淺談歷史遺留用地問題的對(duì)策與思考

□ 紹興市國(guó)土資源局越城區(qū)（高新區(qū)）分局 高莎莎

淺談歷史遺留用地問題的對(duì)策與思考

□ 紹興市國(guó)土資源局越城區(qū)（高新區(qū)）分局 高莎莎

▲某企業(yè)未按期開工的閑置地塊照片

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化建設(shè)的加速推進(jìn)，土地資源的供需矛盾日益突出，各種歷史遺留用地問題逐漸暴露，成為當(dāng)前各級(jí)政府必須面對(duì)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。妥善解決歷史遺留用地問題，對(duì)挖掘土地利用潛力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。

一、掌握特點(diǎn)規(guī)律，切實(shí)把準(zhǔn)歷史遺留用地問題的“脈”

歷史遺留用地問題往往社會(huì)關(guān)注度高、涉及面廣，各級(jí)政府部門必須仔細(xì)研判、慎重對(duì)待，在切實(shí)掌握情況、把握特點(diǎn)的前提下，因情施策，有效破解。

1.充分認(rèn)識(shí)歷史遺留用地問題的內(nèi)涵特征

廣義上來(lái)講，所有以取得土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)并使用（出售、出租）為目的，因時(shí)間的推移、政策的變更（明朗）等原因，不能按計(jì)劃達(dá)到其土地使用（取得權(quán)屬、開發(fā)利用、轉(zhuǎn)手套現(xiàn)）目的的，均被統(tǒng)稱為歷史遺留用地問題。歷史遺留用地問題往往與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征地拆遷、用地供給、土地流轉(zhuǎn)、權(quán)證辦理等各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，具有時(shí)間上的長(zhǎng)期性、應(yīng)對(duì)上的復(fù)雜性和利益訴求上的尖銳性等特征，處理起來(lái)難度大、手續(xù)繁、程序多，對(duì)政府及行政主管部門破解難題的決心和能力都提出了較高要求。

2.清晰界定歷史遺留用地問題的類型要素

歷史遺留用地問題類型繁多、情況各異，界定好歷史遺留用地問題的類別、性質(zhì)、邊界等要素，對(duì)依法依規(guī)解決歷史遺留用地問題極為關(guān)鍵。一般來(lái)講，歷史遺留用地問題按照土地使用權(quán)歸屬來(lái)劃分，大致可分為未取得土地使用權(quán)和已取得土地使用權(quán)兩類；按照權(quán)益困擾主體來(lái)劃分，大致可分為政府或政府部門、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等類型；按照具體項(xiàng)目用地性質(zhì)來(lái)劃分，大致可分為劃撥用地、經(jīng)營(yíng)性用地、工業(yè)用地和農(nóng)民建房等類型；按照違法用地問題性質(zhì)來(lái)劃分，可分為未批先建、擅自流轉(zhuǎn)、私改亂擴(kuò)（不按批準(zhǔn)要求擅自改變用途、提高容積率等）等類型；按照違法用地行為發(fā)生時(shí)間劃分，則大致可區(qū)分為1986年12月31日之前（《土地管理法》正式實(shí)施前），1987年1月1日至2009年12月31日之間（即第二次土地調(diào)查完成），2010年1月1日之后。

