比例原則視角下地方環境行政規制合理化研究

高利紅+李胤

摘要 地方政府作為行政區劃內環境質量的法定責任主體，其環境保護義務的有效履行與行政規則的合理化程度密切相關。然而現階段以“農作物秸稈露天禁燒和綜合利用”為代表的地方環境行政規制，普遍存在規制目的錯位、規制手段單一、利益衡量片面等合理性欠缺的問題，不僅致使環境公共利益的緩慢增進、治理成本的高額投入與民眾的熱切期許難以協調，且環境行政規制自身的效能、效率、公平性等方面亦無法兼顧。探究地方環境行政規制合理化欠缺的癥結，規制目的—手段的錯位不容忽視。比例原則作為公法上普遍適用的重要原則之一強調規制目的與手段的理性平衡，其包含的妥當性、必要性、均衡性內涵分別從目的導向、實效導向、價值導向對行政權力的行使進行規范。借助主權性權力實施的地方政府環境行政規制行為，應將比例原則作為地方環境行政規制理念及制度設計的價值取向之一，方能扭轉官僚群體目的理性約束下規制目的的形式正當導向、傳統思維固化下規制手段的命令控制型偏好、行政權力主導下規制利益的衡量缺失。具體而言，首先明確生態環境質量監督管理責任，以動態的環境質量實效考察促使地方環境行政規制將維護環境公共利益作為規制目的正當性的唯一考量；其次從增進環境公共利益出發“多元因應”規制手段，將規制機關與被規制者在信息交流中達成的合意理性作為確定最小侵害手段的重要基礎；最后實現地方環境行政規制的利益均衡，不僅強調社會整體利益與環境公共利益的均衡，更應通過公眾參與的程序正當確保公平分配環境負擔。

關鍵詞 比例原則；地方環境行政規制；合理化

中圖分類號 D912.6文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）12-0079-09DOI：10.12062/cpre.20170621

近年來因“霧霾”危害凸顯秸稈焚燒再次受到廣泛關注，各地政府均積極從事秸稈禁燒規制。然而此態勢下露天焚燒秸稈的行為仍屢禁不止，更有農民因此而被行政拘留[1]。長期的治理投入、農民對禁燒措施的激烈反應、環境質量的緩慢改善等合理性欠缺表征集中暴露出地方環境行政規制目的與手段間存在偏差。自上世紀70年代我國全面開展環境保護事業以來，環境行政規制實質性地促進了環境保護目標的實現，但受制于傳統管制政策等因素的影響忽視以規制目的為中心對規制手段的可行性、效率性、公平性進行整體性考量，以秸稈禁燒為代表的地方環境行政規制亦受此摯肘規制實效仍有待增強。目前我國學者對地方環境規制的合理化已多有探討且遠非法學獨占領域[2-4]，縱覽已有研究雖所涉要素均為合理化達成的關鍵，但尚無從規制目的手段的關聯性為總體考量的探究[5-8]。地方環境行政規制的實效與規制目的手段之恰當合比密切相關，比例原則強調“目的—手段”間理性平衡，地方環境行政規制遵循比例原則乃其應有之義。本文擬從農作物秸稈禁燒行政規制現狀出發，分析地方環境行政規制合理性欠缺的主要原因——規制目的與手段不匹配，并強調從比例原則入手對地方環境行政規制之合理化路徑進行有益探索。

1 農作物秸稈禁燒和綜合利用地方環境行政規制現狀及問題

自1999年環保部明文規定重點區域禁止焚燒秸稈以來，我國各省市針對秸稈禁燒已制定出臺大量法規、規章。2015年修訂的《立法法》將涉及環境保護方面事項的立法權下放，各設區的市陸續開始制定秸稈禁燒地方性法規規章，以期有效改善空氣污染現狀并促進秸稈綜合利用。截止目前江蘇省鹽城市、浙江省嘉興市、湖北省荊門市秸稈禁燒和綜合利用法規規章已經出臺。

