江蘇新型農業經營主體發展的出路

鄒偉+++吳群

新型農業經營主體的形成與家庭承包經營制度的建立相伴而生，是農業生產分工分業不斷深化的產物。近年來，江蘇各地按照中央要求，將培育新型農業經營主體作為發展現代農業的重要抓手，出臺政策措施，加強指導服務，大力推動各類新型經營主體不斷發育成長，呈現出旺盛的生命力和良好的發展勢頭，發揮著越來越重要的作用，已成為推動農村發展與農業供給側改革的重要力量。

一、新型農業經營主體發展面臨諸多挑戰

新型農業經營主體的發展較好地解決了“誰來種地”的問題，有利于處理好農民與土地的關系，優化農村農業發展的產品結構、要素結構和產業結構，但也存在一些問題，限制或弱化了其積極效應發揮。

土地流轉有效供給不足，租金成本高。江蘇城鎮化率已達到68%，農民人均可支配收入超過17600元，新型農村合作醫療政策范圍內報銷比例76%以上，農民對土地依賴降低，但仍然存在土地流轉有效供給不足等問題，土地租金年均上漲15%以上，農業經營成本高，不利于提高競爭力。調查發現，人均耕地面積較多的蘇北地區，農民“職居分離”（異地非農就業）催生家庭分工，青壯年外出務工，老人婦女種地，具有一定的“護地”行為，土地流轉意愿不高；人均耕地較少的蘇南地區，農民就地就近非農就業，土地利用保證蔬菜或糧食自給，兼業化普遍，土地流轉意愿也不高。自然和承包制度形成的土地細碎化，增加了土地流轉協調難度。一些地方政府主導的土地流轉，為了吸引農民參加和減少協調阻力，租金高出市場水平20%，增加了同地區農民的租金預期，進而抑制流轉供給。近1—2年來，新型主體“跑路”現象頻發，土地租金履約難，也降低了農民土地流轉意愿。

規范建設不夠，運行能力偏弱，抗風險能力低。江蘇已建有家庭農場、農民合作社分別達到3.4萬家和7.4萬個，但生產能力不高、名不副實、“空殼休眠”、一個主體多塊牌子和“四不像”、“混日子”的主體廣泛存在，相當一部分是因申請政府財政扶持而生，有的享受了政策扶持卻沒有真正發揮作用。在經營管理方面，家庭農場雖然基本能正常運行，但與專業大戶沒有多大區別。從工商財務年審看，70%以上的合作社沒有實體化運行。重數量、輕質量的隱患凸顯，申請門檻低，一些新型經營主體抗風險能力弱，在國家糧食收儲政策調整，以及受到自然災害等情況下，生產經營活動難以正常進行，回頭對政府又有更多的財政支持訴求，甚至在經濟上一定程度“綁架”了牽頭或者起中介作用的村鎮組織。

作業制度約束不夠，區域性風險防控成本加大。對于新型農業經營主體，只要不改變土地用途，其種植經營活動具有很大的自主性，各地政府一般不進行干預。他們在作物品種選擇、播種時間、農藥化肥選擇與施用等方面，與地區傳統的農戶之間可能存在較大差異，也不一定按照政府指導進行操作，結果是錯開作物成熟與病蟲害發生時間，拉長地區農業生產周期，也給作物病蟲害統防統治和秸稈禁燒工作帶來沖擊，增加區域性農業風險防控成本。2016年江蘇長江以北地區小麥病蟲害嚴重，下半年在第一場雪后，全省還有30萬畝稻谷未收割，兩季秸稈禁燒工作期延長7—10天，這些都與新型主體的經營行為具有一定關聯。

社會服務發展滯后，農業治理結構轉型不足。新型經營主體的發展“倒逼”農業治理轉型，容易形成博弈集團，既要求惠農資源傾斜，也需要基礎設施（道路、灌溉）成本政府化。調查發現，一些農業企業更多的是擁有資本，對農業經營的技術條件并不具備，對政府的技術支持具有較大的期望，且遠遠高于小規模農戶所需要的服務專業領域和服務層次，而農業技術推廣部門的人員結構并沒有發生根本性變化，倉儲設施與烘干中心等配套服務到位率不高，地方品牌創建與高層次合作不足，多主體融合發展不夠。農村社會治理任務激增，新型經營主體與農戶之間的矛盾，包括產品保護、模糊地塊耕種、用工雇傭和流轉合同調整等方面，都需要政府（含村組）出面解決。

財稅金融政策改革跟進落實緩慢。對于新型農業經營主體的培育，國家和江蘇省制定了多項財稅金融改革政策，但各地落實跟進不足。農業支出補貼發放操作與之前“三項”補貼并沒有太大的變化，仍然是一項土地補貼，對“種不種、種什么、誰來種”的核實界定不夠，與政策初衷不符，如一些設施農業用地仍然享受補貼，而一些不是二輪承包地或農業稅依據的復墾、開墾土地并沒有相關補貼。農機購買補貼政策改革滯后于農業機械化轉型升級，在全程機械化遠未實現的情況下，江蘇農機動能已趨于飽和，甚至已超過土地需求數量。惠農金融產品較少，土地使用權抵押融資還受到多種限制，農業保險和激勵新型主體發展的稅收政策還需大力推進。

