關于深化預算績效管理改革的思考

王海秀+范帆

[摘 要] 進一步深化預算績效管理改革是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學化精細化管理的重要內容。全方位推進預算績效管理，對于提升政府的公信力，促進高效、責任、透明政府建設具有重大的政治、經濟和社會意義。近年來，我國在預算績效管理改革中積極探索，取得階段性成果，但總體看面臨不少矛盾和問題，當前和今后一個時期，應該重點從牢固績效理念、加強法規建設、夯實管理基礎、完善管理機制、強化績效問責等五大方面進一步深化預算績效管理改革。

[關鍵詞] 深化；預算績效管理；改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 065

[中圖分類號] F810.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）23- 0122- 04

0 前 言

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出要全面推進預算績效管理，建立全面規范公開透明的預算制度。新修改的《中華人民共和國預算法》中有關預算績效管理的條款就有六處。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學化精細化管理的重要內容。全方位推進預算績效管理，對于提升政府的公信力，促進高效、責任、透明政府建設具有重大的政治、經濟和社會意義。

1 預算績效管理改革已取得的成果

黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”之后，預算績效管理受到地方各級政府的高度重視，以財政部門為主導的預算績效管理試點工作在國內逐步開展起來，目前已取得重要的階段性成果。

1.1 績效目標管理全面鋪開

績效目標管理是預算績效管理的前提條件。目前大部分省市已對財政撥款限額以上的投資發展類項目實行績效目標管理，部門單位在申報項目資金預算時，必須科學合理測算資金需求，提出明確具體的績效目標，績效目標不明確、不合理的不列入預算。績效目標確定后，隨同部門預算一同批復，作為預算執行和績效評價的依據。各縣（市、區）也積極推行這項改革，加快構建“用錢必問效、無效必問責”的預算管理機制。

1.2 績效運行跟蹤監控力度加大

各級在預算執行中，以預算績效目標為依據，通過績效監管、國庫集中支付、政府采購、公務卡、財政監督檢查等管理措施，全方位加強跟蹤管理，采集和分析績效運行信息，發現偏離績效目標時，及時采取措施予以糾正，確保預算績效目標的實現。

1.3 支出績效評價機制不斷完善

支出績效評價是預算績效管理的核心，目前各級普遍加大了這項工作的推進力度。在具體操作上，預算執行結束后，預算單位先對預算績效目標實現情況開展自評，財政部門再選擇部分重點項目進行抽評。評價的重點內容包括：績效目標設定情況、資金投入和使用情況、為實現績效目標制定的制度措施情況、績效目標的實現程度及效果等。

1.4 績效評價結果應用逐步推開

評價結果應用是績效管理的落腳點和生命線。目前很多地方都建立了績效評價結果反饋機制，對評價中發現的問題及時反饋被評價部門和單位，作為改進預算管理的重要依據。同時，將績效評價結果與預算安排、資金分配有機結合，績效評價結果好的，下一年度優先考慮；績效評價結果不好的，相應調整項目或調減、取消預算。

1.5 績效管理制度框架初步形成

近年來，財政部陸續出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》、《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》等制度辦法，并制定了《縣級財政支出管理績效綜合評價辦法》和《部門支出管理績效綜合評價辦法》，明確了預算績效管理的基本原則、基本任務、重點工作以及評價對象、評價方法、評價主體等。各地也結合實際加快制度建設，為相關工作開展提供了保證。

總體上看，隨著績效管理工作的展開，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的情況有所改觀，以績效為目標、以結果為導向的管理理念正在逐步形成，部門自我約束意識及責任意識有所提高。特別是績效目標申報和評價機制的建立，提高了項目預算編制的規范性、針對性和科學性，部分單位無原則地報項目、要資金現象得到初步遏制；預算單位的支出監管責任明顯強化，資金支出的隨意性和盲目性大幅減少；項目支出進度明顯加快，部門單位申請追加預算更為慎重，財政資金使用效益明顯提高。

