政策認知、確權方式與土地確權的農戶滿意度

張雷+高名姿+陳東平

摘 要：民眾的政策評價是衡量政策實施效果的重要維度，有必要從農戶滿意度的視角分析土地確權政策實施的效果。利用對蘇、魯、贛、皖四省農戶的591份調研問卷，基于農戶滿意度視角，考察農戶的政策認知和地方政府的確權方式對土地確權政策實施效果的影響，分析發現：農戶對土地確權政策了解程度和工作參與程度均顯著正向影響農戶的滿意度，而確權方式由于本身受地方經濟發展水平等因素的影響而與農戶滿意度無顯著相關性；平原地區的農戶和以家庭經營收入為主的農戶對土地確權政策實施的滿意度較高，而家庭人口數較多的農戶滿意度較低。地方政府應通過加強政策宣傳、積極引導農戶參與等方式提高土地確權政策實施效果；采用何種確權方式既要尊重農戶真實意愿，又要符合地方經濟發展水平。

關鍵詞：土地確權；政策認知；確權方式；農戶滿意度；確權確地；確權確股不確地；土地權益；三權分置改革

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2017）06-0033-09

一、引言

農村土地承包經營權確權登記頒證工作（下文簡稱“土地確權”）自2011年在部分省（區、市）試點以來，有序穩步推進，至2017年，整省試點已經擴大到28個省（區、市）①。作為深化農村集體產權制度改革的重要內容，中央明確要求“到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證”②工作。

土地確權能否有效提升農村土地資源的配置效率，學界從多個角度對此問題進行了討論。眾多學者肯定了土地確權政策實施的重要性和現實意義（陳錫文，2014；周其仁，2014），有學者從土地流轉視角對土地確權產生的影響進行了分析（馬賢磊 等，2015；程令國 等，2016），還有部分學者從土地確權的矛盾化解視角提出了尊重農戶意愿（張沁嵐 等，2014）、實行村民小組自主協商（高名姿 等，2015）等政策實施建議。但已有研究很少關注農戶對土地確權政策實施的評價。農戶作為村集體的成員，既是農村土地產權的擁有者，也是農村土地的承包者和經營者，土地確權政策的有效實施必須要以農戶滿意為前提和基礎。因此，從農戶層面對土地確權政策的實施效果進行評估并探析其影響因素，對于推動土地確權的順利實施、提升農村土地資源配置效率具有重要意義。

政策實施效果評價既包括傳統的物質福利和經濟發展視角，也包括政策參與者的主觀福利評價視角（Easterlin，2001；張川川 等，2015）。主觀福利評價主要指參與者依據自身參與體驗和個體認知來對參與事項做出整體評價。在眾多主觀福利評價標準中，滿意度評價能夠直接和綜合地反映參與者的主觀福利感知（Ehrhardt et al，2000）。通過合理的抽樣和問卷調查，滿意度評價能夠有效反映參與者的主觀福利水平（Clark et al，1996），能保證參與者對參與事項評價的可靠性（Dolan et al，2007）。從參與者滿意度視角對政府政策實施效果進行評價是主觀福利研究的重要內容之一（Campbell et al，1976），也是政府政策實施效果評價的重要維度。

關于農戶對有關政府政策實施效果滿意度的研究文獻已有較多，例如，眾多學者研究了農戶對農地流轉政策的滿意度（馬艷艷 等，2015；錢忠好 等，2016）。怎樣的制度安排和政策實施方式有利于提高農戶的滿意度？研究發現，政策實施的協商制度安排（王立勇 等，2014）、農戶能否有效參與以及是否尊重農戶真實意愿（張歡 等，2008）等是影響農戶對政策實施滿意度的重要因素。為進一步客觀地分析影響農戶對土地確權政策實施滿意度的影響因素，本文從農戶滿意度視角，結合土地確權具體實施步驟，采用江蘇、山東、江西和安徽四省的591份農戶調研問卷材料，對土地確權政策實施效果進行評價，并主要從農戶對確權政策的認知和地方政府的確權方式兩個方面分析農戶滿意度的影響因素。

二、分析框架及研究假設

農戶政策滿意度評價主要包括對中央政策的滿意度以及對地方政府政策實施的滿意度兩個層面（李培林 等，2010）。土地確權作為穩定和保護農戶土地產權的有效措施，農戶認可中央的土地確權政策毋庸置疑。因此，本文只關注農戶對地方政府實施土地確權政策的滿意度評價。地方政府的政策實施方式和過程將會直接影響農戶對政策的認知，進而對農戶滿意度產生影響。此外，土地確權在確權方式上既包括傳統的確權確地方式，也包括確權確股不確地方式確權確股不確地政策具體參見《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發〔2015〕2號）。，地方政府是否尊重農戶真實意愿采用合適的確權方式，也會對農戶的滿意度產生影響。因此，本文主要考察農戶的政策認知和地方政府采用的確權方式對農戶滿意度的影響。

