多源流模型視角下網約車合法化的政策議程分析

韓金伶

（青島大學，山東 青島 266071）

多源流模型視角下網約車合法化的政策議程分析

韓金伶

（青島大學，山東 青島 266071）

在國家治理體系和治理能力現代化建設的探索中，網約車從2010年進入大眾視線就引起了多方關注,直到2016年07月才將網約車合法化。文章將多源流模型與中國的具體政策相結合，分析了網約車合法化政策出臺的觸發因素及政策議程，將網約車的安全隱患及與出租車的矛盾、公眾的需求及傳統出租車行業的改革趨勢和政策方案的選擇歷程及選擇標準按照多源流理論的問題源流、政策源流、政治源流分別詳細解釋，對政策之窗的開啟及三源流的耦合進行了研究與討論，并根據模型國內外應用的異質性，提出重視在政策議程中要加強“互聯網+”下的民意匯集，善用政策企業家的雙重身份，做到權利合理下放等建議，為多源流模型的本土化應用提供新思路。

網約車合法化政策；多源流模型；政策議程；政策分析

2010年首次在北京出現“專車服務”，其后三年在國內迅速出現了各種打車軟件高達40余種，價格戰引發的惡性競爭和監管缺位引發了各界關注，之后出租車與專車的矛盾愈演愈烈，盡管各地均有方案措施頒布仍不能有效控制，直到2015年10月交通部發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，其后經過多次論證研討，于2016年7月28日出臺了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》及《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，“網約車合法化”終被認可。綜觀整個政策制定過程，本文試圖運用多源流模型分析框架探討這一公共問題如何進入決策者的視野，哪些因素發揮了觸發作用？推動網約車合法化進入政策議程的影響因素有哪些？這些影響因素是如何促使網約車合法化政策議程設置的？通過對問題的認識、梳理和分析，深入解釋網約車合法化政策的演進軌跡和影響因素的作用規律。

一、三源流模型理論基礎

美國著名公共政策學家金登（Kingdon）在研究科恩（Cohen）、馬奇（March）和奧爾森（Olsen）的垃圾桶模型（Garbage Can Model）的基礎上建立了多源流理論模型，金登認為，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。”即多源流理論的問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）三者交匯的共同作用。當問題源流、政策源流和政治源流耦合時會開啟政策之窗,在政策之窗關閉之前,政策共同體,特別是政策企業家,會努力推動與自己相牽扯的利益問題進入決策議程,使相關問題向著既定方向解決。這就解釋了為什么有些問題會被提上議程，并且在眾多備選方案中有些方案會得到重視并順利通過。其中金登將問題源流定義為一些問題是否會進入政府議程，取決于政府獲悉這些問題的方式方法以及這些問題是如何被定義的,可將它們概括為反映問題的指標、突發的焦點事件和對問題的反饋，這三個關鍵機制可以提高問題進入政府議程的概率。而政策源流是政策企業家和政策共同體在提出的政策建議、政策主張與政策方案時考慮技術可行性、價值可接受性及預測未來約束條件的過程。政治源流內包括的則是群眾呼聲、公眾輿論、政治隱形力量、相關利益集團訴求等因素。當政策企業家在政策之窗開啟時將此三大源流結合起來，使得該問題上升到政策議程的概率會大大增加。這就是金登教授所描述的“多源流模型”（見圖1），是當代公共政策過程分析中應用極為廣泛的理論工具。

圖1 金登的多源流模型圖

多源流模型作為重要的政策分析工具，至今仍被廣泛應用，國內外研究對多源流理論模型進行深度分析，多集中在對模型本身的特征及演變過程的研究，和將模型應用于各種領域的分析。鑒于國內外條件不同，將國外分析理論應用于中國政策的分析中，有其同質性及異質性，本文試利用多源流模型分析中國網約車政策，并根據分析提出相關建議。

