坡地村鎮助推綠色旅游發展

□ 湖州市國土資源局吳興區分局 徐 峰

坡地村鎮助推綠色旅游發展

□ 湖州市國土資源局吳興區分局 徐 峰

2015年4月，浙江省國土資源廳等9部門聯合下發了《關于“坡地村鎮”建設用地試點工作的通知》（浙土資發〔2015〕13號）文件，決定在全省范圍內開展“坡地村鎮”試點項目。《通知》要求實施建設項目用地“點狀布局、垂直開發”政策，倡導“房在林中、園在山中”的山、水、林、田、城融為一體的生態型開發理念，為具有低丘緩坡開發資源的地方政府在招商引資、項目落地提供優惠政策，推動地方經濟的實質性發展，使綠水青山不僅僅是心目中向往的“金山銀山”，而是可以看得見、摸得著，能產生更多社會效益和經濟效益的實實在在的“金山銀山”。

一、主要成效

自2015年以來湖州市吳興區成功申報了三批次“坡地村鎮”建設用地試點項目，共8個項目11個功能區塊，需征收土地面積1370畝，累計使用新增建設用地指標296畝（不占用耕地）。截至目前，前兩批4個項目7個區塊已經全部完成供地并啟動建設（其中2個區塊已經試營業），第三批4個項目4個區塊也已經在組件報批農轉用。從吳興區的坡地村鎮項目推進來看，總體來說，是在保護生態的前提上，創新了科學集約高效用地的實踐，保障了農民的合法權益，促進了可持續協調發展，助推了綠色旅游的加快發展，生動踐行了習總書記的“兩山”理論。

1.項目“建”起來

在坡地村鎮政策出臺之前，一個項目要建設，必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，要集中連片式開發，不可以東一塊、西一塊地搞建設。以往要利用山坡地和山上的未利用地進行開發建設根本是連想都不敢想，因為政策不允許。現在，在保障征地農民權益的前提下，國土和建設部門創新思路、調整規劃，實行了統一征地、點狀布局供地，既不破壞生態，又使需要建設的項目用地手續得以完備，扭轉了以往“動動就是違法用地”的局面，真正地把項目建起來，投資者放心，部門職責也依法依規履行到位。

2.百姓“富”起來

歷史證明，農民要致富，光靠承包的幾畝山種植農產品是非常有限的，不把綠水青山搞活、推向市場，是不可能產生經濟效益變成金山銀山的。現在，坡地村鎮項目的開發建設，一方面給當地老百姓解決了就業問題，比如吳興區的大師智慧谷項目，在建設過程中需要種種花草、鋪鋪路面、打打散工，解決了周邊村莊150多名農民的就業渠道問題，為平時無法外出打工在家務農的老百姓解決了增收問題；又比如，原鄉小鎮項目，這個AAAA級景區經營后，日常需要服務人員至少100名以上，而城市里的人很少愿意離開大都市到人生地不熟的偏遠山區來工作。這樣，就為周邊村莊的農民和以往在外地打工有經驗的管理人員創造了平臺，現在家門口就能掙到錢。另一方面解決了當地老百姓農產品的銷路問題，一個旅游項目建成后，平時旅游團隊山區玩幾天，回去的時候總會帶一點當地的土特產，比如茶葉、家禽、竹制品、蔬菜瓜果等，就為老百姓農產品的銷路創造了條件。據測算，項目建成后，老百姓人均可支配收入從原先的2000-3000元，提高到10000-15000元。老百姓可以在項目周邊利用自家農院發展農家樂，帶來營業收入。所以，一旦旅游開發，當地老百姓也就有了增收致富的門路。

3.生態“美”起來

光有景沒人，再好的景也不是美景。“人、物、景”達到真正的和諧融洽，才是最美的景，才是一個完美的生態系統。坡地村鎮倡導的“垂直開發”理念，杜絕了“削峰填谷”式的開發方式，保持了“山還是那座山，林還是那片林”，達到了“房在園中、園在山中”的意境。如吳興區西塞山前度假木屋項目，當你打開林中小屋的窗戶，撲面而來的感覺勝似“采菊東籬下，悠然見南山”，一眼望出去，就是青翠的竹林、碧綠的茶園，聽著鳥鳴蛙叫，呼吸著清新的空氣，感受最美的生態。

二、具體做法

三年來，吳興區建成了一批山、水、林、田、城融為一體的生態型村鎮和旅游度假村。前期，為了項目能夠落地，浙江省國土資源廳魯建平處長親自把關項目方案，多次到實地查看地形，并邀請部省有關專家領導現場指導，共同研討解決推進中的難題。在省、市各級部門的關心支持下，吳興區第一、二批坡地村鎮項目全部完成供地，均已投資建設，有的項目已經開始營業。可以歸納為八個方面。

