對集體所有土地住宅房屋要求按國有土地房屋補償若干問題的解析
——以杭州市江干區撤村建居社區征地房屋補償工作為例

□ 杭州市國土資源局江干分局征地事務所 趙 亮

對集體所有土地住宅房屋要求按國有土地房屋補償若干問題的解析
——以杭州市江干區撤村建居社區征地房屋補償工作為例

□ 杭州市國土資源局江干分局征地事務所 趙 亮

杭州市江干區位于市區東部，南臨錢塘江，轄區面積約105平方公里，是杭州市的門戶，高速入城口和杭州東站都位于江干區。隨著杭州市由“西湖時代”邁向“錢塘江時代”，江干區也由原來的城郊結合部成為為中心城區，該區按照“聯網成片、整村征遷”的思路，征地房屋補償工作迅速推進，僅今年就已完成征遷住戶6540戶（含農戶和居民），企業95家，涉及5個街道14個社區。征地房屋補償工作得到了被征收戶的支持和配合，但也有少數集體土地上的農戶因利益未達預期，提出了其住宅房屋要按國有土地房屋進行補償的要求。

以江干區今年實施征地房屋補償的某社區為例，該社區根據杭州市關于開展撤村建居工作的總體部署，于2010年實行撤村建居，村集體土地于2011年前后基本完成農轉用項目報批，并基本實現整村覆蓋，但2017年才開始實施征地房屋補償工作。在實施過程中，少數村民堅持認為其宅基地房屋應按國有土地房屋進行補償，而不是按現行杭州市集體所有土地房屋有關法規政策進行補償，并為此通過行政復議、行政訴訟等各種途徑主張其訴求。如該社區李某戶宅基地房屋系1999年經鎮政府批準，批準占地面積105平方米，二層，建筑面積210平方米，2004年經批準按“四原”標準進行修繕，但該戶在修繕時違反“四原”標準，實施了翻建、擴建行為，違章建筑面積達到800余平方米。后經江干區人民政府依據相關政策認定，其合法房屋宅基地占地面積93平方米，三層，合法建筑面積為279平方米。該戶在征遷時就提出了應按國有土地房屋補償的要求并拒絕簽約。

一、兩種補償方式的差別

以上述李某戶為例，如果按照集體土地房屋進行補償，則征收該戶房屋的法規政策依據為《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》（浙人大常〔2014〕6號）、《杭州市征收集體所有土地房屋補償規定》（杭政函〔2014〕136號），評估依據為《杭州市征收集體所有土地房屋拆遷補償辦法》（杭政辦函〔2009〕123號）。補償基本模式為對該戶房屋按建筑重置價進行補償，并按家庭常住戶口人數確定安置人口，安置標準為55平方米/人（高層或小高層）。依據杭州市、江干區關于宅基地管理及征收集體所有土地房屋有關政策，實際的補償方式是對該戶的合法建筑面積和可補償面積按重置價格予以補償。該戶的可補償面積約為395平方米（包括合法批建面積、其他如架空層（地下室）和閣樓、門廳、室外樓梯等按合法批建面積1.25倍計算），則該房屋的重置價、補貼獎勵等合計可達到240萬元。該戶家庭常住戶口人口為4人，該社區的貨幣化安置單價經評估確定為3.5萬元/平方米，假設該戶家庭常住人口全部選擇貨幣化安置，則貨幣化補償總價格為55 *4*3.5=770萬元。則該戶所得總補償價格為1010萬元（未扣除安置房結算價格）。

如果按照國有土地房屋進行補償，則征收該戶房屋的法規政策依據為《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）、《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》《杭州市人民政府關于貫徹實施〈浙江省國有土地上房屋征收與補償條例〉的若干意見》（杭政函〔2015〕125號），基本的補償模式為按照合法的建筑面積，結合被征收房屋類似房地產的市場價格進行補償。假設對該戶按照國有土地房屋補償，并選擇貨幣補償方式，國有土地房屋根據其合法的建筑面積予以評估補償，其補償總金額并不會超過按照集體所有土地房屋補償的價格。那么為什么還要提出參照國有土地進行補償呢，原因主要是被征收戶認為按國有土地房屋補償不考慮人口因素，對人口較少的被征收戶而言利益更大些；同時，被征收戶誤認為按國有土地房屋補償可以對其全部建筑面積予以評估補償，但事實上，無論集體所有土地還是國有土地房屋補償，其違法建筑面積都是不予補償，不作為安置依據的。