1.1 三地農作物秸稈禁燒和綜合利用環境行政規制的現狀

浙江省嘉興市《秸稈露天禁燒和綜合利用管理條例》于2016年2月19日經嘉興市第七屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過并經浙江省人大常委會批準。江蘇省鹽城市《農作物秸稈綜合利用條例》于2016年5月31日經鹽城市第七屆人大常委會第三十次會議通過并經江蘇省人大常委會批準。湖北省荊門市《農作物秸稈露天禁燒和綜合利用管理辦法》于2016年8月15日經荊門市人民政府第116次常務會議審議通過。三市秸稈禁燒和綜合利用法規規章主要涵蓋秸稈禁燒禁拋、綜合利用、激勵扶持等方面，通過明確各級政府及其主管部門職責、設定農業生產主體秸稈收集與禁燒禁拋義務及法律責任，以實現秸稈禁燒和綜合利用。總體而言三地秸稈禁燒和綜合利用環境行政規制體例相似、條款重合度較高、制度設計基本相同（見表1），代表了許多地方秸稈禁燒和綜合利用的監管思路。

1.2 三地農作物秸稈禁燒和綜合利用環境行政規制存在的問題

三地選擇以首部地方性法規（荊門市則為立法權下放后首部政府規章）的形式對農作物秸稈禁燒和綜合利用進行規制，不但反映出各地對農作物秸稈禁燒和綜合利用的重視程度，亦是加強與創新社會治理方法的踐行之舉。然而受制于社會經濟背景環境法規仍有不足之處，其具體執行及實施效果均不盡如人意。

1.2.1 禁止性限制性規范為主

三地秸稈規制均過分倚重命令控制型手段。秸稈禁燒責任主體明確且職責清晰，并將部分地方環境政策已規定且廣泛實踐的禁燒措施上升至地方法規（政府規章）層面，制度體系完善可操作性強，如嘉興市的分級巡查制度、鹽城市的聯防聯控制度、荊門市的露天禁燒考核問責制度。而秸稈綜合利用雖涉及經濟激勵和鼓勵自愿型手段，但多為原則性規定缺乏制度保障，宣示意義甚于實際執行，如合理布局收貯點、鼓勵秸稈多元利用、科技支持等。由立法思想主導的秸稈禁燒法規明顯反映出各地傾向于以強制性禁止性規范對農業生產主體之行為加以限定。

1.2.2 執法成本與守法成本超額投入

秸稈禁燒和綜合利用規制為政府及農業生產主體設定若干職責與義務。各級政府及其主管部門須履行收集焚燒信息、實施巡查監控及進行應急處置等職責，而農業生產主體則須及時收集和處置秸稈并禁止焚燒及向水體棄置。這些規定不但導致各地政府為履行秸稈禁燒職責消耗大量行政資源（見表2），且秸稈綜合利用所需的時間、勞力、機械、技術等額外收貯成本亦極大的增加了農業生產主體的負擔。以勞動力成本為例，據調查現階段農村勞動力普遍不足，雇傭人工收集打捆一畝稻麥秸稈需半個工作日，而國家統計局公布的數據顯示2015年我國農民工人均月收入3 072元[9]，意味著每打捆一畝秸稈農業生產主體將額外支付約50元成本。然而與此相對應，有關研究表明2010—2015年中國小麥種植平均凈利潤僅為69.286 元/畝，農業生產主體顯然難以負擔[10]。

1.2.3 環境公共利益增進緩慢

秸稈露天焚燒排放的污染物質主要包括PM10、二氧化硫、氮氧化物等。在以禁為主的持續秸稈規制過程中，嘉興市2015年PM2.5、PM10、二氧化硫均超出二類區濃度限值[13]，鹽城市2013年至2015年PM2.5、PM10平均濃度雖持續下降，但也未為達到空氣質量二級標準[14]，荊門市2013—2016年上半年度的PM10年均值濃度居高不下呈遞增趨勢（見表3）。以上數據表明實行秸稈露天禁燒，污染物排放指數減少趨勢不明顯。與環境數據相契合的則是民眾的環境體驗，根據鳳凰國家智庫與世界資源研究所組織的“展望十三五綠色發展民意調查”數據顯示，47.99%的民眾最關心的環境問題為空氣質量，60.64%的民眾認為我國環境保護有一定效果但改善并不明顯[15]。