1.點狀布局，保護生態環境

為了切實保護好綠水青山的生態環境，在項目管控上，把握幾個原則：一是杜絕“大開大建、削峰填谷”式開發，充分論證項目可行性方案；二是避讓地質災害隱患點和水源保護地，嚴格做好地質災害危險性評估，嚴禁污染水源，尤其是飲用水水源；三是嚴禁占用生態公益林。在項目選址上，依據山地等高線，依山沿路，點狀布局，垂直開發。建筑與建筑之間，留足生態保護空間，盡量維持原先的生態系統，能少砍一棵樹就少砍一棵樹（比如慧心谷項目，砍掉一顆竹子，最高就要賠償1000元），能不削坡的就地打鐵架支撐（比如西塞山前度假木屋，基本上都是凌空搭建起來的，也沒有花大力氣深埋地樁）。

▲湖州市吳興區妙西鎮西塞山前度假木屋項目

2.不占耕地，保護土地資源

在項目選址上，嚴控三條線，即租用線、征用線、用地線。租用線是整個項目區域選在山勢相對平緩的低丘緩坡地，原則上坡度不高于25度。租用線內可以有生態公益林，這樣可以確保租用以后不改變用途，避免亂砍濫伐、毀林種茶等情況發生。征用線指征收區域可以是生態公益林之外的林地或未利用地，作為一個開發板塊，建筑與建筑之間的空閑地也必須征收到位，確保老百姓的利益不受損。用地線是建設占用的范圍，前提是不得占用耕地，同時控制林地等其他農用地的范圍，涉及改變現狀的，原則上都必須辦理建設用地征占用手續。不占用耕地，一方面緩解了全區的新增建設用地壓力，另一方面，也更好地保護了耕地。

3.實惠于民，保障農民權益

在確定三條線之前，項目的實施方案前期都必須經過所在村集體經濟組織討論，無論是租用的，還是征用的，補償標準都做到公正、公開、公平。老百姓不同意的事情堅決不干，出現征地界限不清、補償安置措施不到位、青苗補償明顯偏低等情況，就堅決叫停項目。同時，當地政府和用地單位，以老百姓合法權益得到充分保障、生活水平有提高為目標。對項目的實施進行風險性評估，以大師智慧谷項目為例，既充分考慮項目建設過程中勞動力問題實行就地解決，又考慮項目開發以后，旅游產品、農產品等都就地取材，依托本地老百姓的自產自銷，增加老百姓的收入，最終實現項目建起來，老百姓也富起來。

4.坡地村莊，促進鄉村振興

十九大提出要實施鄉村振興戰略，振興鄉村不僅是農村產業振興，而且是農村民生改善。坡地村莊建設以保障民生為重點，充分利用低丘緩坡地，切實有效解決農民建房難題。在項目選址上，以不占用耕地為原則，依托舊村改造，充分尊重農民意愿（包括房子的朝向、與公共道路的距離等），農民不愿搬、不想去的地方，堅決不去實施建設；在戶型套型上，分別規劃了120和140兩種套型，配套了15-20平方米的生產設施管理用房，充分考慮了山區農房建設需求；在征（租）用土地上，嚴格控制建設用地征（租）用范圍，建房標準嚴格執行“一戶一宅、面積法定”的要求，農房依路順山勢而建，合理配置進出公共道路，建筑與建筑之間保持在15米左右的間距，在確保日照間距的基礎上，維持好原先的生態平衡。

5.休閑度假，助推旅游發展

吳興區妙西鎮的省級旅游度假區，就是依托坡地村鎮才申報成功的。如果沒有坡地村鎮政策使原鄉小鎮等一批旅游項目建起來，也就沒有這個省級旅游度假區。原鄉小鎮范圍內有兒童生態公園，有蝴蝶谷，有3公里環山步行棧道，有生態跑馬場，有滑草樂園，有生態迷宮；配套服務設施有生態停車場、會議接待中心、餐飲住宿等，集休閑、度假、旅游、娛樂為一體，預計年均可接待游客30萬人，是近年來湖州西部山區最大的一個旅游景點，極大提升了吳興區的旅游品位，促進了全市的旅游發展。