3.準(zhǔn)確把握歷史遺留用地問題的特點(diǎn)規(guī)律

歷史遺留用地問題主要表現(xiàn)為四個(gè)方面特點(diǎn)。一是時(shí)間久遠(yuǎn)，資料缺失多。歷史遺留用地問題一般時(shí)間跨度長(zhǎng)，用地行為往往發(fā)生在檔案管理不規(guī)范、信息系統(tǒng)不完備、電腦網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用不普及的時(shí)候，資料查閱困難，關(guān)鍵性的資料多有缺失，有的甚至當(dāng)事人或企業(yè)多次變更，給調(diào)查取證帶來(lái)困難。二是矛盾交織，利益沖突大。歷史遺留用地問題往往涉及違法建（構(gòu)）筑物罰沒、土地出讓金補(bǔ)繳、違規(guī)行為追責(zé)等與利益切身相關(guān)的問題，因此各方囿于自身利益考慮，對(duì)問題或推諉拖延、或隱瞞捏造，加大了歷史遺留用地問題的處置難度。三是問題重疊，涉及部門多。由于用地之初的不合法性問題，導(dǎo)致了后續(xù)開發(fā)建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)均處于監(jiān)管之外，往往一個(gè)問題引申出多個(gè)問題，一個(gè)部門的審批手續(xù)不全，導(dǎo)致多個(gè)部門審批手續(xù)缺失，使土地開發(fā)使用全過程違規(guī)，常常涉及國(guó)土、規(guī)劃、住建、農(nóng)林、環(huán)保、消防、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門，問題越趨復(fù)雜。四是訴求強(qiáng)烈，信訪壓力大。歷史遺留用地問題的相關(guān)人大多是涉土信訪的“專業(yè)戶”，因?yàn)閱栴}長(zhǎng)時(shí)間不能解決，往往常年上訪、越級(jí)上訪，甚至惡意上訪，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了較大的影響。

▲某企業(yè)違法用地航拍影像

二、堅(jiān)持追根溯源，牢牢抓住歷史遺留用地問題的“根”

歷史遺留用地問題雖然情況復(fù)雜、種類多樣，但追溯其發(fā)生的根本原因，不外乎審批不嚴(yán)、政策變化、利益牽扯、決策失誤等幾種，只有抓住了問題的根本，才能找到解決的關(guān)鍵。

1.抓住審批的“根”，找出失職瀆職這個(gè)“源”

用地審批是用地審核和用地批準(zhǔn)的合稱，用地審核是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人用地行為的合法性、真實(shí)性進(jìn)行審查、認(rèn)可。用地批準(zhǔn)又稱用地許可，其實(shí)質(zhì)是行政主體同意特定相對(duì)人取得土地使用權(quán)資格或?qū)嵤┩恋亻_發(fā)利用的行為。因此，用地審批的關(guān)口必須依法從嚴(yán)，否則就容易成為各種歷史遺留用地問題發(fā)生的源頭。但在實(shí)踐中，不依法審批、違反程序?qū)嵤⒋蛘呱系摹安吝吳颉爆F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如經(jīng)營(yíng)性用地出讓審批過程中，對(duì)出讓土地“凈地”要求審核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致土地受讓人在競(jìng)得土地后，因?yàn)楣芫€遷移、面花賠償、房屋拆遷等“凈地”工作不到位而未能按期開工，致使大量土地閑置，既嚴(yán)重浪費(fèi)了行政資源，又干擾了正常的土地市場(chǎng)秩序，隨著時(shí)間的推移，逐漸成為難以解決的歷史遺留用地問題。

2.抓住政策的“根”，找出推諉拖延這個(gè)“源”

用地政策的制定是一個(gè)不斷完善、適時(shí)變化的過程，具有適用性、時(shí)效性和動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，因此，對(duì)土地行政主管人員在執(zhí)行用地政策過程中的責(zé)任意識(shí)、法規(guī)意識(shí)和效率意識(shí)等都提出了較高要求，對(duì)用地對(duì)象依法及時(shí)辦理用地手續(xù)也提出了相應(yīng)要求。但實(shí)際用地過程中，往往因?yàn)槟硞€(gè)人員的推諉、某個(gè)環(huán)節(jié)的拖延，導(dǎo)致因政策變化問題暴露。如因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的變化，一些本來(lái)早該落地建成的項(xiàng)目，因時(shí)間拖延不能建設(shè)，引發(fā)項(xiàng)目取消，土地收回，土地費(fèi)用結(jié)算返還成為難題。再如因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施，之前房屋交易過戶不按要求及時(shí)辦理“兩證”的房屋所有人（一般只辦房產(chǎn)證不辦土地證），“兩證”合一后辦證難的問題凸顯。這些問題的根就在于執(zhí)行政策時(shí)的推諉拖延。

3.抓住利益的“根”，找出違規(guī)操作這個(gè)“源”

