臺灣地區的公共圖書館績效評估研究

宋家梅+徐建華

摘 要：績效評估是公共圖書館提供優質服務的重要課題之一。文章在探討國際常用公共圖書館績效評估標準的基礎上，闡述了我國臺灣地區公共圖書館績效評估標準的編訂與實施過程，并對其績效評估的發展進行回顧。最后，總結了臺灣地區公共圖書館評估對我國大陸地區公共圖書館評估工作的啟示，建議成立公共圖書館評估資料庫，為不同層級公共圖書館制定不同的評估標準，評估圖書館的內容突出過程與服務。

關鍵詞：公共圖書館；服務績效；績效評估；臺灣地區

中圖分類號：G259.2758；G251 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017075

Abstract How to increase the effectiveness and service quality of public library is the subject that needs paying attention to. This paper discusses the common international public library performance measure indicators as well as the compilation and implementation of performance measurement and measure indicators in public libraries in Taiwan. Then the development course of public library evaluation in Taiwan is reviewed. Some suggestions are put forward on public library evaluation finally. We suggest that an evaluation database should be built for public libraries by related agencies； different evaluation criteria should be developed for different levels of public libraries； evaluation of the process and service should be stressed.

Key words public library； services performance； performance measurement；Taiwan

近年來，公共圖書館績效評估逐漸受到重視。由于社會經濟環境的改變，公眾、社區和政府都要求公共圖書館展現其價值，因此公共圖書館績效評估愈顯重要。Bertot和McClure[1]指出，圖書館必須提供讀者使用圖書館服務和資源的證據，闡明圖書館服務和資源對讀者的價值與影響，這是圖書館實施績效評估的目的。臺灣地區自2003年至今開展了五次“公共圖書館評鑒及績優圖書館獎勵實施計劃”，主要目標是建立公共圖書館輔導及評估機制，通過評估各級公共圖書館的營運及服務績效，了解并改善其現況問題，從而促進臺灣地區公共圖書館事業的發展。臺灣地區公共圖書館營運績效評量表的評量項目在編制時，以美國公共圖書館的《公共圖書館成效評估》與國際《ISO11620信息與文獻——圖書館績效評估指標，1998》作為主要參考。本文將在探討這兩個國際常用公共圖書館績效評估標準的基礎上，闡述臺灣地區公共圖書館績效評估標準編訂過程，并回顧其公共圖書館績效評估的發展歷程，以期為我國公共圖書館績效評估提供參考借鑒。

1 國際常用公共圖書館績效評估標準

目前所見的公共圖書館績效評估方法，主要是采用輸入或輸出的衡量。輸入評估主要是測量圖書館服務所需的資源投入，美國各州所制定的公共圖書館標準、各國的圖書館統計報告等多半都采用輸入來衡量。常用的輸入指標包括：圖書冊數、期刊種數、館員人數、購書經費、館舍面積等。這些指標主要是作為爭取經費或預算編制的依據。然而，預算的多少并不能保證目標的完成，因此，單獨的輸入資源的評估并不足以彰顯圖書館服務績效。至于輸出的評估，首推Nancy A. van House等學者為美國公共圖書館學會所編制的《公共圖書館成效評估》（Output Measures for Public Library）手冊[2]，以及國際標準組織制定的《ISO 11620：1998 信息與文獻——圖書館績效指標》[3]，常用的輸出評估指標包括：圖書借閱冊數、參考咨詢問題回答題數、推廣活動參加人數等。

1.1 《公共圖書館服務成效評估》

為了協助各個公共圖書館評估其服務績效，1987年美國公共圖書館協會頒布了《公共圖書館服務成效評估》（以下簡稱《評估》），以圖書館輸出成效或服務績效作為評估的標準，以評估各圖書館的服務是否達到其自訂目標，進而適時修正其目標，再加以評估，周而復始，以期與時代的變遷與地區的發展密切配合。這一標準重視機構的發展目的與目標，使得公共圖書館界摒棄了過去把標準的重心放在輸入圖書館的各項資源的觀念，取而代之的是輸出、效率、效能、績效與影響等觀念。該標準共包括12種評估指標：圖書資料流通量、圖書館到訪讀者人數、參考咨詢服務次數、圖書資料遞送率等評估圖書館的服務成效。該手冊（1982版）為美國公共圖書館廣泛使用，并于1987年修訂第二版。

