驅動與約束：PPP模式促進區域圖書館合作發展研究

段升強+邵必林+李龍濟+王萬國

摘 要：延伸共享范圍、擴大共享規模、拓寬經費來源、構建強有力的協調機構是當前圖書館合作面臨的主要挑戰。PPP模式通過吸引社會力量的技術資金驅動優勢以及政府監督評價管理的約束優勢，構建有力的“伙伴合作、利益共享、風險分擔”的合作模式，以應對當前的挑戰。研究認為，擴展二元主體（圖書館—社會）實踐經驗的基礎上，以PPP思想構建三元主體（政府—圖書館—社會）的新型合作模式，通過社會資金技術的驅動與政府監督管理約束的雙重力量來完善合作機制，可更好的實現圖書館合作以及資源共享和服務創新。

關鍵詞：資源共享；服務創新；圖書館合作；PPP模式；社會資本

中圖分類號：G259.23 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017078

Abstract Extending the sharing scope， expanding the sharing scale， broadening the sources of funds and building a strong coordination mechanism are the main challenges for the current cooperation and sharing. Through the PPP model， attracting social funds and technology advantages， as well as attracting government supervision， building a strong constraints mechanism deal with sharing challenge. Research shows that extending the two subjects （the Library and Society） to three subjects with PPP （Government， Library and Society） will be able to improve the cooperation mechanism which driven by social factors and government factors， and can better realize resource sharing and service innovation between libraries.

Key words resource share； service innovation； library cooperation； PPP； enterprise capital

1 引言

資源共享與服務創新是圖書館合作開展的目的，資源共享是服務創新的基礎，服務創新是資源共享的歸宿，開展有效地合作是實現圖書資源價值的核心。如何充分發揮不同主體間各自的優勢，實現資源的共享利用和服務創新，一直是圖書情報領域理論研究和實踐探索的重要命題。擴大共享規模、延伸共享范圍、提高新技術的應對能力、拓寬資金的融資來源、建立強有力的協調機構是當前圖書館合作的挑戰[1-2]。新環境下影響圖書館合作共享的主要因素有：資源形式、傳播技術、主體理念、管理政策等，這些因素都在發生著變化。首先，電子文獻資源在圖書館資源中占比越來越大，具有存儲空間小、傳輸方便、易復制、質量不隨使用次數增加而降低等優點，這為合作奠定了有效的數據基礎；其次，大數據、云計算、社區在線等信息技術發展日新月異，可實現圖書資源的快速傳輸、便捷訪問，這為合作奠定了良好的技術基礎；再次，當前資源的擁有主體都已經認識到單個圖書館受制于自身的限制，不能完全滿足新環境下讀者多元化的需求，這為合作奠定了原始的驅動；最后，面對資源建設、運行保障以及服務創新等工作需要大量資金的難題，國家也出臺了一系列文件（國辦發〔2015〕42號、財金函〔2016〕32號），鼓勵采用PPP模式解決公共事業中的難題，為合作提供了良好的政策和融資環境。綜上，四種因素的變化促使著圖書館合作以及資源共享不斷發生著變化，使合作形式發生著整體變革。因此，探索構建符合“伙伴關系、利益共享、風險分擔”的新型合作形式，是滿足圖書館資源共享和讀者服務的創新需要，也是圖書館合作未來發展的必然選擇。