二、“網約車合法化”政策議程的多源流模型適用性分析

（一）問題源流：網約車的安全隱患及與出租車的矛盾越演越烈的情況下的“網約車合法化”訴求

網約車全稱為網絡預約出租汽車，指以移動互聯網為基托、以手機預約專車服務APP為媒介，為具有出行需求的顧客提供出行服務，并使駕駛員獲得額外收入的新型服務模式。這一新型服務模式最早起源于美國，后在英國、日本、意大利、印度等國迅速發展開來。之所以網約車的發展勢頭如此迅猛，是因為網約車的出現極大地滿足了人們的出行需要，不僅在打車價格上大大低于普通出租汽車，支付手段直接從網絡銀行賬號扣除，十分簡單便利，并且解決了打不到車及被拒載的窘境，另外有數據表明傳統出租汽車等候時間約為9.2分鐘，而打車軟件只需等候5.4分鐘。①數據來源：清華大學媒介調查實驗室《2014移動出行白皮書》。雖然網約車有很多便利之處，但是不可否認其的安全隱患。首先，一方面，滴滴打車、Uber等打車APP對于駕駛員的審核不是很嚴格，無法控制和監督駕駛員的行為，這就造成了駕駛員的良莠不齊。而出租車司機，必須考取資格準許證運營既定車輛，并報送公安局等相關部門進行備案考核，出租車司機屬于相關營運公司員工，故營運公司能掌握出租車司機的準確信息。另一方面，出行者的姓名、住址、手機號碼、出行路線、所在位置、相關聯的銀行賬號等私人信息無法做到完全保密，易遭到犯罪分子的利用，給出行者的安全及后續生活帶來隱患。

此外，在《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》出臺之前，僅在2015年上半年就有16個城市先后出現出租車司機停運罷市，用行動表達對網約車的抗議。抗議的原因很簡單，網約車動了出租車的“蛋糕”。在我國出租車公司具有行業壟斷優勢，只有取得許可、上交高額“份子錢”的出租車才有資格載客收費。但網約車的出現打破了出租車的壟斷優勢，給廣大的出租車司機造成了經濟壓力。同時網約車沒有經過合法的程序、沒有付出相應的“份子錢”，打破了出租車司機的心理平衡，于是多地出租車停運罷市提出抗議。

出租車管理改革喊了許多年，無論是上層管理者、出租車公司以及社會公眾已有共識。隨著經濟生活的不斷發展，出租車的數量已經不能滿足人們出行的日常需求，然而由于行業壟斷，出租車數量在很多城市已經多年沒有太大變化，供需矛盾越來越突出，導致群眾對出租車改革的呼聲很高。問題源流上的出租車與網約車的相關數據指標、多個城市的出租車罷工事件以及社會對網約車的反饋加速了政策的形成，促進了政策之窗的開啟。

（二）政策源流：政策方案的提出、選擇歷程及選擇標準

近三年時間中，網約車與出租車的不斷博弈引發了各地政府的關注，遼寧、南京等地下調出租車份子錢；天津、濰坊等地禁止網約車運營；義烏、上海等地試將出租車的運營權交還市場，允許網約車合理運營。多地解決方案不同，使得利益矛盾愈加激烈，社會需待相關政策進行統一約束。中國網約車政策方案提出、選擇歷程如下表：

首先，政策的出臺有利于規范網約車行業的無序發展，有效保障乘客的合法權益及乘車安全。其次，網約車合法化后，減少目前打車難、難打車的問題，為出行者提供更好的出行服務，健康有序的網約車行業有利于其長期可持續發展。最后，網約車行業與舊業態出租汽車行業的競相發展，有助于倒逼傳統出租車行業轉型升級，符合新常態下供給側改革的需要。網約車合法化經過上層決策層、政協委員、學者、智庫研究人員、出租車公司、網約車公司、司機、乘客等相關的政策企業家和政策共同體的努力推進，根據政策出臺的可實施性、群眾接受性及對未來的預期性形成了政策源流，推動了政府議程。

（三）政治源流：公眾的需求及傳統出租車制度的改革趨勢

國民情緒、公眾輿論作為政治源流中的關鍵因素在支持“網約車合法化”議程中體現在兩個方面：一方面是公眾的出行需要，截至2016年6月，網絡預約出租車用戶規模為1.59億人，網絡預約專車類用戶規模為1.22億人。①中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第38次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》。網約車是時代發展的產物，現有的出行手段已經不能滿足人們的出行需要，尤其是一線城市，公交車、地鐵、出租車每日所承載的乘客數量早已超出上限，而網絡約車為乘客提供了更好的服務，更低廉的價格；另一方面是公眾獲取額外收入的愿望。根據人民網的數據顯示，已婚司機占到全部司機比重的84.66%、43.5%的女司機曾是全職主婦、31.85%的司機已經從產能過剩的行業下崗、兼職司機每月均收入約為4250元、專職司機每月收入約為6720元。從事網絡約車作為一種新興的獲取收入的手段，既大大提高了司機的日常收入，滿足生活需要，也極大程度緩解了政府的救濟壓力，尤其為從落后產能行業下崗的員工提供了新生活。網絡約車激發了市場經濟的新活力，符合新常態下的發展趨勢，也符合上層決策者淘汰落后產能、發展新經濟增長點的改革偏好。

