貴州省城鎮化發展特征與問題研究

袁永記

[摘 要] 貴州是我國經濟欠發達的省份，城鎮化發展路徑與沿海地區、內陸較發達地區有明顯區別。有必要針對其經濟社會發展的特殊性，研究其城鎮化主要特征、發展機制、存在的問題，進而提出相應的政策建議。

[關鍵詞] 貴州省；城鎮化發展；特征；研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 070

[中圖分類號] TU984 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）23- 0136- 03

1 貴州工業化發展現狀和主要問題

1.1 經濟較落后，增長對投資依賴大

2014年貴州省實現地區生產總值 （GDP） 9 266.39億元，居全國31個省市第26 位；人均GDP 26 437元，居全國各省市第 30位。三次產業結構為13.8∶41.6∶44.6， 從近年發展的情況來看，二產比例有所提升，但總體比例依然偏低，制造業規模依然很小。2010年以來貴州經濟增速躍居全國各省市前列，主要得益于基礎設施投資建設， 支柱產業培育與內生造血機制還有待完成。

1.2 工業基礎薄弱，特色加工與旅游特色突出

貴州工業的主導部門包括煤炭、電力、有色、化工、冶金、白酒、中藥材等。重工業許多是“三線”時期留下的基礎，事實上除煤炭能源外，各行業絕對規模都比較小，只是因為全省工業化基礎弱而顯得比例較高，如鋼鐵年產量400萬噸，在全國范圍內基本可忽略，但在貴州比重較高。

貴州輕工業基本以本地特色加工為主導，與沿海以輕紡、電器為主的生產結構有本質區別，以白酒、中藥材、煙草等具有本地傳統優勢的行業為主導。在電子、大數據、汽車等新型部門，近年來隨著貴安新區建設有所發展，但規模依然有限。

貴州省服務業部門基本以傳統生活服務、公共服務業為主導，現代服務業發展還很低。旅游業是貴州服務業的重要部門，貴州生態、氣候環境良好，有國家“森林公園省”之稱，旅游資源豐富，自然景觀、民族文化特色鮮明，發展旅游業已經成為各地經濟發展的重要選擇。但旅游業總體就業帶動能力不強，難以支撐大規模城鎮化。

1.3 存在模式粗放、資源利用不足、生態環境壓力大等問題

一是產業基礎較弱，工業化程度還很低，未形成具有競爭力的支柱產業，發展模式低端粗放，持續發展的動力還沒有形成，資金十分緊缺的情況下投資回報率低下；二是優勢資源利用開發不足，包括優勢的農特資源 、旅游資源、文化資源等，還有較大的開發空間；三是生態保護壓力大、石漠化問題突出，資源開采、城鄉建設與生態環境存在一定沖突，生態破壞將直接影響長江、珠江的流域環境。

2 貴州人口城鎮化發展現狀和主要問題

2.1 青壯年流出導致人口明顯變化

2014年全省戶籍人口4 325.49萬人，常住人口 3 508.04萬人，凈流出人口高達817.45萬人。凈流出人口達到常住總人口規模的23.3%，青壯年基本流出，人口年齡結構呈現明顯的高撫養比結構。流動人口素質較低，79%在初中以下，務工收入平均水平不到全國平均一半。全省城鎮化水平40.01%，其中戶籍城鎮化水平16.4%。盡管戶籍基本放開，很多農民不愿意進城落戶。

目前農村已經沒有富余勞動力，城鎮化人口來源主要是新生代農民。新農民多數不會務農，只能進城務工，農村人口將繼續流出。從近年來發展的趨勢來看，貴州省人口存在一定的回流跡象，但從總體上大量人口流出的格局不會有所改變。

2.2 形成工業化、特色經濟、勞務經濟支持的多重路徑城鎮化

貴州城鎮化路徑與沿海有根本性區別，不能以沿海地區“產業-就業-人口進城-服務設施配置”的傳統思路看待。除常規工業化帶動模式以外，還存在如下兩種模式（比例可能超過傳統路徑）：一是被動城鎮化，包括移民搬遷（少數拆遷安置），貴州計劃十年期間搬遷200萬人，是非常巨大的工程量。二是異地工業化帶動本地城鎮化，貴州許多勞動力流失在沿海，由于沒有能在沿海“市民化”，而選擇將家中老人小孩送到老家的縣鎮中居住，從而促進了省內的城鎮化，間接帶動了消費與房地產。