PPP起初是投融資模式[3]與資源供給體制[4]的改革，最早出現于20世紀70年代，英國私人融資計劃（PFI）是最早的PPP實踐項目[5]，到90年代末，該模式逐漸得到承認并被認可成一個獨立的合作模式[6]，在多個國家項目中被采用。1995年左右由國家計委主導、吸引外資參加的廣西來賓B電站被認為是我國落地的第一個PPP項目[7]，北京地鐵4號線[8]和鳥巢項目[9]則是我國最近幾年實施PPP的標志性項目。理論和實踐研究證明PPP模式從社會獲得資本、管理與技術，可以較好的處理政府與市場的關系，對于公益性、自然壟斷性、區域壟斷性的公共行業，適合廣泛推行[10-11]。財政部公布的第三批PPP示范項目（財金函〔2016〕47號）目錄中已經覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、教育、文化等16個公共服務領域，PPP模式引導社會資源進入公共基礎設施建設和公共文化服務，已經成為國家戰略。圖書館服務屬于公共文化服務，圖書資源具有準公共產品的屬性，雖然其基本的服務仍具有純公共產品的性質，但對于一些特殊的深層次服務，如材料綜述和專題調研等三次文獻信息服務，并不是每位公民所同等需要，具有一定的競爭性和排他性，適合進行PPP開發[12]，而圖書館間的資源共享是實現深層次服務的重要基礎，PPP模式通過資源的重新配置，在建設共享服務平臺[13]、改善合作共享的治理體系[14]等方面發揮了重要作用，進一步而言將PPP模式引入到圖書館服務體系中能夠解決公共圖書館服務體系中的資金匱乏、資金來源單一等難題[15]。近幾年，在實踐領域，江陰市圖書館推出的“公共圖書館+咖啡館”[16]、深圳市福田區圖書館的“社區圖書館激活計劃” 以及北京西城區公共閱讀空間項目[17]，整合社會力量，引入競爭機制，創新服務模式，受到了市民的廣泛歡迎。endprint

PPP有著豐富的實踐類型（見表 1）和研究角度，內涵豐富、推廣前景廣。不同組織對PPP的定義也不盡相同，聯合國開發計劃署（United Nations Development Program）認為[18]：PPP模式是指政府、社會機構形成的相互合作關系的形式，PPP吸納社會力量的投資，企業可以參與特許經營，但將服務和管理合同（對同一個私人公司）排除在外。英國PPP委員會（Commission of Public private Partnership）[6]認為PPP模式是公共部門和私營部門基于共同的期望帶來的一種風險共擔機制。美國PPP國家委員會（The National Council for PPP，USA）認為PPP是一種政府公共部門和以盈利為目的的私營部門之間的合約安排，在資源共享、風險共擔的基礎上，向公眾提供服務。我國財政部[19]認為PPP是指政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，社會資本承擔設計、建設、運營和維護基礎設施的大部分工作，政府負責價格和質量監管，以保障公共利益最大化。學者E. S.薩瓦斯[20]將PPP的內涵歸納為三個層次：第一，PPP是一種公、私部門共同參與生產和提供公共產品的合約安排；第二，環境復雜，參與主體眾多，適合具有公益或半公益化特征的基礎設施或公共服務項目；第三，強調企業、公共部門與政府為提供高質量的公共服務和公共產品而進行的一種正式合作。

筆者認為，PPP作為一種新型的合作模式，已經不單單是一種從社會進行融資的方式，而是政府、公共部門、社會組織與企業之間新型的合作形式，蘊含于內的風險分擔、利益共享、多方監督的優點對于突破當前圖書館合作困境、提高資源共享水平、創新讀者服務等問題都有著有益的借鑒。本文采用文獻綜述的方法，首先歸納了目前圖書館合作的主要形式（見表2），在問題分析的基礎上，結合PPP實踐類型以及主要特征，研究PPP應用于圖書館合作的優勢和可行性，并深入分析了在圖書館資源共享與服務創新不同工作、不同階段選擇具體PPP實踐類型（見表1）的辨識方法（見圖2），力圖為政府與公共管理者應對圖書館合作的挑戰提供理論依據和實施方法。

2 圖書館當前主要合作形式的比較分析

以圖書資源開發和利用而開展的資源建設、讀者服務、宣傳推廣、系統保障、行政管理、技術創新、基礎設施和學術研究是圖書館業務的主要內容，其中核心價值活動集中在資源建設和讀者服務上，技術創新和基礎設施維護成為圖書館業務的輔助性活動，也是當前的薄弱環節[21]。目前，圍繞資源共享構建和讀者服務創新的目標，存在于我國圖書館系統的主要合作模式主要有以下四種：區域聯盟、項目驅動、企業主導、特色服務。