2 預算績效管理工作存在的問題

2.1 預算績效管理理念還不牢固

目前對深入推進預算績效管理這一改革的必要性和艱巨性的認識還沒有形成社會普遍共識。雖然，經過多年推進，財政、預算部門對績效的理念有了一定的強化，但長期以來形成的“重安排，輕監督；重爭取，輕管理；重使用，輕績效”的思想短期難以改變，重產出、重質量、重結果的績效管理理念尚未完全深入人心，部分單位把大量精力花在跑資金、爭項目上，認為只要資金使用合法合規就行，忽視財政資金的使用績效。有的部門對績效管理工作重視不夠，缺乏主動性，應付的成分多于對管理問題的反思，沒有將績效管理工作作為一項日常重要工作來抓。變“要我評價”為“我要評價”，是推進績效管理工作的“瓶頸”，牢固預算績效管理理念，既是下一步改革工作的重點，也是難點。

2.2 預算績效管理法制建設還不完備

目前，我國尚未出臺與地方預算績效管理具體操作相關的法律、法規，財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》《關于推進預算績效管理的指導意見》《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》《預算績效管理工作考核辦法》《地方財政管理績效綜合評價方案》和《2015年縣級財政管理績效綜合評價方案》等政策文件只可作為部門規章依據。

各地區只有河北省、青島市等部分地方以政府文件形式要求推進預算績效管理工作，天津、內蒙古等7個地區由政府辦公廳轉發財政部門關于開展績效評價工作的文件，其他地區則由財政部門發文。文件的權威性和層級不高，績效管理工作缺乏法制保障，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發揮職能作用。endprint

2.3 全過程預算績效管理的機制尚未完全建立

從當前來看，盡管已經提出了全過程預算績效管理的理念，要求建立績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施和評價結果應用的預算管理機制，但在實際的預算管理中，還普遍表現出對預算績效的忽視，全過程預算績效管理的機制尚未完全建立。

一是預算編制中對預算績效的忽視。受傳統投入預算的影響，預算績效目標的前置和約束作用無法得到發揮，完善的績效目標管理機制尚未建立。

二是預算執行中對預算績效的忽視，預算執行的關注點僅為預算資金本身，現有的預算執行監控系統也只是關注了預算資金是否滯留，把預算執行的進度作為預算執行的全部落腳點；現有的監督檢查也只是關注資金是否按規定方向使用、是否產生擠占挪用，立足于程序合規和使用合法，忽視了對預期績效的跟蹤檢查，真正的預算績效監控機制尚未建立。三是財政決算對預算績效的忽視。無論是財政決算還是部門決算，關注的只是預算完成率的多少，是超預算還是未完成，對預算資金的實際效果基本忽視。財政決算中對績效的忽視，使得績效評價不能成為法定任務，變得可有可無，并且在評價模式上主要集中在項目的績效評價上，對部門整體、一級政府的綜合評價不足。

2.4 機構設置和隊伍建設不到位

目前全國只有部分地區省級財政部門設置了專門的預算績效管理機構，名稱不盡統一，職責也不盡明確；其他地區大多數將相關職能由預算處負責，少數地區由監督處牽頭負責，人員數量較少。基層財政部門（縣市級）專門從事預算績效管理工作的人員不多，單獨設立預算績效管理科（股）室的更少。在機構不健全、人少事多的情況下，縣級預算績效管理改革工作難以推進。

另外，由于預算績效管理的專業性、復雜性等特性，現有工作人員的業務水平還不能滿足績效管理工作要求，績效科股人員日常工作只是負責將績效評價工作文件、任務上傳下達，精通業務、善于管理的人為數不多，業務素質亟待提高。

