新周期要嚴防地方債務再次上升（觀察家）

姚洋

今年將是我國和世界經濟新的增長周期的起點。在中國經濟復蘇的帶動下，全球經濟進入復蘇通道，國際貨幣基金組織將今年全球經濟增長率的預期由3.4%調高到3.7%。在人工智能的推動下，這輪新周期有望讓世界經濟重現上世紀九十年代的繁榮景象。

從根本上轉變績效觀

然而，新周期也往往是地方政府債務累積的時期。在1992-1997年和2003-2012年兩個經濟擴張期，地方債務都迅猛增長，致使中央政府不得不采取特別措施來加以應對。1992年-1997年間的增長之后，中央政府采取了強硬措施，關停了大部分地方金融機構，清理了地方金融亂象。但是在2003年-2012年長達十年的擴張期內，地方政府大搞土地開發，債務擴張加劇，至2013年，政府負有直接責任的商業性債務達到11萬億元之巨。中央政府通過修改《預算法》，允許地方政府籌措自借自還的地方性國債，并用此類國債置換商業性債務。

然而，未等債務置換完成，新債務隨著新一輪經濟擴張的到來而迅速增加。根據去年12月23日審計署披露的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》（以下簡稱《報告》），截至2016年年底，地方政府債務余額為15.32萬億元。也就是說，自2013年到2016年的三年間，地方政府債務上升了4萬多億元。

黨中央和國務院已經洞悉了地方債務再次上升的危險，2017年的經濟工作會議把防范金融風險作為2018年的主要任務之一。要遏制地方政府債務的循環上升，需要地方政府官員從根本上轉變績效觀。

自1978年實施改革開放以來，經濟增長一直是黨的主要任務，我國也因此取得了舉世矚目的成績。經歷40年的高速增長，小康目標即將實現，但環境、生態和民生的改善卻落后于經濟增長，轉變發展觀念迫在眉睫。

習近平總書記在十九大報告里明確指出，我國的基本矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。新的基本矛盾的關鍵詞是“不平衡不充分的發展”。“不平衡”既表現在收入分配差距、地區差距和城鄉差距等方面，也表現在環境和生態的破壞方面；而“不充分”主要表現在社會保障還不健全、醫療資源還不能滿足民眾的需求、貧困人口仍然存在等方面。這迫切需要各級領導干部端正發展觀和政績觀，準確把握并著力解決新矛盾。

從何處著手解決問題

事實上，中國經濟發展到今天，政府在推動經濟增長方面的作用已然開始下降了。過去的幾十年里，我國的經濟增長主要是通過外延式擴張實現的，政府在其中發揮了重要的作用。從現在開始，我國的經濟增長將主要來自于技術和商業創新。創新具有高度的不確定性，不適合政府這樣的公共機構來承擔；相反，市場的分散特性和靈活性更可能讓市場承擔起創新的職責。

人才和資金是創新的兩個基本條件，我國在這兩個方面都具有多數國家所不具備的優勢。在人才方面，我國的大學畢業生人數遙遙領先世界，海外學子歸國形成熱潮；在資金方面，我國的儲蓄總額占世界的40%，研發投入總量僅次于美國。政府需要做的，不是作為“運動員”直接參與創新活動，而是為創新創造良好的制度環境，解決企業在創新中遇到的制度難題。

遏制地方政府債務的循環上升，還要從制度入手，建立保證地方官員向基層民眾負責的長效機制。近年來，隨著依法行政的推進，地方人大在監督政府運作方面發揮了更大的作用，但總體效果仍不盡如人意。一方面，政府的許多借貸活動（如融資平臺借貸）沒有納入人大監督的范圍；另一方面，人大與政府的決策分工存在模糊地帶，在強勢政府的背景下，人大履職有時會面臨機制性障礙。建立遏制地方政府債務擴張的長效機制，根本上是要在財政紀律和制度兩方面做出必要的改變。

在財政方面，融資平臺必須和政府剝離，成為真正的商業主體，并徹底杜絕政府以任何形式直接或間接地參與、支持商業性借貸活動。上世紀90年代末，中央政府已經做到了這一點。地方政府的舉債，必須走“前門”，即發行地方性國債；商業性債務可以由融資平臺發起，但必須得到地方人大的批準，并明確標的物的屬性和政府補貼，做到公開透明。一個好的辦法是鼓勵融資平臺在債市上發行城投債。研究表明，一個城市的經濟發展水平、財政償付能力以及城市主官的個人能力，都會對城投債的定價產生影響。這說明，市場可以起到嚴肅財政紀律的作用。

在制度方面，地方人大應切實有效開展對地方政府行政的監督。我國實行的是黨的集中統一領導下的社會主義制度，但這并不排除彼此之間的相互監督。過去，發展是黨的第一要務，因此黨需要把重心放在行政部門，推動經濟工作；現在，“不平衡不充分的發展”是主要矛盾，在地方上黨委應多做一些協調和平衡工作，進一步加強黨內監督，支持人大依法履職，消除地方政府在債務擴張方面的隱患。

今年是改革開放四十年，中國特色社會主義也進入了新時代，而轉變觀念、加強制度建設，是實現新時代目標的必要條件。▲

（作者是北京大學國家發展研究院院長，長江學者、博雅特聘教授）