PPP項目實務操作初探

摘 要：為加快轉變政府職能、完善城鎮化健康發展體制機制、推進城市建設管理創新，黨的十八大明確提出，允許社會資本通過特許經營參與公共基礎設施和公眾服務的投資和運營，當前，PPP模式已實現快速發展。在我們實務操作過程中，參與和接觸到的項目，存在很多因大家對法規政策的理解不夠和實踐經驗不足，在前期識別及準備階段運作不夠規范，導致后期的落地執行階段出現各種問題，本文將我們在實務操作過程中的政策見解及部分實務操作問題進行了敘述，便于同行及使用者借鑒。

關鍵詞：PPP項目；實務；操作

一、PPP項目開展的背景

（一）PPP的定義及本質

1.PPP的定義

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡寫，即政府與社會資本合作，最早是由英國政府于1982年提出的。財政部于2014年發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，正式拉開了我國PPP的全新大幕。

2.PPP的本質

PPP模式的合作是政府與社會資本之間的一種長期合約關系，政府與社會資本通過合同結成穩定的契約關系。在這個關系中，政府通過合同規定了社會資本應提供的分類和標準，合同各方在規定時間內都必須完成約定的責任和義務，包括在預算范圍內完成服務的項目，因此可以大大提供效率，降低項目風險，有效地控制在政府負責的項目中普遍存在的超工期、超規模、超預算等問題，也使服務質量和服務水平得到有效保證。PPP模式的本質在于政府資源和市場資源在數量、稟賦上的優勢互補。充分發揮雙方各自的優勢。政府通過給與社會資本長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

（二）PPP模式的優勢和意義

1.政府和社會資本取長補短，發揮各自的優勢，消除了政府部門項目費用的超支，降低了工程造價；

2.有利于政府轉換職能，減輕財政負擔；

3.促進了投資主體的多元化；通過社會資本推動建設及運營管理的革新，提高辦事效率；

二、PPP項目合作的幾種主要方式

（一）PPP項目的分類

PPP項目包含13個行業領域：農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、能源、交通運輸、水利、環保等。

（二）按照PPP項目的運作方式分類

根據財政部《PPP模式操作指南》重點規定，主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等。

三、PPP項目實施過程中的關鍵要點

（一）專業人做專業事

按照PPP模式的要求，由于社會資本方在設計、建造和管理等方面的綜合優勢，因此主要由社會資本方承擔運營風險，政府則由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”，處理好與市場主體之間的關系。

（二）盈利但不暴利

PPP模式的本質是一種基于合約的政府和社會資本合作提供公共服務的過程，無論是政府投資還是社會資本投資的項目，最終目標是使公眾承擔的成本和享受的公共服務相匹配。為保障公眾獲得質優價廉的公共服務，需要對項目實施全生命周期管理，對公共服務的質量和價格進行持續監管，確保社會資本盈利不暴利，切實維護公眾利益。

四、PPP項目實施過程中應關注的主要問題

（一）政府不能承擔兜底責任

實務操作中，社會資本或融資單位往往要求政府提供保底承諾，是指政府對社會資本明確約定一個最低或固定的回報率。這是嚴令禁止的，PPP項目是風險分擔的機制，政府當然不能“兜底”。因此，要求政府無論是在準入環節還是監管環節，政府方都要嚴格履行職責，加強前期項目準備階段對社會資本方履約能力的審核，以確保風險在雙方進行合理的分擔。

（二）實務操作中對物有所值的理解

要保證PPP項目能夠高效，就要從源頭抓起，在項目識別、準備、采購各個階段判斷項目是否適合PPP模式。判斷的標準就是相較于傳統的政府投資模式，采用PPP是否能“少花錢、多半事、辦好事”，很多社會資本理解的是“用自己的錢辦自己的事”。這是物有所值的本質。

（三）PPP模式長期以來一直被作為政府的一種融資手段，很多失敗的案例，就是因為走入了這個誤區而導致PPP項目的失敗。

PPP模式是我國解決地方政府債務、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措。不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制改革。是政府與社會資本的一段“婚姻”，而不是一場“婚禮”。

作者簡介：

牟建筠（1969-），女，籍貫：山東濟南，高級會計師。