用地歷史遺留問題的發(fā)生，往往伴隨著用地相關(guān)人員（或集體）的土地權(quán)益轉(zhuǎn)移，在謀取個(gè)人或集體利益的過程中，因?yàn)榇嬖谶`規(guī)操作的行為，必然會(huì)導(dǎo)致一部分人的利益損失，而利益受損的這部分人又往往是相對(duì)弱勢(shì)的群體，在問題長(zhǎng)期得不到有效解決的情況下，必然走上訪維權(quán)的路子。比如在信訪的案例中，某國(guó)企因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，面臨破產(chǎn)困境，為緩解資金壓力，在未辦理劃撥轉(zhuǎn)出讓的用地手續(xù)情況下，該企業(yè)將劃撥土地上的房屋出售給了個(gè)人，交易后只辦理了房產(chǎn)證，因購(gòu)買人對(duì)房產(chǎn)交易中土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移并不了解，因此沒有及時(shí)辦理土地證，也沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)交易中的問題，待不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)行后，購(gòu)買人才發(fā)現(xiàn)無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，而此時(shí)該國(guó)企早已關(guān)停倒閉，劃撥補(bǔ)辦出讓應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金由誰(shuí)承擔(dān)則成為了一時(shí)難以協(xié)調(diào)解決的問題。

4.抓住決策的“根”，找出急躁冒進(jìn)這個(gè)“源”

在城市化發(fā)展過程中，政府決策受時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，為搶抓發(fā)展機(jī)遇，容易產(chǎn)生“大干快上”的急躁冒進(jìn)心態(tài)，土地利用停留在多而快的“用起來(lái)”層面上，為大量快速引進(jìn)企業(yè)，用地審批從快從簡(jiǎn)從寬，有的甚至未批先建，給土地利用管理留下了許多隱患。隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型、土地的升值和城市的擴(kuò)展等形勢(shì)變化，土地管理逐漸從粗放式到精細(xì)化，其內(nèi)涵演變?yōu)檩爡^(qū)土地全部“管起來(lái)”、土地開發(fā)利用“嚴(yán)起來(lái)”、利用效率“提起來(lái)”、歷史欠賬“補(bǔ)起來(lái)”、城市功能“全起來(lái)”、城市面貌“美起來(lái)”、未來(lái)發(fā)展空間“留起來(lái)”等一系列內(nèi)容，但與此同時(shí)，以前粗放式管理帶來(lái)的歷史遺留用地問題也“顯出來(lái)”。例如某開發(fā)區(qū)在2003年初，成立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為大規(guī)模引進(jìn)項(xiàng)目，在沒有辦理用地審批手續(xù)的情況下，先后與大批企業(yè)簽訂落戶協(xié)議，在企業(yè)預(yù)交土地款后，陸續(xù)建成投產(chǎn)。后來(lái)雖根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件，補(bǔ)辦了一批企業(yè)的用地手續(xù)，但因?yàn)橥恋乩靡?guī)劃不符、出讓地價(jià)變化和違法用地補(bǔ)辦政策不符等原因，仍有部分企業(yè)未能辦理，致使成為難以解決的歷史遺留用地問題。

▲某企業(yè)違法用地航拍影像

三、創(chuàng)新方式方法，堅(jiān)決破除歷史遺留用地問題的“弊”

解決歷史遺留用地問題必須瞄準(zhǔn)目標(biāo)、緊抓不放，始終堅(jiān)定不解決不罷手的決心。要堅(jiān)決沖破思想障礙，突破利益藩籬，堅(jiān)持在創(chuàng)新方式方法上下功夫，以高度的責(zé)任擔(dān)當(dāng)為群眾解難題、辦實(shí)事。

1.堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相統(tǒng)一

解決歷史遺留用地問題，既要從問題清零這個(gè)目標(biāo)倒推，厘清到每個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)必須完成的任務(wù)，又要從具體問題出發(fā)順推，明確破解難題的途徑和方法，使“倒推”和“順推”有機(jī)結(jié)合。具體來(lái)講，通常由國(guó)土部門就某個(gè)或某類歷史遺留用地問題提出解決方案，屬地政府召開專題會(huì)議，圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、解決路徑、實(shí)施方法和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行統(tǒng)一部署，明確牽頭負(fù)責(zé)單位和人員，抓好方案落實(shí)。在碰到具體問題難以解決時(shí)，則由牽頭負(fù)責(zé)單位和人員及時(shí)召集相關(guān)部門協(xié)商解決。

