PPP項目在赤峰的發(fā)展應用分析
——以智慧赤峰PPP項目為例

何 靜

（赤峰市財政監(jiān)督檢查中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

PPP項目在赤峰的發(fā)展應用分析
——以智慧赤峰PPP項目為例

何 靜

（赤峰市財政監(jiān)督檢查中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

PPP項目指政府與個人之間達成協(xié)議，為一同組建城市基礎(chǔ)建設(shè)或提供某些公共用品、服務，以簽訂合同的形式明確雙方的責任與義務，最終達到各方的想要的結(jié)果.本文通過對赤峰PPP項目應用的分析，從赤峰的政策環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境、風險分擔等因素出發(fā)，分析赤峰PPP項目應用存在的問題，并提出合理建議.

智慧城市；PPP項目；風險承擔

1 引言

2015年12月，中央城市工作會議指出要提升建設(shè)水平，推進城市綠色發(fā)展，著力打造智慧城市.在“互聯(lián)網(wǎng)＋”的大背景之下，整體的城市建設(shè)需要基于大數(shù)據(jù)而不斷推進.改革開放以來，我國經(jīng)歷著新型城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展.截至2015年底，我國城鎮(zhèn)化率已達到56.1%，城鎮(zhèn)常住居民已到達7.7億，在“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率年均提高1.23%，每年城鎮(zhèn)人口遞增2000萬人.在城市化大幅增長的情況下，對我國城市管理和服務質(zhì)量方面提出新的要求，基于以上原因新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都迫切要求智慧城市的建設(shè).

智慧城市是以互聯(lián)網(wǎng)、信息網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)組合為基礎(chǔ)，以智慧技術(shù)高度集成、智慧產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展、智慧服務高效便民為主要特征的城市發(fā)展新模式.智慧化是繼工業(yè)化、電氣化、信息化之后，世界科技革命又一次重大的突破.利用智慧技術(shù)，建設(shè)新型的智慧城市，是當今世界城市發(fā)展的必然趨勢和要求.

根據(jù)智慧赤峰總體目標，結(jié)合當前我市信息化發(fā)展實際，智慧赤峰建設(shè)將著重推進16項重點任務，打造2個產(chǎn)業(yè).基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、智慧赤峰頂層平臺、智慧政務、智慧警務、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧民生、智慧旅游、智慧城管、智慧環(huán)保、智慧市場監(jiān)管、智慧文體、智慧交通、智慧物流、智慧農(nóng)牧業(yè)、智慧園區(qū).大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與安全可靠產(chǎn)業(yè).

本文從赤峰的政策環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境、風險分擔等因素出發(fā)，分析赤峰PPP項目應用存在的問題，并提出合理建議.

2 赤峰PPP項目簡介

2.1 PPP模式簡介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果.

為了彌補BOT模式的不足，近年來,出現(xiàn)了一種新的融資模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式.PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式.其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營.政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款.采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營.

2.2 特許經(jīng)營期

項目采用BOO模式實施運作，項目公司在政府購買期間不受任何特許經(jīng)營期限定，隨著智慧城市各項子項落地，支付方式不再為單一的政府購買，而是變?yōu)槭褂谜吒顿M+政府可行性補貼，赤峰市經(jīng)信委需要授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期為20年.

2.3 投資、融資規(guī)模和償債方案

本項目總投資為67,499.79萬元，其中建設(shè)期貸款為53,999.83萬元，建設(shè)期利息為4,526.10萬元.本工程擬向銀行貸款53,999.83萬元，貸款償還期為7年（不含建設(shè)期），貸款利率參照長期國債利率取定6%.以等額本息的方式從運營期第1年開始還款，運營期第7年全部還清.

2.4 運作方式

本項目分為兩個階段組成，運作方式分別是BL（RO）和BOO.

首先是社會資本投資建設(shè)智慧赤峰服務所需要的所有建筑物及構(gòu)筑物建設(shè)（含裝修、設(shè)備安裝、硬件環(huán)境等），或由社會資本對設(shè)備以及如軟硬件環(huán)境合適的建筑物進行出租，由社會資本在當?shù)刈孕谐闪㈨椖抗?