三地秸稈禁燒和綜合利用條例（辦法）看似以環境行政法規的形式明確農業生產主體、政府及其相關主管部門各自責任范圍，其實質不過是實踐中秸稈禁燒慣常手段的再包裝以及對綜合利用的原則性宣示。

2 農作物秸稈禁燒環境行政規制問題的原因探析：目的——手段的比例失衡

嘉興、鹽城、荊門三地秸稈禁燒和綜合利用行政規制所凸現的環境治理投入與環境質量改善、環境行政規制手段與民眾負擔、環境質量改善與公眾期望間之矛盾，原因涉及公民認知、環境規劃、實施能力等多方面。但對秸稈環境行政規制而言，目的——手段之偏差乃為矛盾產生的主要原因。

2.1 妥當性考量缺欠

三地秸稈禁燒和綜合利用地方法規均明確規制目的為防治空氣污染、保護生態環境、促進資源綜合利用并以秸稈禁燒和綜合利用為規制手段。衡量兩種規制手段，秸稈綜合利用相較于秸稈禁燒更具優勢，其維護生態環境利益的同時，措施本身即為資源綜合利用方式。從邏輯和實踐的雙重角度均可知秸稈禁燒僅為實現規制部分目的——防治空氣污染——的階段性措施，而改變“一燒了之”的傳統粗獷式農業耕作方式，實現農作物秸稈綜合利用才是維護生態環境的最終路徑。

然而實踐中，三地秸稈禁燒和綜合利用行政規制具有共同的選擇偏好——重視秸稈禁燒而忽視綜合利用。受制于傳統命令控制模式下技術標準設定意識的影響，空氣質量達標數據顯然比資源綜合利用率更具直觀性，現階段秸稈管控也以“全面禁燒”為主要考量依據，導致對作為規制手段之秸稈禁燒的重視程度甚至已超過促進資源綜合利用這一規制目的，使得秸稈規制應然目標與最佳實施手段之間無法有效統合。單一強調禁燒手段并不能實現秸稈規制目的，并且強制性禁燒措施甚至存在引發其他環境附加風險的可能。

2.2 必要性判斷不足

在行政規制重點大幅傾向秸稈禁燒的背景下，農業生產主體不可避免被置于超高壓態勢。秸稈禁燒后農業生產主體選擇秸稈還田及其他利用形式并不能給其帶來直接的附加收益，農業生產主體作為“理性經濟人”缺乏主動禁燒的內驅力，屢禁不止的露天焚燒實為農業生產主體在常規處置成本過高情況下迫不得已的選擇。雖各地秸稈規制中涉及政策優惠和資金補助，但補助標準、補助形式等缺乏細化。從筆者調研情況看，農民環保意愿強烈但普遍反映補助標準過低，秸稈還田及離田利用所投入的時間成本、勞動力成本、機械成本、技術成本等超出其可承受范圍。

基于環境公共利益農民應當承擔停止焚燒秸稈的社會義務，但環境污染問題不僅僅由秸稈焚燒引起，農民作為社會中的“最少受惠者”不應當也沒有能力承受超額負擔。秸稈規制措施所產生的利益—負擔分配結果應當符合社會道德共同體一般認知的“正義”和“公正”[18]。同時在我國農作物秸稈焚燒還田有著悠久的歷史，基于存續保障也應該逐步設定全面禁燒適時實施方案并給予農民足額補助“以公共補貼補償產品的私人價值與社會價值之間的差價”[18]，而非犧牲農業生產主體這一部分群體利益實現污染防控。

2.3 均衡性衡量不全面

秸稈焚燒作為霧霾形成的重要污染源之一理應加強監控，但其并非唯一污染源。荊門、鹽城、嘉興三市以汽車、機械、紡織、化工、石化等傳統第二產業為支柱，其對大氣質量影響更為顯著（見表4）。以農作物秸稈為地方環境行政規制的首要對象導致過度規制與規制不足并存，間接造成大氣污染狀況改善緩慢環境公共利益增進不足。

