當代中國政府治理模式轉型的深層挑戰

黃曉春 嵇欣

摘 要：當前中國政府正處于治理模式改革的關鍵期，其實質是逐步從傳統的行政發包制向現代科層制運作模式轉型。由于這兩種治理模式在行政權配置、激勵機制以及內部控制三個維度上存在著兼容難題，因此以漸進式改革戰術自下而上推動兩種治理模式間的平穩過渡面臨許多深層挑戰。以S市近年來基層政府改革案例為據可以看到，經濟職能上收后的基層政府靈活性不足、激勵模式轉型后基層政府活力不足、內部控制中的制度“空轉”等問題逐漸呈現。基層政府科層化改革努力所遇到的非預期約束正是基層政府的科層化治理改革與上級政府行政發包制運行邏輯之間難以兼容的反映。理論演繹和基于案例的分析表明：當前深入推動中國政府治理模式轉型必須形成一種上下聯動的系統改革戰略。

關鍵詞：治理模式；轉型；行政發包；科層制

中圖分類號：D035.2 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）11-0049-13

作者簡介：黃曉春，上海大學社會學院副教授；嵇 欣，上海社會科學院生態與可持續發展研究所助理研究員 （上海 200444）

一、引 言

近年來，隨著“推進國家治理體系和治理能力現代化”戰略目標的不斷深入踐行，中國政府治理模式改革開始進入深水區?？傮w來看，最近的改革越來越強調各級政府行為要全面向“依法依規”的法治和規則導向轉變，如：十八屆三中全會強調“建設法治政府和服務型政府”；十八屆四中全會提出“依法全面履行政府職能”、“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”；十九大報告強調“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”。與這一改革戰略相配套，中央政府還推出了一系列措施，從全面實施規范及公開透明的預算制度、清理規范政府收支掛鉤、強化對行政權力的制約和監督等層面著手，推動行政系統運行進一步從注重績效導向榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁；王賢彬、徐現祥：《轉型期的政治激勵、財政分權與地方官員經濟行為》，《南開經濟研究》2009年第2期。、行政自由裁量權層層下放曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期；周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。和在財政、經濟領域實施強激勵周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社2008年版。的治理模式向注重過程規范性、強化內部控制機制和政府收支脫鉤的弱激勵這里說的“強”“弱”激勵指的是政府財政收入與其創造收入之間的相關關系。所謂強激勵即行政層級所能控制的財政預算和人員的薪酬福利均與行政服務和人員的努力高度相關。在這種情況下，作為代理人的下級政府需要通過創造收入來實現“自收自支”，于是其更注重經濟績效而相對忽視治理過程和規則。弱激勵則意味著財政收入主要來自上級撥款和全額預算保障，收支間松散關聯。一般來說，西方國家的科層制政府治理模式更強調弱激勵的方式，這與政府面對多重目標和多重委托人且政府服務具有壟斷性質等因素關聯。相關研究可見：Jean Tirole， “The Internal Organization of Government”， Oxford Economic Papers， No.46， 1994 ， pp.1-29.治理模式轉變。

上述改革的實質是逐步推動行政體系運作機制向建立在法理權威基礎上的現代科層制轉變。周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《開放時代》2013年第3期。盡管學術界和政策部門對這一轉變的意義都頗具共識，轉型實踐卻挑戰重重。即使是在司法、審判等最強調規則和程序導向的改革領域，盡管國家一再強調取消批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等考核指標，但實踐中這些績效主義的指標仍在深度影響基層司法機構運行，導致一些情境下規則讓位于考核壓力。長江時評：《誰在乎法院的“結案率”？》，http：//opinion.hexun.com/2014-12-31/171970487.html；楊成會：《應當以審限內結案率代替當前結案率指標》，《民主與法制》2017年第3期。尤其需要引起注意的是，近年來國內一些走在治理轉型前沿的城市開始探索上收基層政府的經濟職能，使街道辦事處等基層政府機構全面圍繞公共服務、公共管理和公共安全治理目標在依法依規的科層化軌道上運行，這些改革在取得重大成效的同時也遇到了政府內部治理模式轉變的深層挑戰。黃曉春：《當前城市基層政府改革的深層挑戰：一個機制分析的視角》，《江蘇行政學院學報》2017年第3期。上述挑戰和瓶頸在不同領域的反復浮現，意味著學術界不僅要在宏觀理念層次探討當前政府改革的方向，還需要在中觀層次考察政府治理模式轉型背后的深層組織學問題。

