關注PPP模式泛化之風險

摘 要：PPP模式有著自身的優點和缺點，各級地方政府如何加深認識，充分發揮PPP模式的優勢、促進國民經濟的持續健康發展。為此，本文就融資成本高、交易結構復雜導致效率低等缺點；如何采用PPP模式進行了探討。

關鍵詞：PPP模式；泛化；風險

在財政部、發改委等部委的大力推動及PPP示范項目的帶動下，全國PPP項目的數量和投資總額出現了大幅增長。財政部政府和社會資本合作中心公布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》顯示，“截至2016年12月末，全國入庫PPP項目共計11，260個，投資總額為13.5萬億元”；而根據該中心第一期季報，截至2016年1月31日，通過審核納入PPP綜合信息平臺項目庫項目共6，997個，總投資額為8.13萬億元。即在過去的11個月內，PPP入庫項目數量和投資總額均出現了超過60%的增幅。

在如此快速的增長下，我們應該看到在以“控制地方債務”為其中一個重要目的而大力推廣PPP模式的背景下，部分地方政府將PPP看做既能化解地方債務風險又能擴大建設的萬能鑰匙，“拉長版BT項目”在實踐中大量存在，PPP模式泛化問題已經顯現。而實際上，PPP模式并不是包治百病的萬能神藥，該模式在具有拓寬資金渠道、減輕財政負擔、提高公共服務效率等優點的同時，也具有融資成本高、交易結構復雜導致效率低等缺點，具體如下：

（1）融資成本相對較高。受制于私營資本信用水平認可度偏低的影響，一般情況下，PPP項目的融資成本將會高于當地財政資金的融資成本，也會高于地方政府融資平臺公司的貸款成本。

（2）PPP模式下的交易結構相對復雜可能導致效率下降。首先，PPP項目的參與方較傳統模式要多，各方在溝通上存在一定障礙；其次，多個參與方會導致整個項目的約束條件增加，達成一致更為艱難；再次，復雜的交易結構需要政府方與社會資本方具備與之相匹配的專業勝任能力。以上均可能導致PPP項目效率降低。

（3）PPP項目合作時間長，合同缺乏靈活性。因PPP合作期間較長，政府和社會資本方很難在項目初期就將項目全生命周期內可能涉及到的問題、解決路徑全部考慮清楚，這可能導致部分合同條款不能與未來的項目實際相匹配。

（4）PPP模式下部分項目采用的特許經營模式可能導致壟斷。特許經營合同使中標企業獲得了一定程度的壟斷，這可能阻礙社會資本方提升服務質量、提高服務效率等。

鑒于PPP模式存在的上述缺點，各級地方政府應該明確區分即將運作項目的項目類型，并結合項目的技術復雜性、收費的難易程度、生產或消費的規模、設施規模等來決定是否采用PPP模式。

首先，對于完全能夠市場化運作的項目，應當利用充分的市場競爭手段來提高項目運作的質量和效率，不適宜采用PPP模式。采用統一的市場規則、均等的準入機會，實行普適性的市場規則是市場化運作項目的基本要求。因此，對于市場化運作的項目，政府只需要制定普適性的市場規則，使相關市場主體獲得平等機會參與競爭即可。而PPP模式的最大特點是根據各項目的具體情況，研究制訂與之相適應的交易結構，并通過PPP合同體系實現融資、風險分配、利益共享等一系列安排，亦即每一個PPP項目的交易結構安排均不同。如果政府大量插手該類型項目，不利于政府職能轉變。

其次，對于各級地方政府既有資金也有能力去運作的項目，不應采用PPP模式。原因在于社會資本均具有追逐自身利益最大化的特性，在這種情況下，各級政府不應該承擔額外的建設成本以完成此類項目。此外，為社會公眾高效率地提供高質量的公共產品和服務也是政府責無旁貸的使命。

第三，地方政府投融資平臺有能力和經驗做好的項目，不應采用PPP模式。自2000年以來，各級地方政府投融資平臺在促進我國基礎設施建設、調整產業結構等方面發揮了較為重要的作用。2014年9月《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）提出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”的規定后，社會上出現了否定融資平臺、轉而采用PPP模式由SPV公司進行融資的做法，這從本質上講并不符合國家推廣PPP模式的初衷。各級地方政府應充分借鑒部分投融資平臺成功轉型的經驗，積極對當地投融資平臺進行現代企業制度改造，充分利用地方投融資平臺的融資、經驗等優勢。

第四、一些盈利能力較差的純公益性項目，也不適合采用PPP模式。此類項目本身現金流較差、對社會資本方不具有吸引力。目前，部分地方政府為了吸引社會資本方，將此類項目與某些現金流較好的項目硬性捆綁，這加劇了項目的復雜性，也不利于發揮社會資本方的優勢。

參考文獻：

[1]白璐璠，王春成.PPP模式與地方公共財政負債管理[J].中國財政，2014，（14）：43-45.

[2]魏加寧.地方政府債務風險化解與新型城市化融資[M].北京：機械工業出版社，2014，8-9.

作者簡介：

鞠紅艷（1974-），女， 學歷：碩士，注冊會計師。