二、進一步促進新型農業經營主體發展

新型農業經營主體的培育與適度規模經營和現代農業發展密切相關，關系到農業供給側結構性改革和長遠發展，關系到農村要素流動和農村政權穩定，意義重大。必須認真落實中央精神和江蘇省委、省政府要求，始終堅持處理好農民與土地的關系，提高土地流轉有效供給，動態監管新型主體發展質量，強化引導與規制，完善配套服務，加快財稅金融制度改革，增強新型經營主體發展實力，保障農村改革深入推進。

厘清“三權”邊界，創新土地流轉形式，為新型經營主體發展提供前提。要按照中央文件初步明確的權能內涵和實現路徑，進一步厘清“三權”的權利邊界，試點分別頒發承包權證書與經營權證書，確實權、頒鐵證，讓農戶吃定心丸，打消農民“失地”顧慮，穩定新型主體預期，降低流轉交易成本，提高農民實際租金獲得。提高“留村”農民成為產業工人的能力，降低務農者的“失業”之慮。積極培育土地經營權流轉市場，健全縣鄉村三級土地流轉服務體系，加強合同管理，建立土地流轉履約保證保險，減少農民的“失財”之憂。創新土地流轉模式，鼓勵采用土地入股、土地托管和代耕代種等模式，總結梳理淮安市金湖縣等地承包地退出試點做法，形成可復制可推廣經驗。積極探討承包關系長久不變的實現路徑，盡早落實二輪承包結束后的處理辦法，促進土地較長期限流轉。endprint

抓好規范化建設，建立動態監管機制，保證新型經營主體發展質量。建立“嚴格準入—運行監管—規范退出”的培育機制，健全進入退出條件。明確各類主體在發展生產、提升效益與競爭力方面的組織功能定位，從發展目標、資金、技術和產品等方面評價經營實力與潛力，嚴把新型農業經營主體進入關。加強新型經營主體培育規劃，家庭農場要還原家庭經營本源，農業合作社要積極發展聯合社和集生產、供銷、信用“三位一體”的綜合社，龍頭企業要進一步體現利益聯結，與農民真正形成經濟、責任和命運共同體。強化運行過程監管，建立科學的新型主體評價體系，依據稅收、工商等部門的數據支撐動態掌握新型主體經營狀況，加強政府扶持財政資金績效管理。

強化引導與規制，防范區域農業風險。引導新型主體正確處理個體行為與區域利益的關系，強化土地利用行為規制。以縣級行政區域為單位，依據自然、社會、經濟和生態因素，制定具有一定法律效力的農業發展規劃和種植制度，注重落實到具體地塊，落實到具體的品種選擇目錄和作業時段。制定本地區種植業作業規范，加強新型主體的化肥、農藥和種子使用管理。嚴格土地用途管制，切實保證農地農用，合理控制新型主體經營規模，提高適度規模經營的導向作用，將家庭農場土地規模控制在300畝左右，并注重農地、農機與農藝融合發展管理與引導。

完善配套服務，促進多主體融合發展和地方品牌效應提升。轉變思路，主動對接新型經營主體，加強農地流轉糾紛調解、農機農藝、質量檢測和地方品牌創建等方面的配套服務，通過政府購買等形式提供糧食烘干、病蟲害統防統治等服務。以政府提供服務為紐帶，形成不同主體雙方、多方或全體契約約定，組建新型組織聯盟，實現多主體融合發展。加快縣鄉兩級農業服務機構改革，適應培育新型主體發展需要，有針對性地進行人員引進或培養提升，建立農技人員聯系新型主體制度，并注重加強對新型主體的生產技術人員業務培訓。積極服務于新型主體的智慧農業、創意農業、特色田園和綠色食品等地方品牌的論證、申報與輻射活動，有效提升其社會經濟效應。

加快財稅金融制度改革，提升新型經營主體持續發展能力。從著力促進提高農業的質量、效益和競爭力出發，進一步研究增強農業支持保護補貼的針對性和有效性，在保證農民實際受益補貼不減少的基礎上，落實增量資金安排，并制定向新型經營主體傾斜的政策，切實提高政府補貼在新型經營主體收入中的比例。健全土地經營權抵押融資配套制度，推進經營權抵押貸款，切實解決新型經營主體信貸難問題。加強扶持新型主體的稅費政策改革，進一步拓展農業保險的廣度和深度，加大農業減災防災資金支持力度。制定新型主體參與農村環境整治、土地污染治理和高標準農田建設的資金補貼政策，科學測算耕地輪作休耕補貼，積極推進“藏糧于地”戰略落地生根。

（作者系南京農業大學公共管理學院教授）

責任編輯：戴群英endprint