1.2 《ISO 11620 信息與文獻——圖書館績效評估指標，1998》

圖書館績效評估最重要的國際標準，即為1998年發行的第一版圖書館績效指標標準（ISO11620 Information and Documentation-Library Performance Indicators，1998），以下簡稱《ISO11620》，該標準制定的目的就是為圖書館建立一個績效評估指標，使之適用于各類型圖書館評估自身服務，還可以讓同一圖書館在不同時期進行績效對比。這個國際標準可以有效評估圖書館資源與服務的效益與品質，判斷圖書館是否達到預期目標，并可以作為圖書館評估規劃的工具，便于資源管理，讓圖書館館員、用戶了解圖書館的績效。該標準列出了5大類29項績效評估指標，在圖書館的滿意度、讀者服務、技術服務、推廣服務、人力資源利用等方面對圖書館作績效評估，以了解圖書館服務的效率與效能。endprint

2 臺灣地區公共圖書館績效評估標準的制訂

臺灣地區《圖書館法》第四條第一款明確規定，“國家圖書館”設立的主要目標在于“推動及輔導全國各類圖書館發展”[4]，因此，為加強對圖書館事業的發展，臺灣“國家圖書館”在2002年《圖書館事業發展三年計劃草案》中，特別提出“加強圖書館業務輔導計劃”，希望借由對臺閩地區的公共圖書館的實地調研，進而擬定公共圖書館評估標準，供各級主管機關作為評估公共圖書館績效的參考。

2.1 加強圖書館業務輔導計劃

2002年“加強圖書館業務輔導計劃”的工作重點，主要是各公共圖書館面對面訪視輔導及資料調查收集，邀請20多位學者專家組成“公共圖書館輔導訪視與評鑒委員會”，專家組成員與教育部社會教育司、行政院文化建設委員會、臺灣“國家圖書館”各單位主管等，自2002年5月至10月陸續對臺澎金馬地區76所公共圖書館進行調查研究，完成《公共圖書館輔導訪視建議事項》，共計36項，轉送相關部門參考。另外，臺北市立圖書館曾淑賢館長協助設計《臺灣地區公共圖書館現狀調查表》《臺灣地區公共圖書館訪視意見表》以及《臺灣地區公共圖書館訪視表》3份資料表格，作為各級公共圖書館基礎資料調查的依據[5]。

2003年“加強圖書館業務輔導計劃”的工作重點，轉移到圖書館實際評估與獎勵，以激勵館員士氣，提高服務品質。經臺灣行政院文化建設委員會決定，委請臺灣大學圖書資訊學系盧秀梅教授帶領工作小組，從2003年4月至6月，編制完成了2003年版《臺灣地區公共圖書館營運績效評量表》，并于2004年3月修訂完成了2004年版評量表。

2.2 臺灣地區公共圖書館營運績效評量表

以2004版為例，《臺灣地區公共圖書館營運績效評量表》分為兩部分，第一部分為《臺灣地區縣市級圖書館營運績效評量表》[6]，第二部分為《臺灣地區鄉鎮級圖書館營運績效評量表》[7]。這兩份評量表均以列表方式呈現，評估項目與評估方式一目了然，便于填寫和存檔。其都涵蓋圖書館輸入資源、作業過程及輸出服務三大部分的評估，共包括七大類指標：（1）營運規劃；（2）建筑設備；（3）人員；（4）館藏；（5）技術服務；（6）讀者服務；（7）推廣、館際合作與公共關系。這七大類指標下又列出了詳細的評估項目。配合這兩份評量表附有《使用手冊》，詳細列出了各評估項目的名稱、適用范圍、參考法規與標準、使用說明四項細則?！杜_灣地區縣市級圖書館營運績效評量表》和《臺灣地區鄉鎮級圖書館營運績效評量表》兩份評量表，可分別由各圖書館自評，或由相關評估機構人員訪評，比較兩者積分，再進行權重調整，進而完成一份圖書館績效評估報告。