第二階段是智慧赤峰項目的設(shè)備運營與管理.采用BOO的運作模式，由社會資本與地方政府共同成立項目公司進行運營.

3 PPP項目在赤峰發(fā)展應用分析

企業(yè)想要得到準確的決策性分析必然缺少不了償還債務能力的分析，我們通常用這種分析來展現(xiàn)企業(yè)目前的財務狀況和經(jīng)營風險，以便與企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的人群做出正確的決策.一般來說，凡是跟企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的人群都非常關(guān)注企業(yè)償還債務的能力.償債能力分析一般分為短期償債能力分析和長期償債能力分析，下文主要通過這兩種方式來分析格力公司的償債能力.

3.1 政策環(huán)境分析

近幾年來，中央城市工作會議支出提升城市管理水平，打造綠色發(fā)展的新型城市，努力將城市打造為智慧城市.在信息化高度發(fā)展的情況下，整體的城市建設(shè)是建立在大數(shù)據(jù)不斷推進的基礎(chǔ)上的.改革開放以來，我國經(jīng)歷著高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化.城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)人口大幅度增加，在此情況下，對我國城市管理和服務質(zhì)量方面提出新的要求，基于以上原因新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都迫切要求智慧城市的建設(shè).

一是完善財稅支持政策.赤峰市財政出資引導設(shè)立政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性.同時落實和完善稅收優(yōu)惠政策，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策.二是做好金融服務.金融機構(gòu)優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持.參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道.按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項目融資.三是納入地方政府預算管理，每一年度全部政府和社會資本合作項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%.在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例.

根據(jù)2015年、2016年市政府工作報告和市委、市政府主要領(lǐng)導指示精神，為全面發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)在政府管理和社會服務中的作用，加快推進電子政務，建設(shè)新型智慧城市，以數(shù)據(jù)集中共享、技術(shù)融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合為途徑，建設(shè)北方地區(qū)大數(shù)據(jù)中心.

本項目的主要建設(shè)內(nèi)容主要包含云計算中心、網(wǎng)絡(luò)中心、服務平臺、運營管理中心、智慧體驗館、城市無線網(wǎng)、城市一卡通、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)平臺、數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)以及智慧產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃和建設(shè)重點.主要為智慧赤峰頂層平臺和蒙東大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐和基礎(chǔ)應用服務，實現(xiàn)智慧城市的統(tǒng)一計算存儲、統(tǒng)一感知、統(tǒng)一交換、統(tǒng)一服務、統(tǒng)一安全管理、統(tǒng)一展示、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)支撐.

同時，本項目通過四年時間，在信息資源高度集中整合的智慧城市基礎(chǔ)上和在已形成產(chǎn)業(yè)能力的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、信息化自主可控產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)展、壯大、擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，快速進行生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化，在比鄰赤峰市新城區(qū)建設(shè)占地500畝規(guī)模的智慧產(chǎn)業(yè)園，完善產(chǎn)業(yè)、生活配套等設(shè)施，通過招商、扶持等方式將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、信息化自主可控產(chǎn)業(yè)進行規(guī)?；邪l(fā)、生產(chǎn)、制造，建設(shè)產(chǎn)業(yè)群集，打造北方地區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地和信息化自主可控研發(fā)、生產(chǎn)、裝配、檢測、測試、培訓服務基地.

3.2 內(nèi)部環(huán)境分析

赤峰市財政局作為PPP項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，大力推進PPP項目工作，可以總結(jié)為“一個加強，二個落實，三個促進”：

一個加強，即加強制度建設(shè)，明確職責，為項目順利推進提供保障.首先是制定了《政府與社會資本合作（PPP）項目責任分工與工作流程》，明確了各科室在項目識別、方案審核、物有所值評價、財政承受能力評估、投資額核定等方面工作的主要職責和任務，提高了各科室人員對PPP工作的理解和認識，形成了全局共同推進PPP工作的氛圍和局面.其次，專門制定了《PPP項目財政評審流程》，為各部門PPP項目的財政評審工作提供指導.