2.堅(jiān)持規(guī)范政策與靈活執(zhí)行相統(tǒng)一

歷史遺留用地問題因?yàn)闀r(shí)間跨度大，往往問題發(fā)生時(shí)政策和現(xiàn)行政策變化較大，在政策適用的選擇上，攸關(guān)著相關(guān)人的切身權(quán)益，成為破解難題的關(guān)鍵點(diǎn)。因此，要本著解決問題的角度出讓，牢固樹立執(zhí)政為民思想，在不突破政策規(guī)定的前提下，充分考慮好、照顧好普通老百姓的權(quán)益。比如在違法用地補(bǔ)辦手續(xù)中，涉及違法用地處罰、規(guī)劃許可、土地征收、消防審批等主要構(gòu)件完備的情況下，次要資料可適當(dāng)予以放寬。

3.堅(jiān)持權(quán)益保障與責(zé)任承擔(dān)相統(tǒng)一

歷史遺留用地問題不能簡(jiǎn)單的一刀切，既要確保國(guó)有資產(chǎn)不流失，又要保障好用地人員的合法權(quán)益，因此，要充分厘清問題的根子在哪里，相關(guān)人的權(quán)益有哪些，從誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)違規(guī)誰(shuí)擔(dān)責(zé)的思路出發(fā)，抓好歷史遺留用地問題的解決。比如，不辦理國(guó)有劃撥轉(zhuǎn)出讓就擅自將劃撥土地上的房屋出售給個(gè)人的行為，土地出讓金的補(bǔ)繳應(yīng)追溯到原劃撥土地的用地單位，而不應(yīng)由購(gòu)房人個(gè)人來(lái)承擔(dān)，具體處置則應(yīng)由土地行政主管部門負(fù)責(zé)牽頭落實(shí)。

4.堅(jiān)持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相統(tǒng)一

歷史遺留用地問題處置要樹立“一盤棋”的思想，抓好各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決各部門被動(dòng)等待、推諉拖延的問題。同時(shí)，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，找準(zhǔn)做活棋局的“眼”，破解歷史遺留用地問題處置中的關(guān)鍵難題，達(dá)到“一子落而滿盤活”的效果。例如，在解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)大量企業(yè)違法用地手續(xù)補(bǔ)辦過程中，宏觀來(lái)講，要以幾家補(bǔ)辦手續(xù)意愿強(qiáng)烈、相關(guān)用地問題簡(jiǎn)單易處理的企業(yè)作為重點(diǎn)先行辦理，激發(fā)和帶動(dòng)其他企業(yè)補(bǔ)辦手續(xù)；微觀來(lái)講，要在整體部署工作的基礎(chǔ)上，抓住國(guó)土、規(guī)劃等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的手續(xù)辦理，推動(dòng)整個(gè)問題的徹底解決。

5.堅(jiān)持革除舊弊與立行新規(guī)相統(tǒng)一

土地利用管理是一個(gè)在不斷發(fā)現(xiàn)問題、不斷解決問題中逐步走向規(guī)范、完善的過程，今天的問題，如不能及時(shí)解決，就有可能成為今后的歷史遺留問題，因此，解決歷史遺留用地問題要在“減存量”“控增量”上下功夫，把革除舊弊與立行新規(guī)統(tǒng)一起來(lái)，針對(duì)過去或當(dāng)前土地利用管理中容易出現(xiàn)的問題，及時(shí)立行新規(guī)，不斷完善用地法規(guī)政策、嚴(yán)格用地審批程序、規(guī)范土地利用管理秩序，建立健全集體決策、公告公示、巡查監(jiān)管和問責(zé)追責(zé)等土地利用管理制度，切實(shí)把用地問題解決在萌芽狀態(tài)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的用地保障。