在秸稈全域禁燒的命令控制模式下，政府投入大量的人力、物力、財力，履行信息收集、規制實施、監督執行等多項職責以保障規制目的的實現，秸稈禁燒占用過多社會行政資源嚴重扭曲了環保優先事項排列順序最終影響環境公共利益實現。同時，因農業生產主體不同于其他污染者——通過污染行為取得較高收益者——對其成本收益分析應當獨立考量，雖因秸稈禁燒使得公眾環境利益得到改善，然而作為被規制對象的農業生產主體并沒有因為環境利益的增進而得到實際補償，對其而言收支難以平衡。三地農作物秸稈禁燒和綜合利用規制中，環境公共利益與私人利益之間缺乏詳盡全面的考量，兩者之間難以平衡。如何實現秸稈禁燒和綜合利用實現以用促禁，如何促使政府從社會整體效益出發理性考量治理成本，如何兼顧農業生產主體各種基本權益——環境利益與經濟利益——的平衡，需要地方秸稈環境行政規制以“目的—手

段”的關聯性為分析框架，實現兩者比例均衡。以秸稈環境行政規制為代表的地方環境行政規制須遵循比例原則。

3 地方環境行政規制問題的理論追溯

我國環境行政規制現階段面臨“規制國悖論”規制失靈時有發生[21]。究其原因規制目的—手段之錯位不容忽視，以秸稈禁燒為代表的地方環境行政規制在規制目的、規制手段、目的與手段的關系上缺乏統合意識。比例原則涵蓋適當性、必要性、均衡性三項維度，要求行政規制“合比例、適度，著眼于相關主體利益均衡，其精神在于反對極端、實現均衡，既不能‘過，也不能‘不及”[22]。在限制國家公權力對私人自由與權力過度干預的旨意之下，更暗含行政規制合理化基準，強調規制目的的正當、規制手段的適當及受影響利益間的平衡。地方環境行政規制實效性的達成應遵循比例原則。

3.1 規制目的錯位與妥當性的沖突

比例原則之妥當性要求對公民自由和權力的限制應基于其目的的正當性——追求公共利益，并且采取的手段有助于目的之實現。在實現環境公共利益過程中，立法機關受制于專家知識、機構能力與時間，無法承擔環境問題規制者的責任，而管理技巧、程序靈活性、信息收集等限制條件使法院也不能勝任環境規制者角色。公共行政具有的多中心、可塑性、開放式以及持續性監控等特點使其成為實現環境公共利益的首要選擇。環境行政規制調整環境公共利益與私人利益之間的矛盾，以維護環境公共利益對私人利益劃定界限，意味著地方環境行政規制中，地方政府僅得以為實現環境公共利益之需而對公民權力和自由實施干預。然而實踐中環境行政規制目的錯位現象時有發生。

一方面，以增進環境公共利益為目的之地方環境行政規制，往往反映一種“極度嚴格的規制要求將自動實現所欲的目標”的信念[23]。受這種信念的影響，地方環境行政規制對所規制事項是否應當進行規制及以何種形式加以規制欠缺周密考量，極易陷入“要么全有、要么全無”的實踐邏輯誤區導致規制過度與規制不足并存[23]。秸稈規制中地方政府普遍青睞于各種處置嚴厲的禁燒措施并將其視為首位考核因素，使得環境公共利益增進緩慢。

另一方面，地方環境行政規制目的易受到地方經濟發展、部門利益、政績考核等因素影響，環境公共利益讓位于私益考量。首先，規制目的受規制機構偏好影響。地方政府及其相關部門在環境行政規制中，通常“被其自身的組織使命和它們所代言的組織利益需求所推動”[23]，或在經濟與環境間缺乏可持續發展意識過分重視經濟發展；或受地方部門利益驅使對整體利益訴求缺乏遠見；或缺乏優先順位、附加風險等總體視野，使環境行政規制中本已存在的斷裂更加嚴重。其次，規制目的受行政官僚名望影響。“十三五”規劃確立“五位一體”總體布局后，各地紛紛將環境行政規制作為能夠體現生態文明建設的政績工程加以推動。地方政府往往慣于對社會廣泛矚目的某些熱點問題進行環境行政規制，從獲得權威媒體的關注中得到滿足。嘉興、鹽城、荊門三市在秸稈露天焚燒與霧霾成為社會焦點的背景下先后將秸稈規制作為地方首部環境行政立法，其背后原因值得探討。最后，規制目的受“模仿”行徑影響。在環境外部性影響下地方政府為追求本地區經濟利益，在制定和實施環境行政規制時相互“模仿”進而導致“逐底競爭”造成生態環境整體惡化[24]。秸稈禁燒規制體例、條款、制度、措施高度重合從側面反映其存在的可能。