比較政治源流內的政治力量、利益集團實力等要注意，金登的多源流理論模型是參照西方的政策議程歸納出的，而應用在中國的政策案例中沒有政黨及國會的干擾，盡管有多方的利益集團博弈，但最終要根據領導人的偏好及當時大政策方針的走向決定何種政策出臺。北京交通發展研究中心主任郭繼孚針對網約車問題時說道：“看待公共政策應該是更多地從公共利益上去考慮，而不是為了一個企業。”兩會期間交通運輸部部長楊傳堂就網約車問題表示，目前，“網約車”還沒有納入到運營的規劃中去，在指導意見出臺之后，“網約車”將規范管理。專車對運輸市場有積極作用，此前這一市場的運營主體在多個城市遭到抵制。由此可知，新政出臺是早晚的事，只不過還需要仔細考慮細節，盡量照顧多方利益，但是“網約車合法化”符合“互聯網+”的時代要求、符合政府“萬眾創新”的改革方向。

（四）三源流耦合的實現：政策之窗的開啟及政策企業家的推動

政策之窗是政策共同體、政策企業家提出其最有利自身利益的解決辦法的機會。一般問題源流或政治源流是開啟窗口的關鍵，網約車從2010年首次在北京出現，其后三年在國內迅速發展了40多種打車軟件，價格戰引發的惡性競爭和監管缺位引發了各界關注，其中2015年5月25日各大媒體紛紛報道全國16城市先后出現出租車罷工抗議網約車，這作為開啟政策之窗的焦點事件推動了網約車問題進入政策議程。盡管之前也有城市出租車罷工、釣魚執法發生沖突、網約車安全隱患等問題，但是沒有媒體的集中報道及大規模的出租車罷工事件。隨后交通部于2015年10月發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，使“網約車合法化”正式進入政府的決策議程。經過近一年的論證研討，《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》于2016年7月28日正式出臺。

問題源流、政策源流、政治源流在政策議程中缺一不可，但是金登教授認為三種源流是獨立流淌的，要實現匯合需要政策企業家在政策之窗開啟時的推動和軟化力量，當三種源流匯合時才能大大提高問題進入政府議程的速度。在“網約車合法化”政策出臺的議程中，政策企業家通過相關焦點事件引導媒體和輿論創造出一種解決網約車問題迫在眉睫的社會政治環境，提升“網約車合法化”政策方案的可行性和合法性，同時軟化潛在的反對勢力，減小政策出臺的阻力。廣州市交通委員會客運管理處處長蘇奎在專家座談會上表示乘客與平臺之間、網約車平臺和司機之間、新老業態之間、網約車平臺自身的矛盾都愈加明顯了，對網約車政策的出臺迫在眉睫。中國信息通信研究院政策經濟所副總工程師何霞也表達希望通過交通運輸部相關政策的出臺，使整個新業態和原有的企業都能夠得到一些創新的發展。在我國有些政策企業家具有雙重身份，既有實體經濟的工作，又具有對政策建言獻策的代表身份，這對推動問題的解決，盡早出臺合法化政策具有重要作用。

三、多源流模型國內外應用異質性下的政策議程相關建議

（一）國內外多源流模型應用的異質性

三源流理論作為研究政策是如何進入政府議程的政策觸發機制模型具有指導意義，在本文中，焦點事件的出現、政策的技術可行性、國民的輿論呼聲、領導者的政治訴求都促進了”網約車合法化“政策的出臺，與問題源流、政策源流和政治源流相吻合，同時政策企業家更是推動了政策出臺的進程。在三源流理論模型與中國案例結合中，不難發現以下幾點不同之處。

1.源流的獨立性不同。根據《議程、備選方案與公共政策》中的觀點，金登教授認為問題、政策與政治三大源流在政策之窗開啟前是相互獨立的。但由于我國是具有中國特色的社會主義國家與西方國家的政治體制有所差異，三種源流是相互作用的甚至有重合的部分。焦點事件推動了政策進入政府考慮之中，并在考慮政策流的可行性后通過政策企業家發動輿論促進政策盡快出臺。