二個落實，一是落實PPP方案審核機制，每個PPP方案的審核在市財政局要經(jīng)過業(yè)務科室、PPP中心的層層把關(guān)，同時舉辦方案聽審會，邀請財務、法律、工程等方面的專家，提出修改意見，方案經(jīng)過逐步完善，才能提交市PPP領(lǐng)導小組會；二是落實重大項目組機制，針對我市年初確定的幾個重大項目，包括環(huán)城水系項目、智慧城市項目、職教園區(qū)項目，市財政局專門成立了“重大項目推進組”，專題研究項目的財政承受能力、回報機制、物有所值評價等方面的內(nèi)容，由主管部門和財政部門分別聘請兩家中介機構(gòu)制定實施方案，“背對背”對比論證，為項目平穩(wěn)推進提供保障.

三個促進，一是促進PPP項目影響力的提升.在項目的篩選階段，市財政局專門在《赤峰日報》上專欄刊登我市擬實施的PPP項目，擴大項目的影響力和知名度，充分征求社會各界的意見，同時做市場響應度測試；二是促進重點PPP項目的順利推進.財政部門每半個月對市本級的22個重點項目和旗縣區(qū)的項目進行一次全面的調(diào)度，了解進展情況，對調(diào)度中發(fā)現(xiàn)的問題及時梳理，并以書面形式反饋領(lǐng)導，以快速協(xié)調(diào)，快速解決；三是促進PPP項目招商引資.財政部門主動與郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行等多家機構(gòu)對接，擬通過建立PPP基金等形式，合理利用金融杠桿，拓寬項目融資渠道，降低融資成本，減輕政府付費壓力.

3.3 風險承擔分析

高風險高收益，低風險低收益，這樣才能將項目的各方參與者構(gòu)成緊密利益共同體.本項目中存在一些雙方都不具有控制力的風險，如不可抗力風險.對于此類風險，分配時應考慮風險發(fā)生的可能性、政府自留風險時的成本、政府減少風險發(fā)生后所導致的損失和社會資本承擔風險的意愿.因此“風險與收益相匹配”應該成為項目風險分配的原則.在合同的實施階段，項目的某些風險可能會出現(xiàn)雙方意料之外的變化或風險帶來的損害比之前估計的要大得多.因此，還應遵從“承擔的風險要有上限”的原則.

風險分擔作為風險管理的核心貫穿項目的整個合同期，風險分擔框架可以減少項目雙方的談判時間，節(jié)省談判成本.為了幫助政府部門和社會資本方更好地對本項目的風險進行合理的分配，再上述風險分擔原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合本項目的研究，提出了一個風險分擔框架圖，如下圖所示.

本項目的直接相關(guān)方包括政府部門和社會投資人，間接相關(guān)方包括第三方咨詢機構(gòu)、項目公司、政府等，需要將風險因素做一全面考察、識別和評估，并制定合理的風險分擔方案.

總體來說，政府應承擔行政方面的風險，社會投資人應承擔項目融資、建造、經(jīng)營等方面的風險（社會投資人可通過項目公司將相關(guān)風險分別轉(zhuǎn)移給承包商、供應商、運營商或銀行等），法律風險、市場風險和不可抗力風險由雙方共同承擔.

4 智慧城市赤峰PPP項目存在的問題及建議

近些年，在國家政策大力支持的情況下，PPP項目廣泛開展，各地方政府也紛紛推出自己的PPP項目.在這片繁華的背后，也存在著可持續(xù)發(fā)展的問題.我們需給予這些問題足夠的關(guān)注，并解決問題.我市PPP項目建設(shè)工作開展較為順利，取得一些成績，但在工作中也存在一些問題和困難.

4.1 存在的問題

4.1.1 財政部規(guī)定，PPP項目支付能力不能超過一般公共預算的10%，但在實際操作中，大部分項目與土地開發(fā)有關(guān)，用土地出讓金支付PPP項目的費用，而國家沒有這方面的規(guī)定，僅計算公共預算支出，支付能力偏低，PPP項目操作空間較小.

