諸多挑戰，不失時機地推進改革，在更高起點上打開洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展的新局面。這就要遵從經濟發展新常態的大邏輯，正確判斷形勢找到著力點。蔡昉提出：“雖然我們不再期冀產生1個V型的速度反彈，但是，從供給側改革，可以消除阻礙生產要素供給和配置的體制性因素，取得潛在增長率下行曲線更加平緩的效果，形成經濟的L型增長。”基于此認識，本文從供給側結構性改革入手，從四個方面提出建議，以期拋磚引玉。

3.1著力推進洞庭湖生態經濟區城鄉基本公共服務均等化

洞庭湖生態經濟區規劃獲批以來，區域內城鄉之間基本公共服務供給水平有所改善，但差距依然存在。洞庭湖生態經濟區新型城鎮化要以人的幸福指數為核心，健全住房、醫療、教育、養老、就業等各項社會保障體系。因此，洞庭湖生態經濟區首當其沖的是增強城鎮綜合承載能力，繼續把新增公共資源向農村傾斜，著力推進城鄉融合發展。

3.1.1繼續夯實區域農村公共服務基礎設施

首先，是安全飲水問題，當前區域內部分農村客觀存在“守著水窩子喊渴”的水質性缺水和水源性缺水情況。因此新型城鎮化需要全面解決湖區居民安全飲水問題，提高農村自來水普及率。其次，農村公路仍然是湖區城鄉交通運輸的薄弱環節。鑒于歷史原因形成的眾多堤垸，為區域民眾生產生活提供物質條件，洞庭湖生態經濟區公路建設應結合農村公路與垸堤，減少公路對洞庭湖濕地及耕地的占用，同時利用現有國省道，串聯區域內重點城鎮和港口，整合堤防和縣鄉道路建設，構建完善的環湖公路系統。最后，深入統籌城鄉水電氣、通訊等基礎設施與完善城鄉科教、衛生和體育等公共服務設施，推動公共服務走進農村基層社區。

3.1.2創新洞庭湖生態建設投融資機制

創新融資模式，搭建新型融資平臺，支持洞庭湖生態經濟區政府建立風險投資基金，推進基礎設施建設。

3.2著力提高洞庭湖生態經濟區戶籍人口城鎮化率

戶籍人口城鎮化率是反映城鎮化健康程度的重要指標。這就迫切需要政府發揮主導作用，創新制度設計，破除“農民”變“市民”的制度壁壘。為此，洞庭湖生態經濟區要繼續推進戶籍制度改革，著力消除依附在戶口性質上的各項社會福利差別待遇，鼓勵城鄉人口自由遷移。與此同時，洞庭湖生態經濟區繼續完善農地制度改革，鼓勵探索多元土地流轉模式，建立健全的土地流轉服務體系，為農民離土離鄉提供條件。

3.3著力實現新型工業化、信息化、城鎮化和農業化同步發展

3.3.1推進農業現代化

洞庭湖生態經濟區仍然擔負著保障國家糧食安全的責任，這就要立足區域已有產業基礎和良好的資源優勢，以生態化發展為抓手推進現代農業提質增效。鑒于伴隨新型城鎮化進程的勞動力轉移，需要創造條件進行土地適度規模經營。2015年以來，洞庭湖生態經濟區高標準農田建設試點對于夯實現代農業發展的物質基礎有積極貢獻，仍需繼續推進高標準農田建設。

3.3.2實現工業循環化改造

一方面，洞庭湖生態經濟區要對已有食品加工和醫藥生物等產業進行循環鏈建構，并借此著力推進以大氣污染治理產業為核心的環境產業的培育和發展。另一方面，洞庭湖生態經濟區要推動造紙等污染型企業的“關、停、轉”，全面提升工業發展質量。

3.3.3以產城融合為抓手推動城鎮化

推動產業和城鎮化融合發展，堅持產業結構和空間結構的動態吻合，重點加強產業園區建設，加快產業集聚升級，從而推動人口向城鎮轉移。

3.3.4推進信息化與“三化”聯動

以信息化推進產業現代化，積極推動互聯網、云計算、大數據等與現代產業結合，發展湖區新型工業；運用“互聯網+農業”形成農業生產組織合作化、產供銷一體化、農業產品質量標準綠色化、產品質量監管網絡化的農業現代化發展模式，并積極培育新型職業農民，為農業信息化提供智力支持和人才保障。以信息化提升新型城鎮化品質，充分發揮信息技術在城市管理方面的作用，實現城市管理的互聯化、智能化、數字化，打造智慧城市。

3.4著力增強區域宜居性，提升湖區人民獲得感和幸福感

新型城鎮化外延擴大與內涵完善和精細化的協同發展過程，應以人的生存環境為核心，建設宜居生活環境。這就要著力做好環境保護與治理工作，對破壞環境的行為做到零容忍，努力打造出空氣清新、碧水藍天的宜居城市。因此，建設“美麗洞庭”就是洞庭湖生態經濟區新型城鎮化題中應有之義。

3.4.1以洞庭湖水生態保護為核心，切實強化環境安全管理

洞庭湖生態經濟區應建立跨行政區域的環境全過程管理防控體系，加強污染源調查和整治，加強對區域內國家濕地公園、城市濕地公園的保護與管理。

3.4.2統籌城鄉生活垃圾處理

建立多元主體參與治理的合作體系，完善統籌城鄉垃圾處理的基礎設施、科技等多層次的支持機制，最大限度實現區域城鄉環境公平。

3.4.3建立生態補償機制

加大對生態環境保護的轉移支付、補償力度，并出臺相應政策和具體實施辦法，使環境保護具有可持續性。

3.4.4傳承文化，營造具有洞庭山水特色和湖鄉人文特質的城鎮風貌

良好的生活環境是所有人的共同期待。需要注重傳統與現代元素融合，要充分挖掘洞庭湖生態經濟區堤垸歷史文化資源，塑造人與自然和諧的景觀。美麗洞庭的建設應呈現一個更加秀美富饒的大湖經濟區，讓湖區人民在此安居樂業，共享經濟社會發展成果。