兩份評量表的評量項目在編制時，并不只是以《評估》與《ISO 11620》的“讀者滿意度”與“讀者服務”的評估項目為主的評量表為范本，還考慮了臺灣地區縣市與鄉鎮兩級公共圖書館的實際情況。

《臺灣地區公共圖書館營運績效評量表》引用了《評估》12項指標中的3項指標，分別為指標2“登記使用者占社區人口的百分比”、指標3“每年每人平均圖書資料流通量”、指標12“每年每人平均參加圖書館活動次數”，分別對應縣市級評量項目45、47、53，鄉鎮級評量項目42、44、50，未納入者有9項。

《臺灣地區公共圖書館營運績效評量表》引用了《ISO 11620》29項指標的3項指標，分別是指標25“閱覽席位使用率”、指標15“每年每人平均圖書資料流通量”、指標2“圖書館服務人口使用圖書館的百分比”，分別對應縣市級評量項目44、45、47，鄉鎮級評量項目41、42、44，未納入者有17項[8]。

鑒于“讀者滿意度”與“讀者服務”的某些評估項目對于臺灣地區公共圖書館，尤其是縣市與鄉鎮兩級圖書館而言，從收集資料到完成評估，在短時間內不能完成，因此2003與2004版《臺灣地區公共圖書館營運績效評量表》的兩份評量表中，暫未包含這些評量項目在內。

3 臺灣地區公共圖書館績效評估的發展

近年來，臺灣地區圖書館界陸續進行了五次公共圖書館績效評估，分別是2003年、2004年、2008年、2013年和2015年。臺灣“教育部”于2014年起大幅變革了公共圖書館的評估機制，每兩年進行一次全地區公共圖書館評估工作。目前，臺灣地區公共圖書館的設置管理都遵循《公共圖書館設立及營運規劃基準》的規定，這五次公共圖書館評估項目也都是根據這一基準進行設計，用以檢視圖書館的既定目標與績效。至于評估方式，首先，由受評圖書館遞交現狀調查表及營運績效評量表；然后由縣市圖書館或文化局整理匯總以供評鑒委員先進行書面審核，再擇期對所有圖書館進行實地考評，擇優呈報給臺灣“國家圖書館”，由公共圖書館輔導訪視與評鑒委員會進行審查；最后，評選出該年度的獲獎圖書館。

3.1 評估主體

臺灣地區的公共圖書館評估，主要由臺灣“國家圖書館”主辦，委托當地主管機構，包括直轄市圖書館總館、縣市圖書館總館或文化局協辦。臺灣地區的公共圖書館系統是業務輔導體系，即一個地區或一個系統中的大型圖書館或中心圖書館對本地區或本系統所屬的中小型圖書館在貫徹方針任務、改進業務技術方法、培訓專業干部等方面進行的輔導和幫助[9]。根據臺灣《圖書館法》第十七條規定“圖書館應定期實施業務評鑒”[4]，公共圖書館總館與主管機構都應在平時進行定期考核。目前，臺北市立圖書館、高雄市立圖書館與南投縣文化局等負責定期對所管轄或所輔導的圖書館進行評估。

2003年臺灣圖書館事業發展三年規劃中，除了對公共圖書館進行訪視，進一步研制公共圖書館評估標準的內容與項目外，還依據委員會的建議首度辦理公共圖書館業務考評與獎勵。臺灣“國家圖書館”編制完成了2003版《臺灣地區公共圖書館營運績效評量表》，提供給各縣市文化局作為評量的參考。各縣市再根據實際需要，自訂題目與執行計劃進行公共圖書館評估；2004年，臺灣“國家圖書館”再度委請各縣市圖書館暨文化局辦理“臺閩地區公共圖書館營運績效評量”；2008年，臺灣“教育部”推出“2008年營運績優標桿計劃”，輔助各縣市政府文化局辦理所屬公共圖書館“營運績優標桿計劃”考評。這次考評的特點是，“教育部”公共圖書館輔導團與中華民國圖書館學會于2008年11月至12月間，實地訪評獲各縣市推薦的績優公共圖書館，以各館自評、現場訪評及民意調查等方式進行評選，最終選出獲獎圖書館[10]。2013年、2015年，“教育部”委托“國家圖書館”成立“全國公共圖書館評鑒委員會”，修訂評估與實施方式，并辦理全國初評、復評的工作[11]。endprint