1.農戶的政策認知

政策認知是影響農戶政策滿意度的最重要因素（王立勇 等，2014；錢忠好 等，2016）。農戶的政策認知包括兩個方面：農戶對政策的了解程度和農戶在政策實施過程中的參與程度（衛龍寶 等，2003）。農戶對政策的了解程度將會直觀反映地方政府在政策實施過程中的政策宣傳效果。土地確權要求地方政府“做深入細致的宣傳、動員和解釋工作，讓農民充分了解確權頒證工作的目的”。農戶對土地確權政策的了解程度越高，越能夠了解中央政策的真實目的；同時，土地確權政策宣傳越到位，越能夠提升農戶的被尊重感，進而使農戶對土地確權政策越滿意。由此，本文提出研究假設1：農戶對土地確權政策的了解程度越高，對地方政府土地確權政策實施的滿意度越高。

農戶在政策實施中的參與程度能夠有效反映農戶與地方政府之間互動協商的程度，同時，農戶對政策的參與程度也有利于提升農戶對政策的認同程度。土地確權要求在已有承包關系的基礎上，進一步明確農戶承包土地四至及地理位置等信息，由于土地地形地貌隨時間發生巨大變化，這必將導致土地確權過程中矛盾多發（高名姿 等，2015）。提升農戶在土地確權政策實施中的參與程度，有利于化解土地確權的矛盾，提升土地確權政策實施質量。因此，農戶在土地確權工作中的參與程度越高，對土地確權政策實施的滿意度也會越高。實踐中，農戶在土地確權中最關注的是，確權給自己的土地是否四至清晰、是否面積準確，讓農戶參與土地重新測量工作無疑是讓農戶獲得直觀、準確的土地四至和面積信息的方法。基于以上分析，本文以“農戶是否參與土地重新測量”作為農戶參與土地確權政策實施程度的代理變量，并提出研究假設2：農戶參與土地重新測量可以提高其對土地確權政策實施的滿意度。endprint

2.地方政府的確權方式

自2014年中央一號文件提出土地確權“可以確權確地，也可以確權確股不確地”以來，地方政府在堅持以確權確地為主的政策原則下，也在部分地區實施了確權確股不確地的土地確權方式。確權確股不確地是指在土地所有權屬于村集體的前提下，依托村集體土地股份合作社，不具體劃清農戶所擁有土地的邊界、四至，而是將農戶擁有的土地畝數按比例以股份的形式確定農戶的土地經營收益權（張雷 等，2015）。從產權層面上來看，確權確股不確地將農戶的土地承包經營權分離為承包權和經營權，同時農戶所擁有的土地經營權以“被委托”的形式由村集體土地股份合作社行使。因此，相對于確權確地方式，確權確股不確地對農戶土地權益的保障程度更低。土地是農戶傳統的收入來源，確權確地更能滿足農戶將土地視為生活保障的傳統心理（鐘文晶 等，2013）。基于此，本文提出研究假設3：相對于確權確股不確地方式，農戶對確權確地方式的滿意度更高。

三、研究方法

1.樣本選擇和數據來源

山東、江蘇、安徽、江西的土地確權試點均始于2014年，四省試點地區的土地確權在2015年底基本完成。2015年11—12月，課題組對四省進行了土地確權實施情況農戶問卷調查；由于確權確股不確地樣本地區的情況更復雜，課題組在2016年7—8月對確權確股不確地樣本地區進行了補充調查，獲得本研究所用的調研資料。調查綜合運用了分層抽樣方法和等距抽樣方法，實地入戶調查由課題組成員完成，從而保證方法科學和數據可靠。樣本村的選擇采用分層抽樣方法，依據每個地方經濟發展水平和地理位置因素選出，樣本戶的選擇采用等距抽樣方法。在30個樣本村中，每個村入戶訪問20～30戶四省分別各調查了3個縣（市、區），其中，山東、江蘇的樣本村均為9個，安徽、江西的樣本村均為6個，山東、江蘇、安徽和江西的有效樣本農戶分別為165戶、168戶、128戶和130戶。，獲得總樣本600份，其中有效問卷591份，占總樣本的98.5%。

2.模型設定和變量選擇

本文用李克特（Likert）五點量表法測度農戶對土地確權政策實施的滿意度。鑒于滿意度具有序數性質，選擇有序Logit模型分析各變量對土地確權政策實施農戶滿意度的影響。模型變量分為解釋變量和控制變量。解釋變量包括農戶的政策認知和地方政府的確權方式，控制變量包括受訪農戶的土地特征、個體特征、家庭特征和所在區域特征四個方面。