近年來，國內學界已有不少研究從歷史軌跡和現實維度出發討論了政府治理模式轉型涉及的深層問題。周雪光引申韋伯支配社會學理論將中國傳統歷史脈絡中的政府治理體系看作是君主專斷權力之下的國家支配模式構成部分，而新中國建國后的相當長時間里這種治理模式則與卡里斯瑪權威相輔相成，并在最近的轉型中面臨著如何在路徑依賴的影響下與法理權威相嵌合的難題。周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《開放時代》2013年第3期。馮仕政追溯了建國以來國家運動的形成與變異，發現當下政府治理在卡里斯瑪合法性和常規化進程的雙重影響下，在國家運動與常規治理兩種模式間周期性徘徊。馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。這些研究都超越了將韋伯筆下科層制簡單照搬用于理解中國政府組織模式的傳統做法，揭示了中國政府組織和運行的獨特性，并基于此討論轉型難題。在此基礎上，周黎安引入企業治理中關于發包制和雇傭制的視角，經一定轉換和發展提出了解釋中國政府治理模式的新分析概念——“行政發包制”，認為這一概念更適合解釋當前中國政府治理模式，進而提出當前政府改革的核心挑戰是如何從行政發包制向立基于法理權威之上的現代科層制轉變。周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。這些發現都從組織學維度增進了我們對當前治理模式轉型艱巨性的認識。

本文將在上述研究的基礎上延展討論，從不同治理模式所依存的經濟社會環境和組織條件著眼，深入展現行政發包制向現代科層制轉變所需的復雜支持機制，并結合當前漸進式治理轉型的改革案例來討論政府改革遇到的現實難題，在此基礎上提出一些未來改革的戰略思考。

二、治理模式轉型的組織學分析

我們將循著前沿研究的線索，依次討論三個基本問題：首先，深入梳理行政發包制與科層制迥然相異的運行條件，進而理解中國國家治理中行政發包制廣為盛行的深層原因；其次，對行政發包制運行帶來的深層問題以及現代情境下向科層制轉型的趨勢作出分析；第三，從中觀組織學維度討論轉型挑戰之根源。

（一）行政發包制與科層制的運行條件

行政發包制與科層制都是維系大一統國家政府體系運行的組織機制，兩者都強調層級制權威體系和一定的專業化治理能力，但彼此在運作的制度形態上又有清晰的差異，如：在行政權的分配上，科層制更強調法律、行政章程等規則的主導位置，而行政發包制則強調下級承包者在服從自上而下的權威條件下享有較大自由裁量權；在經濟激勵方面，科層制更強調支配者集中占有經營手段并依預算支付下級機構所需[德]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2010年版，第30頁、54—57頁。，這些與行政發包制下承包方擁有剩余索取權和面臨強激勵迥然不同；在內部控制上，科層制更強調非人格化的規則導向，行政發包制則強調結果導向的、人格化的控制機制。周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。這些差異又進一步導致了兩者在制度精神上的分途，即：科層制注重職務忠誠義務（Amtstreuepflicht）和行政技術精準性[德]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2010年版，第24—45頁。；行政發包制則強化承包方圍繞整體發包任務“守土有責”的無限權責工作倫理。