2.政策企業家的身份不同。政策企業家身份具備雙重性，政策企業家有可能是學者、出租車組織代表、網約車公司代表、專車司機、具有專業知識的官員甚至他們還是“兩會代表”。在問題源流、政策源流和政治源流之中都能出現他們的身影，這推動了政策議程的速度及結果，使得源流之間的邊界變得模糊、反對阻力變小。

3.源流的重要性不同。中國是共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，與西方多黨制度和選舉制度不同，中國共產黨的執政地位是歷史的選擇、人民的選擇，具有不可撼動性。在我國的政治體制下，既不需要考慮黨派之間的競選斗爭，也不需要過度逢迎選民的意愿，從而可以從大局出發做出具有戰略意義的政策方針。中國共產黨執政理念在影響政策議程的所有變量中處于核心的地位，盡管在政策的制定中也需考慮問題源流、政治源流中的國民情緒，但是執政黨可以運用長期執政的優勢，用足夠的時間和政策去樹立、引導和改變國民情緒及價值觀，于是在某種程度上弱化了問題源流和政治源流的影響。

（二）多源流模型應用下政策議程相關建議

根據中西方的不同之處，尤其要充分了解我國國情，響應落實國家治理體系和治理能力現代化建設目標，利用新時代的新手段，借助新生平臺，創新溝通新模式。政府在政策進入議程的過程中可以考慮以下幾點建議：

1.利用“互聯網+”新模式，廣泛聽取民聲、吸取民意，做到及時反饋。根據多源流理論模型，在政策進入議程的前期及整個議程過程中都要充分考慮國民情緒，政府可通過新聞網站、人民日報手機客戶端、微博、微信等網絡平臺，及時更新國家的政策主張，并即時得到民意反饋，可密切關注網絡輿論及相應的問題、政策和政治源流的發展。尤其兩會期間，通過各種平臺的“直播”，網民留言引發了媒體及大眾關注，從而使問題進入上層領導者的視線之中。既激發了公民的政治參與性，也加強了政府的工作積極性。

2.利用模型中的政策企業家的雙重身份，重視代表人民參政議政、協商民主的重要性，充分利用政協雙周協商座談會，及時解決民生問題。政協雙周協商座談會每兩周舉行一次，各行代表參與座談時事政治，形式包容開放。既提高了政協委員的活力，發揮常態化的智庫作用，又使民意直接傳達到上層領導者，使人民民主得到落實。政府不再被動地接受突發群體事件的負激勵影響，而是積極關注社會重大事故或焦點事件背后所隱含的深刻問題，實現政策制定的先進性和科學性。

3.政府權力下放基層，發展民間社會組織力量，激發公眾參政活力，減輕政府工作壓力。強化多源流模型的政治源流，發揮社會組織傳達人民聲音的功能，集聚社區民間組織和群眾團隊力量，通過政府宣傳引導、政策吸引，招納優秀人才，開展便民利民的公共服務，使黨的基層組織和非政府組織成為公眾利益表達的重要渠道。適度下調共青團、婦聯、工會、消費者協會、老年人協會等群眾團體的政治功能,逐步提高其宣傳、動員和組織的社會功能,暢通民意反映渠道，廣泛聽取群眾意見，全面掌握群眾訴求，提前發現民眾所關注的問題，及時向黨組織和相關政府機構傳輸公眾的意見和建議。

四、結語與討論

中國交通運輸部為落實《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，為規范網約車行業，提高其安全意識與服務水平，近日又編制《網絡預約出租汽車運營服務規范》（征求意見稿），在2016年8月31日前反饋新政的落實意見。在政策出臺后，各地相繼因地制宜地制定了當地對于網約車行業的規范政策，可見政策的選擇、出臺及實施需要經過長時間的反復考察研究及具體實踐。

綜上所述，本文從多源流模型的問題源流、政策源流和政治源流等方面出發，分析了中國“網約車”合法化問題的政策觸發因素，但“網約車”合法化的政策議程分析，僅僅根據金登教授的多源流理論模型是遠遠不夠的，更要根據實際情況，具體問題具體分析。本文還只是關于本土化問題與外來理論結合的初步探索，關于多源流理論模型的本土化應用及網約車后續政策仍需要進一步的研究與探索。

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D63；F570.7

A

1671-4288(2017)03-0057-05

2016-12-27

韓金伶（1992-），女，山東濰坊人，青島大學政治與公共管理學院在讀碩士研究生。研究方向：行政管理。

王玲玲