4.1.2 穩(wěn)定的收益性和經(jīng)營性都不太高.目前項目周期長，建設(shè)資金緊張，項目后期可能收益不佳，會給政府帶來財政負擔和難題.

4.1.3 政府一方融資的渠道少，缺少一定的金融創(chuàng)新理念.政府作為PPP項目的參與者，融資渠道與社會資本相比較稍差一些，建設(shè)資金基本只有兩種：財政資金撥款和向銀行申請貸款，這樣容易造成政府的財政資金緊張，給政府帶來財政壓力.

4.2 建議

4.2.1 積極推動國家層面的PPP立法

現(xiàn)在PPP頂層設(shè)計的架構(gòu)已基本形成.在繼續(xù)推出帶有“應急”特點的指南、意見、合同模板和工作規(guī)則的同時，應借鑒國外經(jīng)驗，著力研究推進PPP立法.在PPP立法中尤其對該法與其他現(xiàn)行法律不相適用或相沖突的法律條款，予以明確.

4.2.2 出臺PPP分行業(yè)或分領(lǐng)域操作指南

隨著PPP工作的開展，一些基層政府或主管PPP融資的部門提出：雖然國家出臺了PPP操作指南，但具體到項目實施，還是不清楚如何針對具體項目開展評標、如何設(shè)計特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、如何設(shè)定績效評價體系等關(guān)鍵工作.建議根據(jù)PPP項目對應的細分領(lǐng)域，如污水處理、水利設(shè)施、養(yǎng)老等領(lǐng)域，盡快出臺分行業(yè)或分領(lǐng)域的項目實施操作細則，更有針對性地指導市（縣）推進PPP工作.

4.2.3 對財務測算方法進一步論證

根據(jù)財政部21號文公式的財務測算方法，并未考慮不同PPP項目的建設(shè)期長短、建設(shè)資金支付與大修理支出等不同現(xiàn)金流情況，而這些對PPP項目的財務收益率都有較大影響；公式中對項目公司的補貼以實際運營成本為調(diào)價基礎(chǔ)，意味著項目公司經(jīng)營效率高，成本費用越低，其獲得的政府補助數(shù)額越低，這必然產(chǎn)生負向激勵，同時，政府較難得到項目公司的實際運營成本數(shù)據(jù)，這樣不但操作不便，也無法激勵項目公司提高經(jīng)營效率，有違PPP模式發(fā)揮社會資本建設(shè)和運營效率與管理經(jīng)驗的初衷；各地的稅金政策也具有差異，同樣的項目，稅負不同，投資者所得相差較大.

4.2.4 完善現(xiàn)行稅收法規(guī)政策

以現(xiàn)行稅收法規(guī)及政策還不能適應PPP的發(fā)展，主要存在以下問題：一是沒能考慮到PPP項目的一些特殊涉稅問題；二是稅收的優(yōu)惠政策覆蓋面過窄，現(xiàn)行的企業(yè)可享受的所得稅及增值稅的優(yōu)惠政策，無法覆蓋到PPP項目的實施領(lǐng)域；三是稅收的政策優(yōu)惠期有限.所以，需要盡快完善稅收法規(guī)政策，以利于PPP模式的穩(wěn)定發(fā)展.

5 結(jié)論

為深入推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，有效激發(fā)民間資本活力，大力推動我市經(jīng)濟社會快速發(fā)展，自去年以來，市委市政府高度重視PPP投融資改革工作，把PPP投融資改革作為增加公共產(chǎn)品和服務供給、吸引鼓勵民間投資、促進投融資體制改革的一項重要舉措.PPP項目的實施是一項系統(tǒng)工程，其中涉及政府的各個部門和社會主體，分清各自的權(quán)利和義務是非常必要的.為確保項目實施工作，組建專項小組、咨詢專業(yè)機構(gòu)、市場測試等工作非常重要，必須要充分吸納成功案例的實踐經(jīng)驗具有重要意義.

〔1〕魏志甫.河南支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策研究[J].財會研究，2012（13）.

〔2〕湯小艷.財政政策促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的幾點思考[J].財會研究，2012（19）.

F272

A

1673-260X（2017）12-0152-03

2017-09-22