2.5 績效管理基礎工作還不扎實

一是績效評價指標體系還不完善，評價指標設定的科學性有待加強；二是績效評價方法相對單一，主要應用橫向比較法、預定目標與實施效果比較法等，其他一些方法如因素分析法、專家評議與問卷調查法等方法要熟練掌握和應用還有一個過程；三是績效管理信息系統還沒有完全建立，績效管理的基礎數據、基礎信息的搜集、整理、分析工作需要進一步加強。

2.6 績效評價結果應用還很不足

開展績效評價的目的是將評價結果轉化為實際工作成果，以加強財政支出管理，合理配置公共資源，提高資金使用效益。從當前看，不少地區和部門對績效評價結果應用不夠重視，加上績效評價的質量也制約了評價結果的有效應用，使不少工作只是一評了之，隨后束之高閣；使得績效評價無法發揮在促進部門履職、提高政府效率等方面的作用。

受部分預算支出安排剛性等因素影響，有的僅僅停留在反映情況、查找問題、完善制度層面，和以后年度預算有機結合的機制尚未建立，無法起到優化支出結構、合理編制預算的作用；有的僅僅把績效評價結果作為內部資料，沒有向政府、人大進行報告，沒有向相關審計、監察等部門通報，沒有向社會公開，既不能為政府決策提供參考，也沒有回應社會呼聲，接受各方監督；尤其是相應的績效問責機制尚未建立，導致績效評價結果僅僅停留在工作層面本身，部門和相關工作人員的責任意識得不到有效提升和強化，推進預算績效管理的實際成效大打折扣，致使不少工作流于形式。

3 深入推進預算績效管理改革的思考

3.1 牢固樹立預算績效管理理念

切實將預算績效管理理念嵌入預算、決算的編制、審查、批準、監督，以及預算執行和調整的全過程。財政部門要把全面深化預算管理制度改革，促進建立現代財政制度，推動實現國家治理體系和治理能力現代化作為財政預算績效管理工作的主題。要充分認識到開展財政預算績效管理是貫徹落實《預算法》、履行財政資源配置職能、履行財政資金監管的基本職責，切實擔負起主體責任。各級政府、各預算單位要牢固樹立“花錢必問效，無效必問責，問責必從嚴”的理財理念。要充分利用各種新聞媒體和網絡平臺，積極宣傳預算績效管理的重要意義、成功經驗和典型做法，強化各級各部門的預算績效管理意識，為推進預算績效管理營造良好的輿論氛圍。要有效引導各部門、各方面理解支持預算績效管理工作開展、監督績效結果應用，共同構筑“講績效、重績效、用績效”的良好社會環境。

3.2 加強預算績效管理的法律體系建設

預算績效管理本身就包含著依法行政、依法理財的理念，需要建立一系列具有權威性的法律法規，來確保改革的實施。提請國家出臺相關法律、法規，強化預算績效管理法制手段，一是借鑒國際通行做法，將預算績效管理以法律的形式加以明確。一方面可比照成熟市場經濟國家的做法，出臺單獨的預算績效管理法，如美國的《政府績效成果法》；另一方面可通過修訂和完善現有法律，在《中華人民共和國預算法實施條例》修訂中增加有關強調地方財政績效管理的內容，提高績效管理法律層級；二是制定全國統一的地方財政績效管理相關制度辦法，指導和推動各地工作，形成全國上下一盤棋，也有利于各省市間相互比較和借鑒。建議由國務院下發關于加強地方財政績效管理工作的意見，為各地推進預算績效管理工作營造有利的政策環境。同時，建議財政部依法對制定的涉及財政績效管理的制度進行統一規范，以便于地方開展工作。

3.3 加強支撐體系建設，夯實預算績效管理基礎。

一是建立完善預算績效指標體系。各級、各部門可基于財政部發布的《預算績效評價共性指標體系》，結合實際盡快建立完善涵蓋各類各項支出、符合目標內容、細化、量化的多層次績效指標體系，提高指標設置的科學性、合理性和可操作性，為深入開展績效目標管理和績效評價提供技術支撐。

