中國的財政改革與土地財政

賈康

中國的財政改革與“土地財政”問題，從框架上講，要放到中國改革到了深水區，必須強調全面配套這個系統工程下來討論和形成認識。

從頂層規劃層面上把握這個問題，首先要意識到在中國，我們必須解決現代化轉軌過程中建立和完善社會主義市場經濟體制的大問題，這個戰略全局的轉軌任務所要求的財政體制的配套，就是要實行分稅制為基礎的分級財政。落到實際的任務上，就是基于1994年已經搭好初步框架的分稅制改革，去完成必須完成的深化改革任務。

在中國，必須將五級框架真正扁平化到中央、省和市縣三級框架，這樣才能在技術上解決如何將不到20種的稅，合乎分稅制和市場經濟客觀要求地合理配置到政府各個層級，使分稅制在省以下真正貫通和落實。首先，農村稅費改革以后，實際上絕大多數中國的農村基層都已經是鄉財縣管，鄉鎮不再是實體層級，這就少了一層；其次，中央幾次文件里明確要求的要推進省直管縣的財政體制和有條件的地方推進省直管縣的行政體制改革，就是要解決把市和縣放在一個平臺上配稅基的任務，這是攻堅克難的事情，對于整個制度架構來說會帶有傷筋動骨、沖破利益固化藩籬的特征。

三級框架下，每一級應合理地設有事權，后面跟著的就是解決財權合理化的問題，而財權合理化的關鍵問題就是如何配置稅基，一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，后面引發的就是現代意義的分級預算，這個預算還要配上分級的舉債權和分級的產權。

“土地財政”問題，應理解為廣義的“土地財政”概念，即和各個地方政府轄區的土地、自然資源、不動產相關的收入來源，構成財政運行的前提，支持政府職能的履行。從這個意義上來說，不光是中國，美國這種典型的發達市場經濟體也可以認為是“土地財政”，因為地方政府至少40%-50%以上的財政收入來自于財產稅，即不動產稅，高的則可以達到90%以上。這種“土地財政”的特點，就是政府財源建設與其職能的發揮是內洽的。中國的“土地財政”現在被人所抨擊的，主要是依靠土地批租收入，并伴生了明顯的短期行為。美國更多則是靠政權社會管理者的公共權力，依法征稅解決政府在地方層級上履行職能的問題。中國地方政府是在種種矛盾制約之下，也應說是合乎邏輯地在一開始制度不完善的情況下，抓住了土地批租收入，爭取實現超常規發展，但是可持續性較差。因此，一定要建立現代意義的財產稅制。

“土地財政”應該是憑借國有土地所有權的地租收入和憑借政治權力、社會管理者權力的稅收收入，能夠并行不悖地合理地匹配在一起，使地方政府能夠有激勵兼容機制，按照市場經濟的客觀要求履行好它應履行的職能。這樣的“土地財政”要放在前面所說的整個配套改革的框架里，把它納入系統工程來掌握好。