綜合施策 促進城鄉低收入群體增收

李璐

為全面掌握我國城鄉居民尤其是低收入群體增收情況，2017年3—4月，“城鄉低收入群體增收調研組”先后赴青海省、山東省實地調研，并組織召開“東部地區促進城鄉低收入群體增收座談會”，聽取了北京、天津、河北、江蘇、浙江、上海、廣東等省市促進城鄉居民增收的基本情況。

一、基本情況

（一）城鄉居民增收整體態勢良好

2016年，調研地區城鄉居民收入情況整體良好，均較上年增長8%以上。青海省較東部地區各省市的絕對值差距較大，增速高于其他地區。從2017年一季度居民增收情況來看，全年將保持較高的增收速度，增速則可能較上年略有下滑。

（二）城鄉居民收入差距東部優于西部

東部省市較為注重保障政策與產業發展的銜接，不斷提高農業產業化水平，大力推動城鄉居民共同增收。天津以1.85∶1的城鄉居民收入比，為全國城鄉收入差距最小地區。北京和廣東在東部地區中差距較大，分別為2.57∶1和2.6∶1，均低于2015年全國平均水平的2.73∶1。青海為3.1∶1，大幅高出全國平均水平。

（三）各地區均注重創新政策滿足困難群眾需求

在保障困難群體基本生活方面，東部省市充分發揮地方主動性，不斷實現城鄉低保的制度銜接和水平提升。截至目前，北京市城鄉低保統一為900元；天津市城鄉低保統一為860元；廣東省的三類地區實現了城鄉低保標準的統一，分別為一類地區（廣、深）745元，二類地區（珠、佛、莞、中）610元，三類地區（惠、江、肇部分地區）550元；江蘇省城鄉低保分別為611元和559元，差距水平僅有52元；山東省提出，2019年城鄉低保差距將縮小到1.5∶1。青海省在全國率先實現扶貧和低保標準“雙線合一”，將貧困人口52萬人全部納入農村低保救助范圍，實現扶貧與救助的雙重保障，并按照一般貧困戶、低保貧困戶、低保兜底戶等不同標準精細化扶貧對象和待遇標準。

二、反映的問題

近年來，我國宏觀經濟增速下行的態勢明顯。一些地區調整疏解落后產能任務重、壓力大，經濟結構動能轉換不到位，農產品市場受價格影響波動大，企業經營不景氣現象頻發，新經濟產業發展緩慢，直接影響了居民就業和增收。對調研地區而言，雖然2016年到2017年一季度形勢有所好轉，也還存在較多問題：

（一）收入結構不完善，工資性收入和轉移性收入成為主體

對青海省而言，國家政策性補貼和幫扶資金對青海省城鄉居民增收帶動作用明顯。2016年，全省城鎮居民工資性收入和轉移性收入占比高達87%，牧區貧困群眾的政策性收入和采挖蟲草收入占到家庭總收入80%以上，最具活力的經營性收入和財產凈收入在城鄉居民收入結構中占比甚低。對東部地區各省市而言，工資性收入是城鄉居民的主要收入來源。工資性收入占城鄉居民收入來源的比重分別為：廣東70.5%、天津62.3%、江蘇58.2%、山東57.8%、浙江57.6%。居民經營性收入和財產性收入占比較低現象在部分省市較為突出：天津是9.2%和9.4%，江蘇是14.7%和9.0%，廣東是9.4%和15.4%。在經濟新常態下，產業結構調整需要一個過程，財政投入壓力持續加大，以工資性收入和轉移性收入實現增收短期難度加大，長期后勁不足，只有增加經營性收入和財產性收入的占比才能實現持續增收。

（二）部分行業職工分流安置壓力大，極易導致城鎮新貧困人群

河北、山東和青海去產能分流安置任務艱巨。2016年，河北省共有93家鋼鐵煤炭去產能企業，當年實際分流安置職工58255人；2017年擬再分流安置職工7.3萬人。2016年，山東省化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能涉及企業62家，實際分流安置職工62757人；“十三五”期間，全省化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能涉及企業122家，擬分流安置職工22萬人。青海省內煤炭、電力、化工等支柱型重化工產業面臨調整，建筑、紡織等勞動密集型行業不景氣，出現了企業訂單減少、盈利狀況不佳、招工數量不足等現象，制約了城鎮職工和農村進城務工人員的收入增長。同時，在強有力的扶貧政策推動下，青海已經出現貧困現象城鄉倒掛的趨勢，省內以下崗和失業職工為主體的城鎮貧困人口不斷增加。此外，各省下崗分流職工中普遍存在對國家政策和個人前途的懷疑、焦慮、不安情緒，有些職工通過上訪表達訴求，企業和地方政府維穩壓力劇增。