在復雜的制度實踐中，科層制與行政發包制賴以運作的條件各不相同?？傮w而言，科層制對經濟、社會條件的要求較為苛刻——作為一種伴生于大眾民主制（Massendemokratie）的文官組織機制，其對一國的貨幣經濟與財政條件、行政事務質與量的擴展、行政技術的進步（事本主義工作倫理），尤其是社會差異的“齊平化”都有很高要求。[德]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2010年版，第31—64頁。有時候，科層制的快速發展還與政治結構中反特殊利益集團的獨特安排密切相關，如：美國科層制在19世紀后期的快速發展與政治結構試圖控制特殊利益集團影響，降低大公司影響力密切相關。[美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎、時憲民、邱澤奇譯，學林出版社2001年版。此外，作為一種強調可計算技術治理能力的組織機制，科層制的運行與現代理性化進程的加速和資本主義經營手段的發展也有著難以分割的內在關聯。

與科層制相比，行政發包制有效運行主要有賴于以下兩點：首先，存在大一統、權力向上集中的多層級行政等級體系。在此體系中，發包方擁有正式權威和剩余控制權，可以依靠行政等級體系逐層發包。就此而言，行政發包制與典型的封建政治以及較為純粹的直接民主體制都難以兼容：前者由于“封土而治”的權力結構而無法把不同層級納入到“一統”且相互銜接的行政發包體系；后者則由于自下而上的制約過多而使得發包方據有的權威不足。其次，存在著超越規則的行為協調體系。由于行政發包制弱化過程管理，對規則約束和精確的行政技術總體要求不高，因此就需要其他的路徑來保持行政治理體系內不同層級間、不同發包地域間的協調，使每個發包單位的自由裁量空間與總體治理秩序之間形成某種水平的均衡與一致。這種路徑通常表現為超越明文規則體系的觀念秩序或政治影響力，在漫長的歷史演進中，這些路徑包括宗法道統、意識形態等。一旦這些觀念秩序形成，其就可以通過建立類比、賦予事物同一性以及加載道德與政治內涵的方式形成抽象的最低限度行為協調體系[英]瑪麗·道格拉斯：《制度如何思考》，張晨曲譯，經濟管理出版社2013年版。，以使跨越遼闊疆域的行政發包體系在缺乏精確規則主導的情況下仍能保持一定協調性。渠敬東：《中國傳統社會的雙軌治理體系——封建與郡縣之辯》，《社會》2016年第2期。

這樣看來，中國國家治理的歷史實踐選擇行政發包制就有其深層必然性了。一方面，在相當長的歷史時段里，中國社會并不具備大眾民主、法治以及社會差異的齊平化等條件。這些科層制賴以形成社會條件之缺失，使得設官而治的多層級治理體系雖歷史悠久卻難以朝著科層制的特質縱深發展。另一方面，秦漢以來的郡縣制較早地就在一個廣土眾民的疆域范疇內實現了中央集權的大一統體制，而宗法、禮制和“家國天下”、“君民社稷”歸為一統的道統，以及借由科舉體系形成的觀念一體化周雪光：《黃仁宇悖論與帝國邏輯》，工作論文，2018年。又為整個治理體系達成觀念一致提供了精神上的內在指導瞿同祖：《中國法律與中國社會》，商務印書館2013年版；錢穆：《國史大綱》，商務印書館1991年版。——這些都為行政發包制的實踐提供了有力的基礎。此外，行政發包制下發包方允許承包方以收入分成的方式來籌集治理成本，這意味著這種治理模式即使在中央政權財政汲取能力不足、難以足額支付地方治理費用的情況下也可以有效運行，這對于中國歷史上中央政權支付能力長期不足的現狀就尤具適用性了。相關研究可見：黃仁宇《十六世紀明代中國之財政與稅收》，生活·讀書·新知三聯書店2001年版，第252—255頁；瞿同祖《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版；曾小萍《州縣官的銀兩：18世紀中國的合理化財政改革》，董建中譯，中國人民大學出版社2005年版。