6.多元投資，形成疊加效應

前期旅游開發，既要有與眾不同、獨具一格的生態環境優勢，更要有完善的基礎設施配套。為此，市區兩級政府前期在交通基礎設施上投入很大。在如此大規模的財政投入下，政府資金壓力較大。因此，一些項目區道路建設、項目區周邊環境的整頓改善等，都鼓勵社會廣泛參與，所在村里投入一點、鎮政府補助一點、投資者贊助一點，最終保障了項目能正常引進。在項目投資上，也鼓勵社會廣泛投資，旅游的由旅游開發集團開發，住宿的由專業房屋建筑設計開發，娛樂的由類似動漫影視團隊開發，堅持“專業的事專業的人干”，使資源實現更有效、精準地配置。

7.業態多樣，滿足多種需求

區委、區政府在全區項目把控上，思想高度一致，堅持寧缺毋濫，成熟一個建設一個。堅持從實際出發，考慮到社會需求，堅決不搞重復雷同項目。截至目前，所有已批準項目均已落地，這些項目有休閑度假（西塞山前度假木屋）、觀光旅游（原鄉小鎮）、野外生態體驗（知了帳篷）、休閑養生（大師智慧谷）、宜居養老（南山頤養園）、農民新村（妙山坡地村莊）等等，除了經營性房地產項目不允許建設外，其他項目基本上都已經囊括了，滿足社會不同層次、各年齡階段的消費需求。目前，吳興區正在加快這幾個項目的建設，同時結合全區旅游后備資源開發，考慮社會需求程度，為今后的項目作出榜樣示范。

8.在線管理，融入時代節奏

好的環境，需要更好的經營理念。吳興區坡地村鎮的投資者和開發商，不斷創新經營理念。如，已經營業的西塞山前度假木屋，完全是為大城市的消費群體量身打造的，滿足大城市消費群體體驗大自然、放松心情、放慢節奏、休閑度假的愿望。在經營理念上，緊跟時代腳步，充分利用互聯網資源，實行游客網上預約訂購房間、農產品（商品）等，實現了憑有效身份證明就可以直接“拎包入駐”，避免了現場排隊、拿不到房間等情況，價廉物美的旅游商品現場檢驗、快遞到家，給消費者一個輕松、舒適的休閑度假時光。

三、工作體會

坡地村鎮是全省在用地方面的一項開創性舉措，對有效破解資源要素瓶頸制約，促進鄉村振興、農民增收、農業增效，實現城鄉統籌發展，具有非常重要的作用。因此，必須落實好這一政策。

1.必須以貫徹“兩山””理論為指引

“兩山”理論已經正式寫入黨章，作為兩山理論的發源地，湖州更要秉持綠水青山就是金山銀山的理念。要做好與城鄉建設、林地保護利用等相關規劃互動銜接，嚴格按照“宜農則農、宜建則建、宜林則林”的原則，結合地形地貌特征，依山而建，依勢而就，科學合理地開發利用低丘緩坡資源。要始終堅持“在保護中開發，在開發中保護”，認真開展環境影響評價和地質災害評估，把環境影響、生態效益納入坡地村鎮試點工作重要內容，制定落實生態環境保護、水土保持、地災防治等具體措施，避免試點過程中引發生態環境、地質災害等問題，實現低丘緩坡資源開發與生態環境保護相互融合。

2.必須以促進鄉村振興為目標

旅游資源開發了，項目建起來了，要以振興鄉村為總目標，關鍵看老百姓是不是增加收入了，而不是光看“老板們”是否賺錢了。項目的建設，要以農村發展、農業增效、農民增收為前提，要以帶動整個農村的發展為出發點，充分保障農民的合法權益。要充分利用好坡地村莊政策，徹底解決除險安居問題，對“坡地村莊”的規劃選址和建筑設計，要遵循“村民自治、農民自愿”的原則，充分聽取和征求村民意見，尊重和維護村民民主決策和民主管理權利，不影響農民的生產生活，確保廣大農民安居樂業，促進農村生產生活生態融合。

3.必須以堅決不占耕地為底線

坡地村鎮建設堅持“零占用耕地”的土地利用開發方式，減少項目建設對現有耕地資源的占用，切實保護平原優質耕地特別是基本農田，促進耕地保有量和基本農田保護目標任務的全面落實，保障糧食生產安全。堅持節約集約用地原則，充分利用山地、原地及未利用地，推進村鎮建設依山就勢、點狀開發，拓展城鄉建設用地空間，破解耕地數量質量占補瓶頸，增強建設用地有效供給能力，緩解新型城鎮化建設用地供需矛盾，保障經濟社會可持續發展。

坡地村鎮給湖州吳興西部山區帶來了生機和活力，湖州市將堅定不移地走下去，用足用好坡地村鎮政策，率先走出一條百姓、社會、政府共贏的路子。