（1）區域聯盟是我國圖書館之間進行文獻資源共享和合作的主要模式[22]，主要是從2000年以后在中國高等教育文獻保障系統（ CALIS） 和全國文化信息資源共享工程的實施項目背景下發展起來的，目前該模式在北京、上海、廣東[23]、浙江、湖北、吉林、內蒙古[24]等地開展的資源共享和節省經費方面較為顯著。其特點是由地理相近的區域內具有同質性的多個圖書館（如高校圖書館聯盟）組建而成，成員之間性質相似、服務模式相近，比較方便的實現統一管理。該模式的初級階段僅僅是形式上的聯盟，缺乏整體的規劃和統一的建設，成員單位間僅僅做業務工作的交流，館際之間的互借政策、館際之間的系統無法真正實現互通，我國西部地區的區域圖書館聯盟多處于這個階段；但是該模式的高級階段可實現統一軟件平臺、統一選購數字資源、統一業務規范和規劃，我國東部發達地區的圖書館聯盟多處于這個階段。總之，區域圖書館聯盟是圖書館信息資源共享和業務合作的最主要模式，發展重點是研究如何實現該模式的跨系統、異質性圖書館之間的聯盟問題。

（2）項目驅動是圖書館之間進行信息資源共享合作的另一模式。主要特點是以項目目標為導向選擇具備某些條件的圖書館組成，項目組成員可以跨層級和跨系統，成員間按照統一的規劃、技術標準以及資源共享標準進行資源的建設，常用于創造性的新資源建設，資源的共享和建設一般具有一定的生命周期，如全國文化信息資源共享工程[25]、中國數字科技館等圖書文化資源共建共享項目[26]。該模式的主要問題是在項目建設周期內，項目成員可進行有效的信息資源建設，但隨著項目建設周期的結束，信息資源的建設和服務開發也基本停止。

（3）企業主導的模式常見于私人企業對圖書信息資源的開發和利用中。主要由某一企業開發一個較為通用的系統或合作框架，在此基礎下，多個單位共同參與資源建設和共建共享，主要特點是企業出資進行資源的開發以及系統平臺的運營。如超星數字圖書館等[27]。該模式的主要問題是企業主導的資源共享和利用開發的盈利目的明顯，建成的資源無法被多數讀者訪問使用，僅僅依靠合作的收益無法吸引高校與公共機構的持續參與，而且企業很難對參與的公共機構進行有效的約束。

（4）特色服務為了滿足特定讀者群體特殊文獻查詢需求，常見于公共圖書館和科技圖書館中，一般由某一圖書館實體進行特殊資源的梳理和融合工作，能夠滿足特殊讀者的特殊化需求，影響范圍較小。如高校圖書館開展的產業智庫需求[28]和學科查新服務[29]。該模式的主要問題是資源共享的范圍和影響力有限，僅能滿足少量特殊讀者群體的需求。

以上四種圖書館合作模式部分的解決了資源共享和服務創新，但也存在著一些問題和不足：（1）由于經濟發展不平衡，區域聯盟的區域間發展水平差異較大，東部經濟較發達的地區要優于中西部欠發達地區，并且這種形式更多的適用于地理位置相近同類型圖書館的合作，缺乏對跨系統資源的融合能力；（2）項目驅動的方式主要受項目的建設周期和經費的階段性影響，無法進行長期的合作以及持續的服務創新；（3）由于企業的逐利性，企業主導的模式無法滿足建設的資源被多數人共享，并且該形式對圖書館缺乏持續吸引和制約。綜上，缺乏經費的持續保障與強有力的協調執行，是當前圖書館合作的主要制約因素，構建多種資金保障的驅動、引進有力的行政管理約束是合作模式變革的方向。endprint