二是完善預算績效管理信息系統。通過系統軟件明確界定績效管理流程和各部位、各環節的職責權限，用信息化手段推進預算績效管理的規范化。endprint

三是建立完善預算績效管理專家庫和中介機構庫。可按照分建共享、動態管理原則，建立健全績效管理專家庫和中介機構庫，為實施預算績效管理和第三方評價提供智力支持。四是完善縣級以上預算績效管理機構設置和人員配備。組織開展多層次的預算績效管理專業知識培訓，全面提升財政部門、預算單位工作人員的業務素質，為推進預算績效管理、提高理財水平提供人才保障。

3.4 建立科學完善的預算績效管理新機制

一是建立科學的財政預算績效管理機制。以人大考核評價政府財政管理績效，以政府（財政部門代表）考核評價部門預算管理績效，以部門考核下屬單位和項目支出績效，形成完整的財政預算績效管理機制，推進預算績效管理的縱深發展。

二是建立預算績效管理新模式。各級地方政府應建立全過程，即“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的“五有”預算績效管理新模式。預算績效管理實施全覆蓋，做到“橫向到邊，縱向到底”的預算績效管理新格局。“橫向到邊”指的是覆蓋所有預算部門（單位），“縱向到底”指的是貫通省市縣三級。省、市、縣所有預算部門都應開展全過程預算績效管理。

三是建立績效管理考核機制。制定符合當地實際的預算績效管理工作考核辦法，從基礎工作、績效目標、績效監控、績效評價、結果應用等方面對預算部門的預算績效管理工作的質量進行考核。以此提高單位對財政資金使用績效的重視和開展預算績效管理工作的自覺性。

3.5 建立考核問責機制，強化績效評價結果應用。

一是建立評價結果反饋機制。對評價過程中發現的問題，及時反饋給被評價部門和單位，要求其完善管理制度、改進管理措施、增強管理責任，不斷提高公共產品質量和公共服務水平。

二是建立評價結果與預算安排結合機制。財政部門和預算單位要定期匯總績效評價情況，建立評價結果報告制度，為政府決策提供參考。要將評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，對評價結果好的，給予優先支持或加大支持力度；對評價發現問題、未達到績效目標或評價結果差的，根據情況調整項目或調減預算，直至取消該項財政支出，加快建立以結果為導向的預算管理新機制。

三是建立預算績效考核問責機制。逐步將績效評價結果，作為衡量各級各部門工作任務完成情況和領導班子、領導干部業績的重要指標。要強化績效問責，對因故意或過失等原因導致無效或低效使用財政資金的相關責任人，財政或預算部門可提出追究責任的建議，并提交相關職能部門，切實形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的機制。四是建立結果公開機制。通過公開評價過程與結果來強化公眾監督，通過多種信息交流平臺將評價的過程與結果公開，接受公眾與輿論的監督，使績效理念深入人心。

4 結 語

綜上所述，全面深入推進財政預算績效管理改革是“十三五”時期各級財政工作的重中之重，深化預算績效管理改革是一個系統工程，需要根據各地自身特點、實際工作情況不斷調整完善。筆者認為，當前和今后一個時期，進一步深化預算績效管理改革應該重點從牢固績效理念、加強法規建設、夯實管理基礎、完善管理機制、強化績效問責等五大方面不斷加以推進，盡快建成科學、完善、高效的財政預算績效管理體系。為全面提升財政管理水平，為國家治理體系和治理能力現代化提供有力支持。

主要參考文獻

[1]中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[S].2016.

[2]中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國預算法[S].2014.

[3]李海南.推進預算績效管理應著力解決好五大問題[J].中國財政，2014（10）.

[4]梁洪波，王衛.預算績效管理改革待深化[J].公共財政研究，2015（4）.

[5]梁新潮，施錦明.地方財政績效管理理論與實踐[M].北京：經濟科學出版社，2017.endprint