本文選擇受訪者的性別、年齡、受教育程度作為個體特征的代理變量，將地形特征和耕地類型作為土地特征的代理變量。由于“增人不增地，減人不減地”的政策，家庭人口數多的農戶的人均耕地相對較少，從而對土地確權政策實施的滿意度可能較低；家庭主要收入來源與家庭成員的工作特征、政策認知能力以及社會資本等密切相關，從而影響其對土地確權政策實施的評價；家庭農業收入占比、耕地面積反映了農戶對土地的依賴程度，進而會影響其對土地確權政策實施的滿意度。通常，經濟發展程度越高、離城鎮距離越近的村，農戶獲得信息的渠道越多、適應制度變遷的能力越強，因此，選擇受訪者所在區（縣、市）是否為全國百強縣和村莊離縣城距離作為區域特征的代理變量。

變量含義和描述性統計結果如表1所示。統計結果顯示，受訪者對土地確權政策實施的滿意度均值達到3.64，高于一般滿意度水平，表明農戶對土地確權政策實施的整體滿意度較高。同時，受訪者對確權政策的了解程度只有2.78，土地確權參與程度均值為0.58，說明地方政府在土地確權政策實施中的政策宣傳還不夠，農戶的實際參與度還有較大的提升空間。

四、實證分析結果

1.模型估計結果

考慮到本文主要關注農戶的政策認知和地方政府的確權方式對農戶滿意度的影響，回歸1只放入政策認知和確權方式2個變量，回歸2加入了農地特征、個體特征、家庭特征和區域特征等控制變量。用Stata 12.0軟件進行的有序Logit模型回歸估計結果見表2。兩個回歸模型的結果非常接近，所選變量不存在顯著的多重共線性，且兩個回歸模型均在1%的統計水平上具有顯著性，表明回歸模型的擬合度較好。

由表2可知：（1）農戶對土地確權政策的了解程度與其滿意度顯著正相關。農戶對于土地確權政策的了解程度越高，越清楚土地確權政策保護其土地權益的目的，因而對土地確權政策實施的滿意度越高，假設1得到驗證。（2）農戶在土地確權政策實施中的參與程度與其滿意度顯著正相關；同時，相對于沒有參與土地測量的農戶，參與了土地測量的農戶的滿意度要高出0.792。農戶參與土地確權政策的實施過程有利于化解土地確權實施中產生的矛盾糾紛，保障農戶土地權益，進而提升農戶滿意度，假說2得到驗證。（3）未加入控制變量時確權方式與農戶滿意度負相關（與假設3預計方向相反），但在加入控制變量后確權方式與滿意度正相關。可能的原因是：采用何種確權方式受到地域特征、家庭特征以及個體特征等因素的影響張雷等（2015）研究發現，確權確股不確地政策的實施受農戶的土地依賴程度以及地方經濟發展水平的影響。 。如表3所示，通過比較不同確權方式下農戶家庭的農業收入占比可知，實施確權確股不確地農戶的家庭農業收入占比只有3.93%，而實施確權確地農戶的家庭農業收入占比達到23.15%。這也說明，地方經濟發展水平差異是導致不同地方實施不同確權方式的重要原因，而地方政府采用何種確權方式是影響農戶滿意度的重要因素。

從控制變量來看：（1）相比丘陵和山地，平原地區農戶對土地確權政策實施的滿意度更高。平原地區地形簡單，更容易實現四至清晰的土地確權，因而土地確權矛盾糾紛較少，農戶滿意度較高。（2）家庭人口數越多的農戶對土地確權政策實施的滿意度越低。家庭人口越多的農戶期望村集體重新分地的愿望越強烈，但是土地確權并沒有重新分地，而是進一步穩定了原有的土地權利，進而影響到其滿意度。（3）以家庭經營收入為主的農戶對土地確權政策滿意度更高。以家庭經營收入為主的農戶對土地的依賴程度更高，土地確權能夠有效保障其土地權益，因此其對土地確權政策實施的滿意度更高。endprint