臺灣地區公共圖書館評估的評估主體，由單一的政府評估，發展為政府（“教育部”、文化局）和學會（中華民國圖書館學會）相結合的評估，并成立了專業的評估機構——全國公共圖書館評鑒委員會。這一評估模式，可以充分發揮行業協會的作用。

3.2 評估工具

至于評估工具，臺灣地區公共圖書館評估以評量表、評量表使用手冊，以及現狀調查表作為評估工具，其中評量表使用手冊于2008年已停止使用。為了說明臺灣地區公共圖書館評估方式的發展，以下將簡略敘述五次公共圖書館評估中使用的評量表、評量使用手冊與現狀調查表。

2003版、2004版評量表只分為縣市級與鄉鎮級兩種，2003年與2004年公共圖書館評估，縣市級與鄉鎮級圖書館分別使用《臺灣地區縣市級公共圖書館營運績效評量表》和《臺灣地區鄉鎮級公共圖書館營運績效評量表》，并配合《使用手冊》自行評分。受評圖書館還需要填寫《臺灣地區公共圖書館現狀與意見表》，作為評鑒委員會檢視自評分數的依據。2008年，臺灣地區公共圖書館評估使用《2008年公共圖書館營運績優標桿計劃考評表》與《圖書館現狀調查表》作為評估工具。由于考評表已經在評估項目中納入參考性評估指標，因此不再使用《使用手冊》，2013年的評估也不再使用。2013年的公共圖書館評估，各級圖書館使用屬于該級別的《圖書館營運績效評量表》與《近三年圖書館營運統計表》（即上述的現狀調查表），并在評量表中列出評估指標。評估指標則根據評估對象細分為：直轄市立圖書館、直轄市立圖書分館（區館）、縣市立圖書館、縣市立圖書館分館及鄉鎮圖書館6種作為評分依據[12]。2015年的公共圖書館評估，各級圖書館使用屬于該級別的《圖書館營運績效評量表》與《近兩年圖書館營運統計表》，評估指標則根據評估對象細分為：直轄市立圖書館總館、直轄市立圖書分館（區館）、縣市立圖書館、縣市立圖書分館及鄉鎮圖書館5種[13]。

由于各級公共圖書館行政隸屬不同，主管機構提供的經費、人力也有所差異，尤其是縣市級圖書館與鄉鎮圖書館所服務地區存在城鄉差異，評估時無法使用相同的評估指標。因此，各級圖書館使用屬于該級別的《圖書館營運績效評量表》，并且根據評估對象細分評估指標，這符合公共圖書館評估的公平原則。

3.3 評估內容

關于評估內容，本研究以鄉鎮圖書館評估為例，對2003-2013年臺灣地區鄉鎮圖書館績效評估項目與配分進行說明（見表1）。

2003年與2004年《臺灣地區鄉鎮級圖書館營運績效評量表》評估項目包括營運規劃、建筑設備、人員、館藏、技術服務、讀者服務，以及推廣、館際合作與公共關系等七項。兩年的評估項目差異不大，僅館藏配分由65分提升至70分，技術服務由25分降為20分。2003年、2004年的評估項目顯示了主管單位對圖書館各項目的重視程度，其中館藏占第一位，其次為讀者服務，并列第三的有營運規劃、建筑設備與推廣、館際合作與公共關系，排名第六為人員，第七為技術服務。這體現了傳統公共圖書館偏重于讀者服務、推廣服務的特點。

2008年的評估主要強調閱讀，因此這次考評并沒有營運規劃、讀者服務、技術服務等項目。評估項目包括：基本環境（41分）、使用概況（21分）、閱讀推廣（18分）、社區與社會資源（11分）、發展特色（9分），以及各館自行提列的其他加分題。其中，基本環境包括：人員考評（19分）、環境考評（10分）、經費考評（12分）。2008年的評估項目顯示，公共圖書館的經營以使用圖書館資源與服務、閱讀推廣活動和爭取社會資源為主要趨勢。