3.2 手段非最小侵害性與必要性的偏離

必要性要求在實現公共利益的諸多手段中，應當選擇對公民基本權利和自由損害最小的手段，強調將目的和手段視為價值追求的共同目標，手段的選用與目的的正當應處于同等位階不可偏頗。傳統環境行政規制手段以命令控制型為主，其核心在于標準設定，命令控制型規制手段在早期應對急劇惡化的生態環境和不斷攀升的污染指數中效果顯著。但隨著環境問題的演變及治理重點的轉移，命令控制型手段的缺陷逐漸凸顯。

地方政府受制于“棘輪效應”的影響環境行政規制仍以命令控制型為主，強調在規定的時間內以僵化的方法實現有關環保目標。浙江、江蘇、湖北省自今年起要求全面禁止露天焚燒秸稈難免有忽視現狀急于冒進之嫌，有限的行政資源難以全面及時收集違法信息并對其作出懲處。同時標準制定過程中技術性失靈時有發生，依靠命令控制型手段已無法達成最佳規制效果并極易導致對公民基本權利和自由的非最小損害。

對于企業污染主體而言，基于標準的命令控制型模式限制了企業的自主性，導致守法成本超額增加。針對同一行業的不同企業設定相同的排污標準，忽視不同企業為達成該標準所需成本差異，對于已經采用高效減排裝置的企業而言為實現相同的減排幅度其合規成本無疑將大幅增加，因為進一步消減往往需要更加高昂的投入。而不同行業之間標準設定的差異，亦將致使針對同一污染物卻產生巨大的成本迥異[23]。

對于消費者、服務行業和農業生產主體等污染主體，源于日常生活的污染行為本身不具有違法性因而難以被法律苛責，呈現的社會源屬性使得排污標準難以設定且無法執行。對農業面源污染而言，正如上文所言農業生產主體承擔環境行政規制不利后果能力有限，單一的命令控制型模式無法有效適用且不能實現基本權利和自由的最小損害性。

3.3 利益衡量不充分與均衡性的失調

妥當性和必要性以實現公共利益為首要價值取向，對國家公權力導致的不利后果僅在私人利益之間進行權衡。均衡性則將所欲實現的公共利益也納入衡量之列，要求規制手段所增進的公共利益同手段所損減的私人利益間適當均衡。強調對公共利益的追求不同于功利主義所提出的“最大多數人的最大幸福”，其最終指向仍為私人利益[25]。對環境公共利益而言，要求對環境行政規制所損害的私人利益與能夠實現的環境公共利益進行衡量，即要求環境收益與社會成本之間具有均衡性。然而，在規制目的錯位——非環境公共利益最大化，以命令控制性為主要規制手段——忽視成本的前置條件下，地方政府極少進行均衡性考量。

地方政府忽視環境問題所具有的整體性及規制本身所產生的復雜體系化效應，現階段地方政府環境行政規制仍以細化和執行上位法為主要模式。由于我國環境規制是以個別環境要素為規制對象分別制定且對環境風險應對不足本身已存在斷裂，地方政府作為本地區環境保護工作的實施主體仍遵循此框架未能因地制宜，利益衡量意識更無從談起。

此外，命令控制型規制模式下要求地方政府在環境行政規制中投入大量的行政資源履行信息收集、規制實施、監督執行等工作，地方環保機構有限的人員編制、工作經費顯然無法有效應對，亦無能力進行利益衡量，執法過程中簡單粗暴難以避免，類似農民因焚燒秸稈而被行政拘留的事例層出不窮也就不足為奇。