2.3 多重問題復雜嚴峻：貧困、鄉鎮衰落、人才流失、財政困難、去庫存

一是貧困現象比較突出88個區縣中55個為國家級貧困縣，按照最新國家標準（人均2 300元標準），2014年末全省貧困人口總量達到623萬人，貧困發生率高達18%。基層基礎設施欠賬多、人力與社會資本積累嚴重不足，扶貧攻堅還存在很大的壓力。

二是留守人群的撫養問題與鄉鎮衰落。人口流出后導致鎮村空心化，多數鄉村沒有年輕人，撫養問題突出。同時，學校生源收縮、基層公共服務難以為繼，形成基層社會衰退的惡性循環，學校留不住優質教師，基層服務質量下降、造成惡性循環。

三是人力資本缺失導致經濟發展困難。勞動力大量流失，很多地方招不到工人，高端勞動力更加缺失。留守勞動力少、質量低，難以滿足經濟發展需要，扶貧開發也缺乏人力資本積累。

四是財政能力弱，基礎設施欠賬多。資金緊張，基層基礎設施與公共服務依賴中央財政轉移支付，能源、環保、供水方面都面臨一些困難。

五是對勞務經濟依賴大，鎮村人民收入依賴外出務工，勞務返還支撐了縣鎮層面的生活服務、房地產，在沿海不景氣與人口回流的背景下，未來城鎮化動力與房地產去庫存存在一定隱患。

3 貴州城鎮體系發展現狀和主要問題

3.1 各級城鎮發展水平均較低，部分縣市有資源特色支持

貴州省共包括9個市州單元：貴陽市、遵義市、六盤水市、畢節市、安順市、銅仁市、黔南州、黔東南州、黔西南州。城鎮體系總體的情況是“小、散、弱”，城市規模小、分布散、功能弱。

省會城市貴陽城市人口為265萬人，城市規模在省內規模優勢明顯、首位度超過3，但在區域對比中明顯小于成都、重慶、昆明、長沙等周邊省會城市。從經濟總量來看，2014年貴陽市區GDP規模2 497.27億元，僅相當于沿海發達縣級市水平。

其他八個地州首府城市規模大多比較小，對16萬平方千米遼闊范圍的省域空間覆蓋帶動能力還十分薄弱。其中遵義約69萬人，六盤水城市規模50萬人，剛剛達到中等城市規模，興義、畢節、銅仁、都勻、凱里、安順城市規模多在20萬～40萬規模，僅僅達到I型小城市規模，小馬拉大車現象明顯，要帶動周邊廣大地域脫貧發展的困難還很大，能級還明顯不足。

縣城（縣級市）方面，目前還沒有超過20萬人的縣城（縣級市城區），大多縣城規模不到10萬人，甚至很多不到5萬人，規模很小、經濟基礎薄弱。發展較好的縣城（縣級市城區）包括：仁懷市（產茅臺酒）、盤縣（煤炭大縣）、福泉（磷工業基地）這樣的特色資源縣，以及威寧、黔西這樣的人口大縣（勞務經濟支撐縣城服務）。另外，貴州有些縣市城鎮規模不大但專業功能突出，比如荔波、赤水的旅游等。

小城鎮方面，貴州呈現大面積城鎮收縮的現象，主要是因為基層人口流出后導致公共服務難以達到規模門檻而逐漸萎縮，學生減少導致小城鎮主要人口來源下降，許多小城鎮（集鎮）面臨規模收縮，基層公共服務配置也需要進行重新調整。但在局部地區存在發展較好的小城鎮，原因是資源開發或者工業園區建設，比如荔波小七孔鎮因為世界遺產旅游開發而得到提升，比如盤縣雞場坪鄉建設了首鋼鋼鐵項目而明顯改變。

3.2 存在問題：城鎮帶動能力弱、基層不斷衰落

一是城市規模小、分布散、功能弱，帶動省域發展的能力不足；二是縣鎮發展受資源影響極大，其經濟發展與高等級城市互動基本可以忽略，呈現自然組織狀態；三是小城鎮與鄉村衰落明顯顯現；四是縣級市數量太少，除市州首府城市以外只有4個，限制了城市經濟的發展。