2.穩健性檢驗

由于使用李克特五點量表法測量農戶對土地確權政策的了解程度可能存在較強主觀性，依據《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發〔2015〕2號）對地方政府土地確權實施的指導方案，地方政府在實施土地確權時要做好宣傳動員、入戶調查、勘測成圖、簽訂合同以及登記頒證等環節的工作。農戶對確權步驟的了解程度能夠客觀反映地方政府對土地確權政策的宣傳程度以及農戶獲取政策信息的認知能力。農戶對土地確權步驟的了解程度越高，意味著農戶對土地確權政策的了解程度越高。因此，本文選取“您是否認為土地確權包括以下步驟？”選項包括“A前期準備籌劃、廣泛宣傳動員；B收集資料、入戶調查；C勘測成圖、完善簽訂合同；D登記頒證、發放證書；E建立檔案，推進信息化管理”。選項為多選，選項數反映農戶對確權步驟的了解程度。作為農戶對土地確權政策了解程度的代理變量進行穩健性檢驗。檢驗結果表明（見表4），回歸結果差異不大，表明本文的實證結果具有較強的可靠性。

五、研究結論和政策啟示

本文利用對蘇、魯、贛、皖四省農戶的591份調研問卷資料，從農戶滿意度視角評估土地確權政策的實施效果，并主要考察了農戶的政策認知和地方政府的確權方式對農戶滿意度的影響。研究結果顯示：（1）農戶對土地確權政策實施的滿意度均值達到3.64，整體滿意度較高，但仍有提升空間。（2）農戶對土地確權政策的了解程度和對確權工作的參與程度均顯著正向影響其對土地確權政策實施的滿意度，說明地方政府在土地確權政策實施中的盡職程度將會直接影響政策實施效果。（3）土地確權方式對農戶滿意度的影響不顯著，原因在于實施怎樣的土地確權方式與地方經濟發展狀況息息相關，同時，實施確權確股不確地的農戶對土地的依賴程度要遠遠低于實施確權確地的農戶，使得確權方式對農戶的滿意度影響不顯著。（4）農地地形特征和家庭特征也會影響農戶對土地確權政策實施的滿意度：地形越復雜，土地確權的矛盾糾紛越多，因而農戶滿意度較低；以家庭經營收入為主的農戶對土地的依賴程度更高，對于土地的關注程度更高，因而對旨在保護土地權益的土地確權政策實施更為滿意。

基于以上結論，可以得出如下政策啟示：（1）地方政府要加強對土地確權政策的宣傳力度，并提高農戶的政策實施參與度。農戶對土地確權政策了解程度和工作參與程度高，既體現了以農民群眾為主體的政策實施原則的落實，又有利于化解土地確權的矛盾糾紛，提升農戶的滿意度。（2）地方政府在化解土地確權中的矛盾糾紛時，要堅持以農民群眾自主協商為主。土地確權矛盾糾紛的化解對于提升土地確權政策實施效果至關重要，積極引導農戶參與土地確權和矛盾化解工作，能夠有效降低土地確權政策實施難度，提升農戶對土地確權政策實施的滿意度。（3）地方政府要堅持以確權確地方式為主。雖然從農戶滿意度視角看，確權方式對政策實施效果沒有顯著影響，但其主要原因在于確權確股不確地地區的經濟發展水平較高、農戶對土地的依賴程度較低。因此，地方政府在實施土地確權政策時，要堅持以確權確地為主；少部分地區在實施確權確股不確地方式時，既要尊重農戶真實意愿，又要符合地方經濟發展實情。（4）中央政府應加大對經濟欠發達地區土地確權的財政扶持力度。由于土地邊界不明、四至不清等原因，土地確權政策的有效實施需要地方政府給予一定的財政支持。對于經濟欠發達地區，地方政府很難滿足土地確權政策實施的財政需求，因此中央政府應適當對經濟欠發達地區進行政策傾斜，加大中央財政資金扶持力度。

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Abstract： Peasant households policy evaluation is an important aspect of measuring the effect of policy implementation and it is necessary to analyze the effect of land right confirmation implementation from the perspective of peasant households satisfaction degree. By using the questionnaires of 591 peasant households of Jiangsu， Shandong， Jiangxi and Anhui provinces， based on the perspective of peasant household satisfaction degree， the effect of peasants policy cognition and local governments land right confirmation method on the implementation of land right confirmation was evaluated. The analysis shows that peasants policy understanding degree and participation degree have significant positive impact on peasants satisfaction degree，that the form of land right confirmation influenced by the factors such as local economic development and so on does not have significant correlation with peasants satisfaction degree， that the households in plain and with taking family business as the main income have higher satisfaction degree with the implementation of land right confirmation policy， however， the households with big quantity of population have lower satisfaction degree. Local government should boost the effect of land right confirmation implementation by enhancing policy propaganda， by actively guiding the peasant households to participate in the confirmation and so on and employ the policies which both respect the peasants willing and fit for local economic development level.

Key words： land right confirmation； policy cognition； form of land right confirmation； peasant household satisfaction degree； land and right confirmation； right and share confirmation without land confirmation； land interests； three rights separation reform

CLC number：F301.1 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）06-0033-09

（編輯：楊 睿；段文娟）endprint