（二）行政發包制的內生治理難題

正如已有研究指出，行政發包制的最大優勢在于節約治理成本，同時也容易激發官員的積極性以快速提升某些關鍵績效。但另一方面，在國家治理中運用行政發包制意味著國家將具有公共事務性質的管制權力、較大的自由裁量權和靈活的激勵回報同時賦予了作為承包方的地方政府。周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期；周黎安：《行政發包的組織邊界：兼論“官吏分途”與“層級分流”現象》，《社會》2016年第1期。這三者的結合在社會意義上導致了公共權力領域與私人經營邊界模糊、相互滲透的復雜后果。一般而言，政府公共事務具有超越個體私利的公共屬性，但當其被層層“發包”并以弱化規則約束的方式賦予承包方，且后者又面臨著各種正式或非正式的激勵刺激時，承包方便傾向于運用自身的自由裁量權在履行公共職責的同時以經營化方式獲得利益回報。這樣一來，就導致了“公”、“私”邊界的模糊，以及公共治理的經營化邏輯。瞿同祖對清代地方治理中衙門職員的私人性任用、公共管理中“陋規”的普遍存在，以及行政方式的私人化運作等描述都清晰地印證了由行政發包導致的“公私互滲”。瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版。而黃宗羲所謂“斯民之苦暴稅久矣”、“有積累莫返之害”則反映了官僚體制在歷次并稅后又不斷增設稅種的經營化趨勢。黃宗羲：《明夷待訪錄》，“田制三”，中華書局2011年版。這種“公私互滲”引發的公共治理經營化邏輯容易引發地方政府短期工具主義牟利行為，以至于治理之道嚴重異化并引發統治風險。

因此可以說，如何抑制上述“公”“私”間的過度互滲以控制統治風險是行政發包治理模式內含的一個重要挑戰。由于“發包”的強激勵制度精髓很容易引發承包方“以利為利”的行為取向，這種“公私互滲”往往貫穿于地方治理的制度、機制以及認知等多個層面，因而難以厘清。這也是中國古代政治哲學思想一直以“公”、“私”之辯為線索，探討治理之道的重要原因。先賢常吁以禮制和道統來約束“私”，如顧炎武想象了“寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣”的圖景顧炎武：《郡縣論》，載《顧亭林詩文集》，中華書局1983年版。，這里的“封建之意”即為以“公天下”的視角重新理順“公”、“私”之關系，從而實現郡縣“以利和”而封建“以義和”的雙軌治理之道。渠敬東：《中國傳統社會的雙軌治理體系：封建與郡縣之辯》，《社會》2016年第2期。然而，這種圖景往往過于理想而難以實現。

現實的治理實踐中，發包方通常采用一系列自上而下的“行政”監督手段來抑制“發包”引發的風險。周黎安將這些治理機制看作與“發包”對應的“行政”機制，兩者共同構成了行政發包制的內核。下文中帶有引號的“行政”都表示這一含義。相關研究可參見周黎安《行政發包的組織邊界：兼論“官吏分途”與“層級分流”現象》，《社會》2016年第1期。主要表現為三點：其一為自上而下頒發旨在規范治理行為的各類制度。此種“行政”機制最常見，但其效果常受推行力度、上級掌握的信息等限制。其二為行政權的上收與調配。其實質是通過對承包方行政權力邊界的調控，以減少其因“私”而對總體治理秩序的過度影響。唐以來地方長官之掾屬的任命權收歸中央吏部；明清以來中樞層次“相權”的收縮乃至消失；清代總督巡撫勢大而地方布政使變為其屬官參見錢穆《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯書店2001年版?！@些都可視為行政層級體系內的權力調整，其目的是皇權試圖控制中樞或地方層次因“發包”而帶來的潛在風險。其三為發展行政體系內部的垂直治理機制，其實質是以一套相對封閉、直接向權力中樞負責的行政權力體系節制發包治理體系。如：唐設御史臺，獨立于三省以外，并以“分巡”、“分查”節制中央各部與地方。這里的節制機制仍屬于行政權力系統內部的分化和掣肘，與建立在規則和制度基礎上的過程控制機制不可混同。