現有城鎮體系難以支撐社會經濟發展需求。城鎮規模水平低、城鎮體系很不完善，大中城市數量少、規模小、能級低，輻射帶動能力弱，尤其是缺乏帶動全省經濟社會發展的區域經濟增長極。

4 貴州省土地資源利用現狀和主要問題

4.1 優質用地稀缺，生態環境較好

貴州省土地資源稀缺，是全國唯一沒有平原支撐的省份。全省92.5%的面積為山地和丘陵，缺乏相對集中的規模化用地，嚴重制約城鎮規模化集聚，加大了交通基礎設施建設難度和集中服務難度，難以形成密布的網狀交通格局，難以有效服務城鎮發展。

在生態環境保護的要求下，貴州省萬畝以上大壩均為禁止建設區，用地開發面臨的壓力和困難更加嚴峻。對具體城市建設而言，由于地形限制，城市或者園區建設往往只能采用多園區、多組團的空間模式，空間組織困難，部分縣城的組團間距離甚至超過20千米，建設效率受到很大影響，先天限制下的產城分離現象也十分明顯。相比其他省份，貴州大面生態空間被建設用地侵占的情況少得多，生態環境明顯較好。但在局部用地平緩地區，由于優質用地稀缺，建設用地與耕地保護、生態用地沖突的情況較多。

4.2 存在問題：建設成本高昂、生態保護壓力大

一是全省面臨普遍性的用地局限，城市建設效率低、開發成本高，交通與市政建設代價大；二是貴州的生態地位極重要（兩江上游生態屏障），而人地矛盾突出，資源開采帶來比較嚴重的環境污染與生態破壞；三是能源結構落后，環衛設施欠缺，在廣大鎮村尤其明顯；四是面臨大面積石漠化問題，農業用地與生態用地沖突大。

5 對城鎮化相關政策的建議

5.1 注重貴州特有的城鎮化機制，加強針對性的政策引導

公共服務是當前貴州城市集聚人口的核心因素，人口城鎮化的主體人群是生活性人群。工業化就業直接驅動城鎮化的作用在貴州并不顯著，大多數城鎮主導職能是生活服務與公共服務。

貴州總體上工業化程度還比較低，城鎮化取得的成績與異地工業化帶來的勞務返還有很大關系，外出務工人口支撐了省內的消費與購房服務。在沿海經濟放緩、外出人口回流的情況下，這種城鎮化動力面臨放緩甚至下降風險。所以不能簡單從本地經濟趨勢、過去幾年城鎮化進程判斷未來城鎮化趨勢。

建議未來應逐步夯實城鎮化的產業與就業基礎，核心是培育貴州省的產業基本部門，提升包括制造、旅游、物流在內的外向職能，在打工經濟效應放緩后發揮城鎮化的支撐作用。

5.2 關注扶貧、鄉村衰落、生態環境等現實問題

生態扶貧移民在當前階段城鎮化過程中占有相當比重，2010-2020年計劃搬遷200萬人。在十二五期間，扶貧搬遷基本著手于經濟條件較好、主要在外務工的人群，屬于容易搬遷的群體。到十三五期間，扶貧搬遷將面臨真正貧困、缺乏就業能力的人群，通過搬遷來促進城鎮化的方式很可能遇到潛在的困難。因此，城鎮化進程可能因此放緩，并需要集中力量解決未來的問題。

小城鎮與多數小縣縣城缺乏自發發展的動力，大多數縣鎮當前是面臨人口減少的。不應過分強調其經濟方面的職能，加強公共服務扶持才是主要工作。城鎮公共服務范圍是區域廣大農村，在用地結構上應擴大公共服務用地。許多旅游城鎮旅游當量人口超過常住人口，應擴大旅游設施用地的比例。

建議加大生態保護相關的財政轉移，加強生態修復、石漠化治理的國家支持。要在機制上做到，不能讓重視保護的地區受損失，生態補償的金額要與實際未發展的損失匹配，能滿足地方各項基本開支。

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