品質旅游治理的關鍵要素及結構搭建

馬海鷹

從實踐發展看，越來越多的旅游者開始追求異地的生活體驗和文化日常;旅游市場不斷涌現的商機讓不同類型的市場主體都有可能成為旅游經營者;旅游目的地里除了旅游景區外，其他各種客觀的存在都可能成為新的旅游吸引物，當然也有可能成為游客非愉悅體驗的新來源。游客在目的地能否獲得一次滿意的、有品質的行程，幾乎會涉及當地政府中所有的部門。政府動員、組織、部署多個部門參與旅游治理的過程，就是復雜的品質旅游協同治理過程。

以推進制度化和有效跨界合作以增進公共價值為核心的“整體政府”改革，是21世紀以來西方發達國家政府改革的新趨勢。圍繞“整體政府”改革開展的部門間關系優化，其目的就是擺脫固化的部門結構，通過跨部門的協同治理，對社會各種復雜的訴求做出整體性回應。跨部門協同治理也是我國深化行政體制改革的重要內容，黨的十九屆三中全會提出深化黨和國家機構改革要遵循“優化協同高效”的原則，為推進旅游治理能力現代化指明了具體方向。

當前，旅游業發展中的游客需求變化、網絡技術進步、市場模式創新等不斷帶來新挑戰，旅游市場秩序混亂、低水平開發和資源破壞、游客不文明行為等矛盾問題依舊存在，都在不斷考驗著政府的旅游治理智慧。全域旅游發展讓來自政府部門的合法化治理主體越來越多，部門間治理的跨界交叉地帶日益增多，治理主體相互之間因為職能、理念和治理方式的不同，造成各種性質的部門沖突在所難免，需要進行跨部門的協同治理。旅游業跨界融合的趨勢，決定了旅游業的治理過程可能不斷突破政府部門的管轄范圍，任何一個部門都無法包攬所有的旅游治理活動，無論整合多大的部門，都依舊要實施跨部門協同治理。跨部門協同治理將成為今后一段時期實現品質旅游治理的關鍵手段和重要保障。

實現品質旅游的協同治理需要相應的制度設計，同時要保證其有效的運行，才能實現預期的目標。制度是內生的博弈規則，而外生的博弈規則則由參與人集合、行動決策集合和參與人決策組合與后果的對應規則來描述，參與人集合和每個參與人在隨后各個時期的行動集合組成了博弈的域（青木昌彥，2006）。博弈的域中的參與人是部門間關系的主要行動者，既包括個體人，也包括機構，還包括協調機構。參與人在互動過程中自覺或不自覺地塑造著組織的生態，促進正式或非正式組織模式的形成，發揮好它們的作用構成了品質旅游協同治理的關鍵。

品質旅游協同治理中的參與人個體通常包括領導者、旅游工匠、通才和伙伴，領導者是旅游領導工作的決策者，旅游工匠是實現品質治理的一線協調者和實施者，伙伴包括和旅游發展密切相關部門的負責人，通才是政府旅游類決策的經辦人和協調人。發揮好領導者的作用，就要明確領導者的協同職責，同時要求相關部門主動與領導者的思維行動保持一致。旅游工匠要做好工作必須具備影響領導者的政治意識能力，掌握各種知識可與各部門有效對話的善治能力，能為旅游部門獲得切實利益的行政協調能力。伙伴與旅游工匠的正式和非正式關系決定了能給旅游業帶來的利好程度。通才的作為及如何作為，對旅游業發展也會產生直接影響。品質旅游協同治理中的參與人機構包括了旅游主體機構和相關機構。主體機構指旅游行政管理部門，相關機構包括核心和非核心相關機構。在既定的環境或條件下，參與人的行動組合可以產生在特定條件下的結果。對主體機構來說，要通過體制機制的改革，不斷強化其統籌協調的能力。對促進旅游主體機構和相關機構的良性互動，保證其高效協同運行，則需要構建合理的治理結構。

“決策式”結構。旅游工作是黨的工作的重要內容。黨的全面領導是具體的，黨的領導要體現到國家政權的機構、體制、制度等的設計、安排、運行之中。黨中央設立決策和議事協調機構，就是加強黨對重大工作領導的行之有效的制度設計。深化黨和國家機構改革，地方可根據實際設置符合地方特點、簡約高效的決策議事協調機構。進一步強化黨對旅游工作的領導，不同地方可根據旅游發展情況，構建黨領導下的、黨政統籌的決策協同結構，主要承擔發展旅游業的領導責任，加強對旅游發展重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調，加強旅游跨部門治理的權威協同。同時從制度上落實黨的領導職責，在法律法規層面明確黨組織在旅游發展中的作用。

“聯動式”結構。即通過搭建某種有利于互相配合的機制型結構來推進旅游發展，如以權威為依托的等級制協同模式，可細分為“職務權威”和“組織權威”兩種。“職務權威”指由黨政領導者擔任總協調入，這種協調機制權威大、成效快，不足之處是領導者易受到各種非權力因素的影響。“組織權威”指由某個核心相關機構作為旅游協同機制的牽頭部門，這類部門長期在黨委政府運作體系中處于強勢地位，協調力度大、成效快，缺點是旅游工作非其主業，需要不斷交流和促進。還有一種常規型的橫向協同模式，較為常見的有聯席會議形式，一般由旅游主體機構具體負責，其權威性和協調能力相比其他類型較弱，但較為常態化，適合推進日常性協同工作。

“統分式”結構。通過搭建有統有分、統分結合的結構，主要是針對協同治理中各部門的責權利不明晰而設計，是一種體制一機制型的架構方式。統分式協同治理，首先要由領導者出面，明確旅游發展目標制訂、規劃編制、干部和人力資源配備、財政預算安排等方面“統”的要求，“分”的問題則是要明確旅游主體機構和相關機構各自應完成的具體任務。要設計明確的考核獎懲機制，考核獎懲機制規定得越具體越容易實施，目的是避免統分結合的設計規定流于形式。較好的案例如重慶武隆區，它要求黨委政府各個部門都必須參與景區營銷工作，并按省份將全年景區門票的銷售目標分解到各部門，年底時通過在景區登記的游客身份證數目來兌現獎勵。

“主次式”結構。指根據不同的旅游治理事項，搭建有主有次、主次有別的治理結構，一般從應對型、重大型、擴展型三個層面來構建。應對型協同主要針對廣大游客最關注、反映最強烈的訴求做出的協同反應，如旅游市場秩序治理、旅游突發事件應對，這些問題如果解決不當可能直接影響政府的形象和公信力。重大型協同針對旅游發展中重大但相對不緊急的事項，如便于旅游發展的高鐵、民航等交通基礎設施建設，游客中心等旅游公共服務設施建設，雖然游客對這些方面的訴求比較高，但還是能做到逐步接受改變的速度。擴展型協同針對外圍的旅游環境、旅游氛圍營造，在這些領域的協同治理，一開始可能直接目的不是為旅游業發展服務，但對旅游業發展卻能起到錦上添花的作用，如很多地方的文明城市創建，這需要旅游主體機構能夠充分利用好這些機會，把旅游訴求有效地契合進這些方面的跨部門協同中。當然，應對型、重大型、擴展型協同都是相對的，會隨著不同的地區和不同的時期而發生轉變。“應對一重大一擴展型”協同推進的過程也是政府職能不斷轉變的過程，這種轉變也會從內在層面不斷形成跨部門協同的新動力。