2013年臺灣地區公共圖書館評估的評估項目分為五大項：（1）基礎建設及服務；（2）營運規劃；（3）館藏資源管理；（4）讀者服務；（5）推廣服務與公共關系，各評估項目皆包含若干評估指標[12]。其中，“基礎建設及服務”一項包含讀者、館藏、人員、經費、建筑。考慮到直轄市及縣市級圖書館系統中總館與分館運營目標與功能的差異性，有些決策性或集中性業務可能由總館統一執行或合并統計，因此，2013年的公共圖書館評估特別排除了分館的部分評估指標項目。2013年的評估將量化與質性評估項目分別列表，將定量指標集中于“基礎建設及服務”一項，質性指標分別歸于“營運規劃”“讀者服務”“推廣服務與公共關系”“館藏資源管理”4項。2013年“營運規劃”項目的配分比例由以往的12.5%提升至21.62%，這顯示了主管部門希望公共圖書館經營管理必須事先進行規劃，通過執行從而完成目標。

2015年公共圖書館評估項目包括：（1）基礎建設；（2）營運規劃；（3）館藏資源管理；（4）讀者服務；（5）閱讀推廣服務與公共關系；（6）閱讀環境6大項[13]。與2013年相比，2015年推廣服務項更重視閱讀推廣服務的評估。另外，增加了“閱讀環境”一項，一方面是為了考察“公共圖書館閱讀環境與設備升級實施計劃”的實施對閱讀環境的改善情況，另一方面也顯示出構建以讀者為本的閱讀環境的重視。

由上述五次公共圖書館評估項目的變化可以看出，臺灣地區的公共圖書館評估已從傳統重視經費、人力等基礎建設為主的投入導向評估，轉向更積極主動拓展圖書館與讀者的公共關系的概念，使圖書館的經營更多元化。2013年“營運規劃”一項中增加了“讀者滿意度調查”，由此可見公共圖書館評估開始對服務效果的評價予以重視，但所占比重較小。

3.4 評估結果

關于臺灣地區公共圖書館評估工作實施，與之前的以推薦績優圖書館予以表揚的方式大有不同。2013年、2015年各縣市圖書館先進行自評及初評工作，自評即所有參加評估的圖書館依據評估指標，逐項進行自評打分；然后，由直轄市立圖書館與縣市政府負責圖書館業務的教育（文化）局為所轄分館、鄉鎮圖書館辦理初評。直轄市立圖書館與縣市立圖書館的初評，則經各館提交自評報告后，由“全國公共圖書館評鑒委員會”進行初審。各縣市將初評結果一覽表以及推薦參加“年度圖書館獎”“特色圖書館獎”的圖書館資料提交給“全國公共圖書館評鑒委員會”，經過評鑒委員會復審，最終評定出績優圖書館。為向各界展示公共圖書館營運成果，并公開表揚績優圖書館，臺灣“國家圖書館”會專門舉行頒獎典禮，并安排評估結果發布會，將公共圖書館績效評估結果通過媒體向外界發布。endprint

關于公共圖書館獎勵機制，2003年、2004年臺灣地區公共圖書館評估設置了“特優”“優等”“甲等”3種獎項；2008年設置了“金圖獎”“銀圖獎”“銅圖獎”3種獎項；2013年、2015年設置了“績優圖書館”“年度圖書館”“特色圖書館”3種獎項。其中，從績優圖書館中評選出的特優圖書館，即是“年度圖書館”。2013年的“特色圖書館”又細分為“創新服務”“建筑空間”“品質管理”“閱讀推廣”“數位服務”“館藏資源”“讀者服務”“社區參與”8項。2015年的“特色圖書館”則細分為“創新服務”“建筑空間”“閱讀推廣”“數位服務”“社區參與”“卓越進步”6項。除2008年“績優標桿計劃”推薦參評圖書館較少外，2003-2015年臺灣地區公共圖書館評估結果中績優圖書館數量逐年增加，比例逐次增大（見表2）。這體現出臺灣地區公共圖書館事業的繁榮發展，以及公共圖書館對評估工作的重視，還說明公共圖書館評估可以達到“以評促建”的作用，引導各級公共圖書館的建設。