二、主張訴求的依據及辨析

在江干區持續多年的征地拆遷過程中，像李某戶提出類似訴求的并不鮮見，甚至在特定時期還形成了團體，并專門聘請律師進行訴訟工作，提出的問題以及主張訴求的依據多有較強的相似性，主要有以下幾類。

▲回遷安置工作中有序進行抽號選房

1.已撤村建居社區的集體所有土地是否轉為國有土地

杭州市于1998年啟動撤村建居工作，并于當年出臺了《關于在市區開展撤村建居工作試點改革意見》，關于集體土地處理的政策中明確，行政村建制撤銷后，農村集體土地原則上依法征用，轉為國有。該《意見》附件1《關于在市區開展撤村建居改革試點工作中有關集體所有土地處置的實施辦法》明確規定原集體所有土地在依法征用后，轉為國有。一些被補償人認為，其所在社區在多年前就已實行“撤村建居”，撤銷了行政村建制，村民完成“農轉非”建立了社區居民委員會，其土地也相應轉為國有土地。其實，該文件很明確，“集體所有土地在依法征用后，轉為國有”。如未經依法征用的，其性質仍為集體所有土地。

1999年3月，原杭州市土地管理局專門出臺了《杭州市撤村建居集體所有土地處置補充規定》，其第四條明確：“對經依法批準的原集體所有非農建設用地，包括鄉（鎮）企業用地、鄉（鎮）公用事業用地、農居點用地（宅基地）等，經依法批準轉為國有，由現用地單位或個人繼續使用，發放國有土地使用權證。以后國家建設需使用時，應參照當時的征用集體土地的補償標準對原村集體經濟組織予以補償。地上房屋及附屬物按《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》的規定進行補償安置”。由此，對撤村建居社區集體所有土地房屋如何補償的問題有了明確意見。2007年12月，《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）第三條中強調“嚴禁以各種名義、擅自擴大農村集體建設用地規模，以及通知“村改居”等方式，非法將農民集體所有土地轉為國有土地”。也就是說，對于城鎮范圍內屬于農民集體所有的土地，除依照法律規定的權限和程序征收外，是不能轉為國有土地的。因此，李某所在社區雖然已完成撤村建居，但并不能改變宅基地的集體土地性質，房屋自然也就不能按照國有土地上房屋補償。

2.集體所有土地上房屋是否參照《國有土地上房屋征收與補償條例》補償

根據中紀委辦公廳、監察部辦公廳《關于加強監督檢查進一步規范征地拆遷行為的通知》（中紀辦發〔2011〕8號）第二條“推動完善政策，切實維護被征地拆遷農民的合法權益”中規定，“在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行”，被補償人就此主張集體土地上房屋應跟國有土地上房屋一樣補償。

對此需要指出的是，該《通知》只是要求參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的“精神”執行，而不是按照其“規定”執行，兩者有著很大區別。首先，《通知》的目的是為了進一步規范征地拆遷行為，堅決制止和糾正違法違規強制征地拆遷行為，《通知》下發后行政強制拆遷隨后被叫停，說明了該文件強調規范的導向，而不是為了改變集體所有土地房屋的補償方式及其依據。其次，被補償人主張的依據在該《通知》第二條，是關于切實維護被征地拆遷農民的合法權益的內容，在該條內容中明確：“房屋拆遷要按照建筑重置成本補償，宅基地征收按當地規定的征地標準補償，被征地拆遷農戶所得拆遷補償及政府補貼，能夠保障其選購合理居住水平的房屋”，而《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定，“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”。即國有土地上房屋征收應按類似房地產的市場價格補償，與《通知》規定的被征地拆遷農民“房屋拆遷要按照建筑重置成本補償”有明確區分。再次，在實踐中，依照現行法律法規，農民房屋不能上市交易，因此也就不具有所謂“市場價格”。因此，依據《通知》而主張集體所有土地房屋按國有土地補償顯然是不符合《通知》精神的，對“在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行”的正確理解應該是在征地拆遷過程中，依法依規履行規定程序，避免違法違規行為，切實維護好群眾利益。

3.集體所有土地經批準征收后是否立即變為國有土地

如上述李某戶就提出，其房屋所在土地已于2011年經浙江省人民政府批準征收，批準征收后其土地就已變為國有土地。要求按照《物權法》第四十二條規定，依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益，保障被征收人的居住條件。

