中國低碳發展產業政策的探討與建議

鄒耀平+江飛濤

一、低碳發展是未來經濟增長重要依托

全球性的氣候變暖成為了人類當前面臨的重大威脅，全球碳排放的剛性約束已經成為國際政治共識。為了實現減少碳排放的目標，各國政府紛紛調整發展戰略，制定了低碳約束條件下的新經濟發展計劃，并對產業政策進行了一系列重大調整，開始了向低碳經濟轉型的戰略行動。尤其是2008年國際金融危機以來，歐美等發達經濟體試圖通過再工業化政策以及發展新興產業政策來擺脫困境，力圖在未來的國際競爭中處于更為有利的地位，而充分利用并鞏固其清潔生產與低碳技術方面的優勢正是其再工業化政策中的重要組成部分，低碳產業亦被其視為未來經濟的重要增長點。

二、低碳發展與產業政策的重點及變化

20世紀90年代初期，世界主要發達經濟體的產業政策存在一定程度的不同，但都有一個共同特征：重點在于激勵創新與促進創新擴散。21世紀以來，隨著低碳發展戰略逐漸成為世界發達經濟體的普遍選擇，發達國家產業政策的重點也發生一些重要變化，這些變化主要體現在以下兩個方面。

（一）推動傳統制造業的低碳化成為產業政策的重點

一方面，世界各國紛紛制定相應產業政策推動制造業生產領域的低碳化。例如：德國采取中小企業能效特別基金、能源節約條例與工業及生產中的電力高效利用運動等政策幫助工業制造業企業挖掘能源節約的潛力。另一方面，各國對電器、汽車等制定了較為嚴格的能效標準，并在此基礎上實施能效標簽制度。例如，美國“能源之星”計劃的推廣、歐盟的“最低生態設計標準”等。

（二）扶持低碳產業發展成為產業政策的重點領域

歐美等發達經濟體紛紛將低碳產業作為其產業政策扶持的重點。美國將清潔能源作為其培育發展新興產業的重點領域，對于清潔能源技術的研究與開發加大了支持力度，積極支持下一代生物燃料技術和新能源汽車的研究開發。歐盟則將低碳發展作為新一輪工業革命的重要構成，并推出了一系列的政策措施，如《歐盟能源政策綠皮書》，開放各成員國封閉的能源市場，統領成員國大力發展低碳產業。

促進低碳發展的產業政策在發展過程中，也逐漸呈現出有別于傳統產業政策的特征：第一，產業政策的目標從主要關注產業的增長與競爭力提升開始轉向多元化的產業政策目標，兼顧了減排與經濟的協調。第二，產業政策的激勵與約束機制從分離開始轉向統一。碳稅在增加企業成本的同時，低碳企業相對于高碳企業形成成本優勢，激勵企業降低碳排放。第三，產業政策從干預市場轉而轉向補充市場與增進市場，開發碳排放交易為碳排放的市場化提供良好的制度和外部環境。

三、中國低碳產業政策的模式及其存在的問題

產業政策中最為核心的“節能減排”政策與“淘汰落后產能”政策，均是以“計劃—目標分解—考核與問責”為主線，以政府的行政系統為政策執行主體，以“命令—控制”為執行方式，具有較強的計劃色彩。

“十一五”時期，在節能減排“千家企業行動方案”中，（節能減排）“目標責任制”的雛形就已形成。行動方案設立了具體的節能目標和構建了相應的監督機制，并把節能減排目標的完成情況納入到對地方政府的政績考核中，并推出了四項保障措施：一是簽訂目標責任書，明確節能目標和考核評價標準。二是實施能源審計，企業可以選擇自行實施能源審計，也可請第三方單位幫助審計。三是實施能源利用報告制度。四是開展能效對標活動。各省政府將節能減排的目標、干部的考核與責任的落實在省內層層分解下達。

“十二五”時期，節能減排的“目標責任制”日趨成熟。2011年，國務院印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，明確提出了節能減排目標，以及各省、直轄市與自治區的節能減排目標，并對“節能減排指標的分解”、“節能減排的統計、監測與考核體系”以及“目標責任的評價考核”進行明確規定。2011年11月，國家發改委、工信部等12個部門聯合印發《萬家企業節能低碳行動實施方案》，提出約1.7萬家企業5年內實現2.5億噸標準煤的節能目標。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》亦明確提出要“健全統計核算、評價考核和責任追究制度”。

“十一五”以來，我國依賴行政手段與“目標責任制”的節能減排政策取得了明顯的效果。但是，這種強調行政限制與行政考核、問責的政策存在一些缺陷：一是嚴格的責任追究導致一些地區為了完成節能減排任務采用不恰當的手段。如：在“十一五”末期，部分地區為完成節能減排任務，采取拉閘限電的做法。二是缺乏對于企業節能減排的激勵與引導。行政限制手段只是外部約束，而不是企業的自覺行為，沒有通過市場機制激勵低碳與節能技術創新，不利于帶動低碳產業的發展。三是地方政府的節能減排目標往往與其他考核目標沖突。當經濟增長下行時，就業與社會穩定壓力凸顯，節能減排目標的優先程度就會下降。

四、低碳發展政策的若干建議

中國低碳發展政策過于依賴行政手段，而在低碳發展市場機制建設方面進展較慢，缺乏推動企業節能減排、研究開發與運用低碳技術的內在激勵機制，這極不利于建立深化低碳發展的長效機制。因此，中國的低碳產業政策亟需調整，必須由當前過于依賴行政手段的政策向更多依賴市場機制與法律手段的政策轉變。

第一，構建完善的低碳發展法律體系。我國已頒布《循環經濟促進法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等法律，但尚未出臺作為能源領域母法的《能源法》，缺乏應對氣候變化的相關法律法規。由于缺乏相應的法律法規，使得碳排放權的設立與分配、碳稅的開征、碳排放權交易制度的建立均缺乏足夠的法律支撐，進而影響低碳發展的市場機制建設。當前，中國必須加快《能源法》以及與氣候變化相關法律法規的制定工作，將低碳發展上升到法律法規的高度，以保障節能減排政策的順利執行。同時，逐步完善輔助性法律法規和行政規章，形成一套完整的、能持續推進我國低碳發展的法律體系，為推進低碳發展的市場化體制創造良好的制度基礎。

第二，健全和完善節能減排的市場化機制。國家推動建立全國性的溫室氣體排放權交易市場，引入碳稅等政策工具，并主動與國際碳金融市場對接。借鑒歐盟排放交易體系的經驗，發展碳排放權交易，擴大配額交易的市場主體的培養，利用市場化的手段配置環境資源。另外，還需加快建立碳排放交易的二級市場，形成公開、公平、公正的交易機制，吸引更多的交易者進入市場。

第三，更好發揮財稅等經濟政策手段。在市場經濟條件下，依賴行政手段推動低碳發展的作用有限，需充分發揮市場配置資源的決定性作用，更多采取財政、稅收等經濟手段鼓勵企業減少碳排放與低碳領域的技術創新。為更好發揮財稅政策等經濟手段的效用，需要在加大財政資金支持力度的基礎上注重體制機制創新，加快推進資源稅改革，實時開征環境稅（碳稅），完善促進低碳發展的流轉稅、所得稅改革，完善綠色采購政策，并逐步建立以結果導向的財稅政策績效評估機制。

（鄒耀平，中國航空油料集團公司財務金融部。江飛濤，中國社會科學院工業經濟研究所）