4 地方環境行政規制合理化的路徑

在人類社會與自然環境共同組成的“環境社會系統”中生態環境與人類社會息息相關。近年來以行政為主導的環境規制模式因規制實效性欠缺——環境質量總體改善緩慢及進度未及民眾期許而受到質疑挑戰。環境行政規制依據的制定法之缺陷及規制的不當實施，致使規制效率無法因應現實急迫需求，規制實效的確保已然成為環境行政規制的核心議題。眾多改革方案中地方環境行政規制的創新與實踐意義不容忽略，將其定位于糾正環境行政規制“失靈”的途徑具有可能。地方政府作為環境保護工作的最終實施主體，其在解決局部環境問題、突出成本差異、明確優先順位、彌補規制斷裂、實現風險防控、落實責任分擔等方面皆具有無可比擬的優勢。

地方環境行政規制實效的確保源于其合理化程度，恰當的規制目標、行之有效的規制手段、以社會資源效用最大化為出發點提升環境公共利益，且負擔分配符合人們對于環境正義的直覺確信則為其合理化程度的主要衡量基準，以目標手段間的協調均衡考量地方環境行政規制并透過比例原則綜合審視方能促成地方環境行政規制的實效提升。

4.1 環境質量實效考察促成規制目的之實質正當

國家為有效的進行環境保護工作所必須擴張的權限不可避免對公民自由產生影響，以國家權力對公民的人身自由設限要求規制目的具有正當性，此亦為“依法行政”的內涵所在。我國《環境保護法》第二十八條明確規定：“地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環境質量。”地方政府得以從維護環境公共利益之需而進行環境行政規制。然而僅以此等傳統合法性問題為主要依據判斷規制的妥當性已明顯不足，環境行政規制同樣涉及利益沖突存在價值判斷，因此除“符合預定的為公眾提供公共服務的客觀法目標”外，仍須具備“為公眾提供公共服務的主觀法律狀態”[26]。地方環境行政規制的妥當性取決于其實現行政規制目的——環境公共利益的“實效性、效率性、可行性，以及能否為社會所能夠接受等攸關行政決策品質與行政問題解決能力之要素而定”[27]。

強化以環境質量的改善為導向的地方政府環境行政規制實效考察，方能促成規制目的實質正當。實踐中地方環境行政規制所呈現出以公益目的形式追求私益目標最大化等規制目的錯位現象，皆僅以靜態規制目的之形式正當為滿足，忽視動態規制過程中環境公共利益增進與否。我國早已明確地方政府實行環境保護目標責任制和考核評價制度，并在新《環保法》第二十六條予以專項規定，以期糾正地方政府集體短視使其主動轉變發展理念引入區域生態效率概念，促進資源利用、經濟發展與環境保護的協同共進提升區域發展質量。聚焦規制目的之實現，以制度化規范將目標責任制和考核評價制貫穿于環境規制的全過程，并合理設定、分解、執行、考核環境指標體系并完善法律責任，則規制目的與規制手段間方能夠形成一種循環往復的交互狀態。

4.2 “多元因應”規制手段下以信息交流保障最小侵害性

環境行政規制本于其公權力意思優越性使得如不加以限制任其自力行使，不免出現侵犯公民權利與自由的事件，以國家權力為公民人身自由設限要求其規制手段的最小侵害性。同時環境行政規制作為國家環境保護義務達成的必然途徑，地方環境行政規制手段的選用也應當兼顧規制效率。

聚焦規制目的之實現，并以其為中心開展各種實效手段的考察乃為必要性判斷的前提。規制手段按照強制性程度由強至弱可以分為命令控制型、經濟激勵型、鼓勵資源型。現階段以環境整體性為基礎，對各種環境行政規制手段“作統合設計，透過多數手段簡直彼此互補、協調與選擇，達成解決環境問題的理想目標”已為必然趨勢[27]。地方政府應跳脫公權力的命令控制框架思維，針對特定環境問題及受規制主體，在自由裁量權范圍內結合地方政府的事權及財權能力，合理選用環境行政規制措施，實現增進環境公共利益與減少受規制主體負擔間的平衡。