上述“行政”機制的實施，固可在一定程度上約束承包方濫用“發包”中賦予的自由裁量權。但卻無力在根本上解決問題，甚至還會引發新的治理難題：首先，行政體系內各類約束制度制訂得越綿密，就越容易影響“發包”體系的運行效率，以至“人人而疑之，事事而制之，科條文簿日多于一日”。顧炎武：《郡縣論》，載《顧亭林詩文集》，中華書局1983年版。而行政效率的下降則會倒過來迫使發包方“簡政放權”，進一步強化“發包”的特征。其次，“收權”只是縱向行政權力體系內的局部調整，因此其在規制某些發包層次自由裁量權濫用的同時又會在其他層次引發相近的問題。如唐代節度使駐節地方并上收了地方諸多行政權，但其自身的膨脹乃至尾大不掉又成為令中央政權頭疼不已的新問題。錢穆：《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯書店2001年版。再次，在疆域遼闊的國土上構建垂直管理的行政監管體系意味著極大的行政成本，何況其中還面臨著信息不對稱等技術問題，中央政權往往難以長期承擔垂直管理體系的運轉與維護，這導致了周期性的“行政”監管向屬地“發包”轉變。如：即使在中央集權趨勢日顯的明代，中央政權在鹽務這種嚴控領域仍無力采用完全的垂直管理機制，只能對兩淮、兩浙、山東和長蘆都轉運鹽使司實施垂直管理，而其他地區的鹽務機構仍發包給地方軍政機構管理。黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，生活·讀書·新知三聯書店2001年版。質言之，如果過多強調“行政”機制對“發包”的約束，就會導致“發包”體系的運行不暢，更會導致治理成本的急劇增長，這兩者間常以此消彼長的形式作“鐘擺”運動，難以達成恰當的均衡點。

在中國歷史上，“行政”與“發包”的鐘擺運動常圍繞著財政稅收、軍制、吏制等關鍵領域展開，有些領域的鐘擺運動相對頻繁，有些則基本以朝代為周期波動。而在當代國家治理中，上述鐘擺運動則變得更為頻密、復雜。究其原因主要有兩點：一是與現代多目標治理體系的復雜性相關。當代中國政府所提供的公共服務范疇、質量與歷史上的情況不可同日而語，所面對的開放社會環境也更為復雜，中央政府需要面對一個更加多維的治理目標體系，這一點自“和諧社會”治理理念提出并經十七大、十八大和十九大發展后更為凸顯。有些治理目標需要在特定階段強調“發包”的一面（如發展GDP），但這樣又會影響其他治理目標的實現（如改善環境質量），于是會引發相應的“行政”監管強化，出于治理目標動態平衡的原則，國家會頻繁地在不同領域實踐“行政”與“發包”之間的取舍在當代，這就表現為“垂直化”勢頭與“屬地放權”改革交相纏繞，近年來許多監管部門都經歷了垂直化管理與屬地化管理多次更迭的過程。，這客觀上帶來了許多治理難題。二是與多層級政府職能調整有關。隨著當代中國政府職能轉型步伐的加速，不同層級政府承擔的公共職能重心有所區別朱光磊：《中國政府職能轉變問題研究論綱》，《中國高校社會科學》2013年第1期。，這意味著不同治理層級上，行政發包制會圍繞著不同治理任務的重心調整而出現不同趨勢的鐘擺運動，由此導致更為復雜的改革銜接難題，并導致治理成本的急劇攀升。這些都令行政發包治理機制在新形勢下面臨重重挑戰。