3 PPP應用于圖書館合作的優勢及可行性

在我國，PPP是指政府和社會主要通過資本合作而展開的資源共享和服務創新的新模式。國家財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金函〔2014〕76號）中指出，PPP是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。利益共享、風險分擔、伙伴關系是PPP的內涵特征。利益共享是指政府分享社會成果利潤的基礎上，對民營部門可能的高額利潤進行控制，使其取得平和、穩定的利潤回報，所有PPP項目都不只完全追求利潤的最大化，而追求社會效益的最大化；風險分擔是指政府部門和公共部門主要承擔項目的伴生風險，企業承擔項目的運營風險和目標達成風險，多方進行風險的最優應對、最佳分擔，風險管理最小化；伙伴關系是指在利潤分享和分擔的基礎上，參與各方是平等的主體，是一種“伙伴”關系。PPP模式是融合多方優勢進行協調合作的創新，是圖書館信息資源共享管理的一個必然選擇。將PPP模式引入圖書館合作將為其資源共享和服務創新帶來一個更加廣闊的發展空間，具有很強的可行性和必要性。

3.1 拓寬資源建設和服務創新的融資渠道

財政撥款是目前各類圖書館建設和維護的主導渠道，圖書館的資源建設、讀者服務、系統保障、行政管理、技術創新、基礎設施等工作都需要大量的資金，特別是作為圖書館核心價值體現的兩個活動：資源新建和擴建、讀者服務以及保障二者的系統維護和技術創新，更是需要巨大的經費保障。圖書館經費的需求量與當前實際的經費投入之間的差距是制約圖書館發展的主要因素，又加上圖書館是公益的服務性質，資本回收渠道缺乏，盈利效益不明顯，周期漫長，政府承擔了絕大部分的財政壓力。PPP模式的優勢之一就是構建多元化的融資渠道，通過設計合適的利益共享和付費機制，激勵和吸引民間資本（直接資金、公益基金）的介入，通過發揮資源的規模化效應，可以較容易的吸引到金融貸款。直接入資、吸引基金、金融貸款等多種融資渠道改變目前單一的經費來源限制，既緩解了政府的財政壓力，又促進了各項活動的開展。

3.2 奠定開展合作和資源共享的管理保障

當前圖書館合作效果不理想的一個制度缺陷就是缺乏一個強有力的協調中心，這使得執行共享標準、績效評價、制定制度政策等共享關鍵工作缺少有力的監督。PPP模式的優勢之二就是強調政府主導的協調中心的構建。這個協調中心有以下優勢：（1）政府負責建設、運營和服務質量的監管，協調各方的利益，牽頭制定資源共享的政策、標準和規范并負責監督實施。將參與成員的共享服務效果列入考核內容，引入獎勵機制，為成員間的合作和資源的共享提供堅實的管理保障；（2）在協調建設過程中，通過合作的長期性迫使社會企業必須注重項目的全生命周期成本管理，激勵在項目開發階段就注重運營效率和成本控制，這將大大增加最終交付一個高效的產品的可能；（3）PPP模式下的協調中心將大大縮減政府和公共部門縱向設立的建設和運維部門和人員，節約出大量資金。精簡化的機構、全程的成本控制、有效的監督制約將為合作提供堅實的管理保障。

3.3 激活資源維護和讀者服務的創新能力

在大數據和社區互聯網時代，圖書館資源共享及讀者服務等創新活動的開展，也需要建設主體具有較強的技術開發和應用能力，目前事業單位體制下運行的圖書館對新技術的吸收、掌握和應用有限，僅靠自身的能力很難實現資源的運行維護和服務方式的創新。PPP模式的優勢之三就是引入社會企業更加靈活的新技術的應用能力，擁有企業敏銳的技術反應力和洞察力，再加上人才和管理制度的靈活性，使其更容易進行創新活動。PPP模式下，企業可全程參與到項目的設計、建設、運營、維護基礎設施以及讀者服務方式的創新中來，既能增強資源運行服務的穩定性，又能持續的開展讀者易于接受的服務創新活動，提升服務質量。