同時以規制目的為中心的“多元因應規制手段”不可避免涉及相當程度的利益沖突，改變行政機關傳統單方面意思決定的規制模式，以信息交流促進決策過程中的民主正當，方能保障選用的規制手段的最小侵害性。地方政府作為環境行政規制方案的制定者及實施主體，應明確其信息交流的主導地位并強化責任制度，促使其自覺履行信息公開義務并完善公開程序。首先，前置信息公開時間使信息公開及于地方環境行政規制行為全過程，地方環境規制意向形成之初即充分促進信息的交流互動。其次，擴展信息公開方式并以與規制行為有無直接利害關系為標準劃分不同形式的公開方式保障規制信息的有效送達，其中基層群眾自治組織在信息公開中的作用極具期待可能性。再次，充實信息公開內容兼顧科學性與通俗性，公開的信息既須確保基礎數據的全面可查且能夠利用多種呈現方式便于直觀理解，滿足不同群體的實質參與需求進而理性評估對其的實質影響。最后，完善信息公開反饋機制以強制性規定促進信息公開的交往互動，從而督促行政機關及時調整規制手段降低侵害可能。

4.3 公眾參與確保規制實效的法益均衡

環境行政規制的實質即運用國家公權力對公民私益行為設限以促成環境公共利益的最大化。對國家而言保障規制成本——行政資源的投入及公民的受損利益——與環境收益均衡，地方政府應從環境問題整體性出發為實現環境公共利益最大化合理選定環境行政規制手段[23]，權衡能夠實現既定規制目標的不同替代方案最終確保社會福祉的最大化。

考察因環境行政規制而調整的利益，不僅涉及增進的環境公共利益與受損的私人利益間比例均衡，更應關注“在所有那些因與環境相關的政策與行政而被影響者之間，利益與負擔是如何分配的”[28]，如農業生產主體，為實現再分配而制定規制措施極易受到利益團體影響，且難以預知的市場機制更增加社會底層民眾受到沖擊的風險[21]。因此為了實現增進的環境公共利益與受損的私人利益之間的真正平衡，除以法律形式根據不同主體獲取經濟利益及環境利益的差異確定相應權利與義務之外，更應使相關主體能夠參與利益與負擔的分配過程，保障公眾參與權的實現。

同時公民參與權的實現，更能夠有效解決個人理性與集體理性的沖突——“個人作為政治參與者所作出的選擇跟其作為消費者的選擇時完全不同的”[21]，提高公民的環境責任感使其主動參與環境的治理監督，緩解地方環保部門行政資源配置不足壓力。

5 結 論

早在1913年，社會連帶主義法學家萊昂·狄驥在《公法的變遷》一書中即旗幟鮮明的指出“公共服務”正在取代“主權”成為國家理論的基礎，作為國家意志代表的政府不再僅享有發布命令的權力更承擔滿足需求的義務，其享有的權力并非“主觀性的主權權利”，而是為“滿足公共服務的需要而必需的權力”[29]，政府有義務響應民眾的需求并積極從事能夠促進個人生存、發展、智力、精神等方面的公共福利，環境保護亦是其中之一。然而伴隨著政府職能的不斷擴張，行政規制實效性確保問題逐漸顯現，一方面管理對象的改變對傳統行政規制理念與手段提出挑戰，另一方面行政規制的邊界模糊性亦使得侵犯公民基本權利的狀況時有發生。合法性與有效性成為制約行政規制實效的關鍵因素，而其解決途徑則在于規制目的——合法性與規制手段——有效性的調合，從強調“目的一手段一關系”[30]的比例原則出發將傳統公法強調的憲政價值、正當程序、制度穩定性等與公共管理所關注的成本——效益、績效等[31]理念統一融合于政府行政規制過程，為提升行政規制實效提供了可供探索的途徑。

目前我國環境風險不斷攀升且局部污染嚴重，同時我國幅員遼闊環境問題地區差異明顯，地方政府環境行政規制的實效亟需提高。地方政府環境行政規制的實效提高有賴于其合理化程度的提升，跳脫現有以農作物秸稈規制為代表的地方環境行政規制目的與手段偏離的困境，實現規制的可行性、效率性、實效性地方政府應遵循比例原則，強化環境行政規制實效考察、促成信息交流及實現民主參與。以實現規制目標與規制手段間平衡促使地方環境行政規制合理化的有效路徑值得繼續深入探討。

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