（三）低收入及邊緣人群負擔重、技能低、因病返貧問題突出

青海省城鄉低保和扶貧政策的邊緣（即人均可支配收入略高于城鄉低保標準）人群超過50萬人，是保障和增收政策的“短板”人群。東部省市的貧困和低收入群體多為點狀分布，基本特征均為年齡大、負擔重、技能低。同時，各地均反映，在基本醫保、大病保險、醫療救助、臨時救助包括支出型貧困救助等政策保障以外，個人自費醫療費用仍居高不下，長期患病服藥的困難家庭，尤其是低收入老年人家庭，普遍存在藥物支出占生活消費一半以上的現象，導致生活捉襟見肘，更談不上實現增收。以廣東為例，低收入農戶因病致貧比例高達50%，里水地區有農戶年收入3萬元，但一年自費醫療費用就達到5萬元，造成累計負債20多萬元，“辛辛苦苦奔小康，生場大病全泡湯”。

（四）政策整合程度低，資源分散、管理不力情況仍存在

調研中多個省市反映，目前各地均存在困難和低收入群體幫扶政策政出多門、資源分散、管理不力的問題。僅以各部門數據平臺為例，各地扶貧辦、農業部門有低收入農戶數據庫，民政部門有低保家庭數據庫，教育部門有困難學生數據庫，工會有困難職工數據庫，各個數據平臺各自為政、互不兼容。各部門掌握的困難對象不統一、數據不聯通、政策不銜接的問題嚴重存在。同時，各政府部門更難與市場部門所掌握的情況實現對接。以城鄉低保制度為例，目前居民家庭經濟狀況核查系統僅能實現政府內部的市場監管委、財政、地稅、國土房管、車管部門的信息共享，而與銀行、證券等市場部門還不能實現對接，信息不全面嚴重制約了民政部門對低保家庭的動態精準定位。

三、對策建議

（一）實業興邦，實現產業調節、帶動就業、促進增收的良性發展鏈條

加大產業政策、就業政策、人力資源政策、收入分配政策及社會保障托底政策的綜合協調。充分吸收借鑒東部省市產業幫扶、就業幫扶、教育培訓幫扶等鏈條式的思路和方式，尤其是通過農業合作社、新型農協等組織機制，提升低收入群體的產業經營能力，擴大經營性收入和財產性收入占比，推動低收入群體在發展中求生存、促增收。

加快推進中西部農業產業化，促進農村一二三產業融合發展。發展現代特色農牧業，推廣良種培育，加強種植技術培訓，深挖農牧業內部增收潛力。探索農牧業與健康產業、旅游文化等跨界融合，因地制宜地創新發展模式。拓寬農業營銷渠道，實施“互聯網+農業”行動計劃，大力發展農產品電商，建立新型農產品營銷體系，帶動留村務農的農民增加收入。大力發展農村金融，擴大農民小額貸款的發放范圍。

探索多種途徑，切實保障鋼鐵煤炭行業分流職工的合理安置。加大安置獎補資金的支持力度，國家的補助資金擴展至全部重點行業。通過產能轉移、新產業項目等，鼓勵核心技術工人轉崗就業或二次創業。通過與屬地合作，規模性開發由市政管理行業、服務業以及社區公益性崗位等組成的多層次就業崗位，實現就業安置。確保分流安置過程中的信息及時公開公布，將工作做細做好，避免職工中的負面情緒蔓延。

（二）教育立國，提升困難群體的自立意識，阻斷貧困的代際傳遞

在低收入群眾中根植自立自強的自救意識，通過教育改變家庭境遇。推廣積極自救的宣傳導向，避免強有力的幫扶政策對低收入群體自救心理的剝奪。建立更加精細到位的識別機制，篩查出具有勞動能力和勞動意愿的救助對象，通過能力建設提升自救效果。加大對低收入群體的教育救助和幫扶力度，對城鎮低收入家庭推廣免費高職教育并給予一定生活補貼，對考入一般高等院校的家庭實行在讀期間全程幫扶，實現“孩子受教、全家脫貧”的目標。

（三）財政為民，以促進發展為導向，加大財政投入力度

加大財政資金對低收入群體的投入規模，優化財政投入結構。在繼續推進財政資金對困難群體精準化、全覆蓋的同時，創新財政資金使用方式，堅持以帶動就業和促進發展為準繩的財政幫扶原則，積極推進政府購買崗位、購買服務等模式。提高各部門數據平臺的銜接程度，充分利用大數據網絡平臺的有效信息，統籌各級各類幫扶政策和資金，避免幫扶資金因過度集中而效用降低，實現資源共享、精準扶貧、有效增收。

研究制定更具保障性的醫療托底政策，擴大大病保障的補助范圍。對確實處于困難洼地但得不到政策幫扶的困難對象，適度調整政策幫扶范圍，或一事一議地納入臨時幫扶范疇，確保不讓一個家庭、一個群眾陷入生活窘境。探索制定更有力的醫療托底政策。鼓勵有條件的地方先行先試，通過商業保險等方式，將特殊困難群體的大病保障補助范圍擴展至自費部分；或探索與醫療機構聯合，針對患有特定重病的困難家庭，實現按病種付費模式下的免費醫療。

加大對生態等特定領域的財政獎補規模。加大生態扶貧的支持力度，對生態涵養地區給予更多傾斜政策和扶貧補貼，實現保護生態與促進增收的互促共進。

（作者單位：國家發展改革委社會所）