3.4 增強合作風險管理的科學性

資源共享與服務創新過程中，由于缺乏協調監督、新技術應用限制，導致在建設中預算超支以及建設質量不達標十分普遍。成本的超支和質量的不達標損害了最終用戶，風險最終轉移給了最終用戶。PPP模式的優勢之四就是可以利用社會企業已經表現出的在風險管理方面的優勢。雖然風險無法完全消除，但采用這種新的合作模式，風險可被轉移到能更好的管理風險或風險成本較低的一方，風險轉移帶來了更好的風險管理，促進生產效率提升，進行合理的風險轉移和風險管理將激發更好的實施動力和資金的最佳使用。

PPP通過整合社會驅動以及政府約束雙重協調力，實現政府行政管理、企業資金技術以及圖書館資源等優勢，拓寬了資源建設、技術應用、讀者服務創新所需大量資金的融資渠道；通過一個強有力的協調中心進行合作中的監督管理；并且通過風險轉移以及全生命周期的成本控制，持續提高資源的運行保障能力和資源的共享能力，持續開拓讀者服務的創新能力，促進圖書館合作的整體性變革。

4 圖書館合作實踐中PPP模式的選擇

圖書館的合作可分為廣義的不同參與主體間的優勢互補和狹義的文獻資源共享。廣義的資源共享強調通過有力的約束，實現政府行政管理、圖書館資源、社會企業資金技術等優勢的互補；狹義的資源共享強調提高紙質文獻、電子資源的館際互借、文獻傳遞的共享標準的執行以及共享平臺的技術互通能力。在資源的不同發展階段，根據項目新建或改擴建，依據社會資金是否參與運營管理、所有權期滿是否移交等不同可分別選擇O&M、MC、LOT、IOT、TOT、ROT、BOT、BOO，BT等具體的合作形式。主要分為：資源新建中的合作、資源優化開發中的合作、資源運行保障中的合作以及圍繞資源而展開的讀者服務創新的合作。

4.1 資源新建擴建中的合作

持續擴大圖書文獻資源的建設規模仍舊是圖書館當前最重要的工作之一，購買外文文獻、擴建中文數據庫、自主開發特色的文獻資源均需要大量的資金，在政府財政撥款的基礎上，引入社會資金共同進行資源建設的合作。在這個合作過程中，由政府主導，圖書館與社會企業共同締結合作協議，圖書館通過出讓資源的部分所有權換取社會資金，形成類似股份合作的形式，圖書館和社會資金可以獨立或合作進行資源的經營和服務工作，資源超過有效的使用期后政府可選擇回購或自然淘汰的形式實現對資源的更新。如果社會企業既出資又有意愿進行資源的經營，可以采取BOT、BOO模式，對于細分后的小的資源建設項目，在財政所能承擔的范圍內，可以選擇服務外包、BT等合作模式。這些模式適合財政資金規模較小、來源單一的地區，特別是對于中西部欠發達地區圖書資源存量規模較小的地區。endprint

4.2 資源共享利用中的合作

加強文獻深層次的開發是實現資源價值的核心工作，引入社會力量，構建充滿活力的資源利用開發體系，喚醒沉睡的資源，通過對現有資源的重新利用和優化配置，實現資源價值的最大化。在這個過程中，通過制定資源共享、開發、利用的政策性文件，引入獎懲和考評機制，構建資源共享利用的制度性保障；同時采用技術手段實現館際互借的點對點與網絡參考咨詢的文獻傳遞，解決資源共享中的瓶頸與版權問題。這些工作開展可以選擇ROT、TOT、LOT等模式，特別是對于一些專業的文獻服務工作，可以采用MC、O&M等方式委托社會專門的信息服務企業進行。這些合作模式主要是在前期建成資源的基礎上，構建引入政府與社會企業參與的合作和協調機制，賦予社會企業整合更多資源的能力，對于現有資源存量較大、建設水平較高的東部地區圖書館可以率先實行。