4 對我國公共圖書館評估工作的啟示

4.1 建議有關單位成立公共圖書館評估資料庫

目前，臺灣國立公共資訊圖書館已經建立“公共圖書館統計系統”[14]，供各級公共圖書館自行上網填報相關資料，目前提供臺灣地區公共圖書館2005-2015年的量化資料，并附Excel文件可供下載，使有關部門掌握和規劃公共圖書館的輔導與發展方向?！肮矆D書館統計系統”具有以下作用：（1）呈現公共圖書館發展現況；（2）量化公共圖書館各項政策的執行成效；（3）作為未來制定及規劃圖書館政策的依據；（4）可以預測公共圖書館未來發展趨勢的指標；（5）見證公共圖書館的發展。

我國縣以上公共圖書館評估定級自1994年以來，由文化部先后組織了五次評估定級。2017年初，全國第六次縣級以上公共圖書館評估定級工作也正式啟動。我國前五次公共圖書館評估都是通過組織評估檔案，根據評估指標進行手工評估。第六次全國公共圖書館評估所有程序都在網上進行，各級公共圖書館登錄“全國公共圖書館評估定級管理服務平臺”填報資料，實現了無紙化評估。我國若能將前五次的公共圖書館評估資料錄入公共圖書館資料填報系統，或更進一步收集公共圖書館評估使用的評估標準、評估指標，各館的績效資料、獲獎記錄，以及研究公共圖書館評估相關的書目等資料，通過建立使用方便的平臺，當作各公共圖書館制訂政策規劃、圖書館學教育的重要資料。將為公共圖書館的發展提供重要資料，還可以更進一步提升各館的業務能力。

4.2 為不同層級公共圖書館制定不同的評估標準

臺灣地區各級公共圖書館評估時使用屬于該級別的《圖書館營運績效評量表》，并且評估指標則根據評估對象的不同進行了細分。我國也應根據不同評估對象建立不同的評估標準，遵循公平原則。目前，我國已開展的公共圖書館評估定級都是針對縣級以上公共圖書館，即省級（副省級）、地市級和縣市級公共圖書館（少兒圖書館）。關于鄉鎮（街道）級圖書館的評估，部分地區在管理實踐中形成了一些相應的鄉鎮（街道）級圖書館評估標準，但我國并未制定全國性的鄉鎮（街道）級圖書館評估標準，有關部門應盡快著手研制鄉鎮（街道）級圖書館評估標準。另外，公共圖書館總館與分館的基本功能、建設目標有所差異，參照臺灣地區的做法，兩者的評估項目也應有所區別，特別排除分館的部分評估指標，如人員配置標準、人均購書經費等。

4.3 評估內容突出過程與服務

我國前五次公共圖書館評估一直強調資源建設，所有的評估指標都是為了公共圖書館建設，忽視作業過程及輸出服務的評估。公共圖書館屬于服務機構，隨著我國公共圖書館服務體系的不斷完善，公共圖書館的設施、人員、經費等基本條件不斷提高，公眾的文化需求日益增加，服務成為圖書館工作的重心。因此，評估工作也應涵蓋圖書館服務績效的評估，從而提高圖書館服務質量，保障公眾的文化權利。第六次公共圖書館評估將原來的評估標準調整為三大類指標：保障條件；業務建設；服務效能。在強調基礎建設的基礎上，開始重視輸出服務的評估。但仍然忽視圖書館資源的利用與可獲得性等質性指標的評估。我國可參照臺灣地區的做法，評估內容突出過程與服務的評估，可將量化與質性評估項目分別集中列表，并增設對“閱讀環境”“公共關系”等項的考察。

5 結語

公共圖書館績效評估是改善圖書館經營管理的開始，評估工作結束后，圖書館應提出有效的對策，針對性地改善自身的薄弱環節，才能深化評估的效果。因此，成立專門的評估機構，建立定期的評估制度，從而引導公共圖書館經營管理的方向，提升圖書館的績效，并配合公共圖書館評估資料庫的建設，邀請評估專家參與評估和評估后的建設，這樣才能提高公共圖書館的服務質量，提升服務效能，使公共圖書館符合時代的發展，滿足讀者的文化需求。

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作者簡介：宋家梅（1985-），女，南開大學商學院信息資源管理系博士研究生；徐建華（1958-），男，南開大學商學院信息資源管理系教授，博士生導師。endprint