事實上，根據《土地管理法》第四十六條，“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。2000年5月，杭州市專門制定了《杭州市征用集體所有土地實施辦法》，該《辦法》第二條規定，“因征地涉及房屋拆遷、安置的，按照《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》的有關規定執行”，即在建設項目征收集體所有土地的農用地轉為建設用地方案和征收方案經國務院或省人民政府批準后，實施并完成征地補償及涉及到的房屋拆遷、安置等工作是有一個過程的，這個過程有時會因城市建設規劃、拆遷計劃等因素影響需要較長時間。

而根據《土地管理法》第十二條，“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理變更登記手續”；《物權法》第三十一條，“依法照本法第二十八條至第三十條規定享有不動產物權的，處分該物權時，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生特權效力”。至此，答案已經非常清楚，因征地涉及房屋拆遷、安置的，只有在征地及涉及房屋的補償、安置到位后，被征地農民集體經濟組織和原土地使用權人申請注銷原房產土地權屬登記并完成交地，征地建設單位辦理完成國有土地使用權登記后，該宗土地的所有權才真正完成從集體所有轉變國家所有的全過程，成為法律和實質意義上的國有土地。因此集體所有土地經批準征收只是集體所有土地可以變為國有土地的前提，而非結果，批準征收范圍涉及的集體所有土地房屋仍應依法按照征收集體所有土地法規依據進行補償安置。

三、有關啟示和建議

按集體所有土地房屋補償還是國有土地房屋補償，歷來是引起爭議較多的焦點問題之一，雖然被補償人多是出于對法律法規的片面引用和片面理解，但如果考慮到城鎮化推進的背景和城鄉發展的變化，仍然能給我們帶來一些啟發和思考。

1.征地房屋補償已轉變為利益格局重構的過程

城市化帶動了城中村和近郊村的發展，使之與城市化未涉及到的農村地區在生產生活方式、房屋功能及其所具有的收益能力有著明顯差別。這些房屋承載了大量的外來人口，其功能不再主要為滿足居住和農業生產的需要，而是附加了房屋出租、經營等利益，成為當地農民賴以生存的手段。在城市化的背景下，城中村或城郊村已經成為一個特殊的社會群體，既包括租住或經營的外來人口，也包括背后的“房東”——集體所有土地房屋的所有者。征地房屋補償使得這一群體的結構被打破，利益被重構，因之引發的問題和矛盾影響著城市的持續發展。我們不能僅僅法律層面去對待和落實這項工作，還應從社會問題的層面去考量，把其與城市功能提升、經濟持續發展、社會和諧穩定等方面的需要緊密結合起來，積極開拓思路、完善措施，把推進征地房屋補償帶來的沖擊降到最小。

2.集體所有土地房屋征收的法規體系還需完善

不同于國有土地上房屋征收與補償有全國統一的可參照的法規，即《國有土地上房屋征收與補償條例》，征收集體所有土地上房屋補償工作都是依據地方性法規開展，由于缺少統一的上位法，在實踐中的權威性不夠，容易受到群眾的各種質疑，客觀上提供了引用其他更高層級的法規或規范性文件予以解讀、反駁的空間，地方法院在審判有關案件時解讀的角度不一、看法各異，也影響到開展集體所有土地房屋征收補償工作的公信力。地方性法規自身不夠完善，體系性不強，及時更新調整不夠，日漸難以包涵越來越多的個性化問題，也是造成征收補償矛盾糾紛的因素之一。在統一的法律法規尚未出臺的情況下，集體所有土地房屋征收補償還要加快完善地方性法規體系，積極回應基層和群眾反映強烈的問題，結合當地社會經濟發展水平穩步提高相關標準，切實增強相關法規政策依據的適用性、操作性。

3.集體所有土地房屋征收政策宣傳教育還需加強

集體所有土地房屋征收有關政策的宣傳教育相對薄弱。實施征收的區塊，雖然在項目啟動時會對動遷工作人員進行強化培訓和專題培訓，但由于動遷工作人員多為臨時抽調，素質上參差不齊，在上門宣傳解釋政策時難以做到精準無誤，不能有效打消群眾疑慮。被補償人之間也存在相互攀比心理，往往認為“別人多了、自家少了”，對政策不理解、不支持，造成信訪、信息公開、行政復議和行政訴訟等增多。因此，要從動遷工作人員、被征收區塊群眾兩個層面同時著力，有針對性地加強有關法規政策的宣傳教育工作，減輕和消除誤解誤讀現象。在政策執行過程中要切實強化剛性公平、公開透明，不隨意開政策口子，真正做到“一把尺子、一個標準、一個口徑”，切實增強政策的公信力，取得群眾的理解和支持，實現城市環境提升、群眾生活品質、社會和諧穩定的多贏局面。