4.3 資源運行保障中的合作

資源的保存、運（傳）輸是圖書館信息資源管理的基礎保障工作。電子資源在圖書文獻資源中的比重越來越大，隨著資源越建越多，海量、類型多樣的資源運行保障也成為對現存圖書館的挑戰。資源的安全運行需要不斷的技術改進，大數據、云計算等新興的信息技術為解決海量數據的管理提供了可行的解決方案。在PPP模式下，圖書館和社會企業可以簽訂合同，通過采用服務外包、O&M、BOT等方式進行合作，一方面可以發揮社會企業在技術變革與應用的優勢，解決圖書館在資源運行保障中的技術弱項，同時可使圖書館更加專注的投入到資源和服務的工作中來。這些合作模式可以降低圖書館不必要的運行成本，避免資金的浪費，適合在外部經濟和技術環境較好的地區展開探索。

4.4 讀者服務創新中的合作

讀者服務是圖書館所有工作的出發點和歸宿，在現代信息技術的推動下，圖書館傳統的服務方式，正在發生著重大變化，讀者需求在新媒體技術的催化下呈現出多樣化的變化[30]，多數高校相繼開通微信公眾號[31]，為讀者提供即時的信息服務和圖書館資訊；部分985高校不斷優化和豐富自己的網站，實現核心業務與創新服務的挖掘[32]；處理快速、傳輸快捷、發布即時、數據量大是大數據時代圖書館讀者個性化服務的特點，通過數據價值的精確發現和二次增值是實現讀者個性化服務的關鍵[32]。因此，當下圖書館的讀者服務需要創新，而創新最需要的創意思維、大量經費、平臺建設以及渠道拓寬等工作，僅僅依靠圖書館單一的力量也難以實現。采用PPP模式推進的“圖書館+”項目，在全國多地都在進行積極的探索。目前的合作模式大多是“圖書館與社會資本”兩者的合作，多采用O&M、MC、LOT、TOT等合作形式，這些合作對于吸引社會各種力量創新讀者服務方式、擴展服務渠道、豐富服務活動等方面可發揮重要作用，適合在各類圖書館中探索應用。

值得注意的是，圖書館的PPP合作屬于準公共產品經營性項目，存在收費費率低、回報率小以及回報周期長等不足。在具體合作形式選擇時要根據項目的融資結構、項目周期、項目規模以及所有權期滿處置等原則選擇一種合作形式或者組合使用多種形式。現階段，圖書館共享合作領域中應用PPP模式并沒有全面優于傳統模式[33]，實踐時資金風險完全推給市場和企業也是不可能的， 政府還需承擔一定的投資責任， 必要時還需要使用財政、稅收等政策進行扶持和培育。

5 結語

PPP模式具有整合政府行政管理、企業資金技術以及圖書館資源的優勢，實現融資渠道的拓展、成本全周期的控制、風險管理的最小以及新技術的及時應用，可滿足資源共享和服務創新的多種要求，促進圖書館共享合作的發展。

現有的“圖書館+咖啡廳”等形式多是“圖書館+社會力量”的二元合作，雖然在創新讀者服務方式、打破圖書館自然壟斷等方面進行了許多有益的實踐探索，但還遠沒有真正觸及到圖書館合作的核心。未來，在社會驅動與政府約束雙重力量的基礎上，探索構建“政府+圖書館+社會力量”的三元合作，通過一個強有力的協調機構，使主體間合作過程中可發揮利益共享、風險分擔的優勢，一方面做到定位明確、權責清晰；另一方面根據項目的類型和不同發展階段，靈活使用多種PPP具體形式，實現資源共享和服務創新的深入持續發展，推動圖書館共享合作的長足進步。

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作者簡介：段升強（1981-），男，西安建筑科技大學管理學院博士研究生，西安建筑科技大學信息網絡中心工程師，研究方向：信息資源管理、數字圖書館；邵必林（1965-），男，西安建筑科技大學管理學院教授，博士生導師，研究方向：系統工程、信息管理；李龍濟（1961-），男，西安建筑科技大學信息網絡中心高級工程師，研究方向：多媒體技術、信息網絡技術；王萬國（1971-），男，西安建筑科技大學信息網絡中心工程師，研究方向：社會公共服務信息資源管理。endprint