此外，由于行政發包治理模式下政府體系內不同部門的協同主要依賴人格化的控制體系，因此其整合性與一體化協調程度也較弱——這部分地可以解釋我國“條—塊”、“條—條”協同即使經過長期改革為何仍面臨深層挑戰。不僅如此，在一些情況下，行政發包模式還會強化屬地政府間的零和博弈，導致屬地政府間協同發展以及公共服務的跨區域銜接面臨深層難題。周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》2004年第6期。隨著近年來公眾對政府公共服務與管理水平要求不斷提升，單純在行政發包體系內實施橫向整合已越來越難從根本上應對挑戰，這些改革訴求也推動行政發包治理機制向新型治理模式轉變。

透過上述難題，我們實際上可以發現：強調經營化導向、注重績效主義且更倚重人格化內部控制機制的行政發包制在當前公共產品供給結構日趨復雜、公眾自主性和政治參與度不斷提升的開放社會情境下正面臨越來越艱巨的挑戰。這也意味著在治理結構上更多吸納自下而上的訴求，并形成以法理權威為基石的新型支配模式變得越來越迫切。周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《開放時代》2013年第3期。正是在這一歷史情勢下，我們國家從本世紀初以來就一直強調政府治理模式改革要回到依法依規的現代科層制軌道。然而治理模式的轉變并不是簡單的宏觀制度設置就能輕易促成的，兩種不同治理模式間的轉化在實踐中會遇到許多深層挑戰。

（三）治理模式轉型的深層挑戰

從中觀的組織學機制分析視角切入討論，行政發包制向科層制的轉變并不單純地表現為治理理念和宏觀制度安排的轉型，更表現為一系列治理機制之間的轉換。溯及兩種政府治理模式的內核，機制轉化涉及三個基本維度：一是在行政權的配置上，從逐級配置較大自由裁量權向根據法律和章程嚴格授權轉變；二是在激勵設置上，從側重于經濟等少數治理領域的強激勵安排向與多目標治理情境相匹配的相對均衡激勵結構轉變，在財政領域實施上級全額預算保障、收支兩條線的弱激勵模式；三是在內部控制上，從結果導向的人格化控制向規則導向的非人格化控制轉變。上述三個維度的轉變都面臨著一些復雜的組織和技術難題，以下逐一詳述。

先來看行政權配置模式的轉變。行政發包制之所以強調以屬地為邊界，逐級向下配置較大的行政自由裁量權，在本質上是基于“守土有責”的屬地總體負責治理邏輯：要讓屬地政府對轄區事務從總體上負責，勢必就需要賦予屬地政府足夠的自由裁量權。這種治理機制的背后實際上隱含著的是無限政府的前提條件。就此而言，要改變這種行政權的配置模式，不僅需要形成嚴格的制度化行政授權體系，更關鍵的是要改變無限政府的前置條件，厘清政府治理事務的邊界。否則屬地政府若要事事負責，在給定的資源配置下就一定會尋求較大的靈活運作空間相關研究可參見歐陽靜《策略主義：桔鎮運作的邏輯》，中國政法大學出版社2011年版。，此時即使有嚴格的行政授權制度，也極容易被“束之高閣”。而向有限政府的轉變在當前背景下又面臨著很大的挑戰，尤其是當社會力量在公共治理領域仍處于較弱位勢、且政社間邊界模糊的情況下黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》2015年第9期。，政府要明確自身的治理邊界就顯得更為困難。一旦這個前置條件無法在根本上發生變化，行政權配置模式的轉變就很難實現。

再看激勵機制的改革。行政發包治理模式賦予作為代理方的下級政府在經濟領域強激勵，意在刺激其以經濟績效導向運行，同時還可以節約治理成本。在許多發包治理領域，上級撥款是固定且不足的，需要下級政府努力籌措資源，并通過諸如財政分成等制度激發下級的積極性。這樣，對上級而言可以節約治理成本，對下級而言則意味著較強的激勵刺激。相關研究可參見周黎安《行政發包制》，《社會》2014年第6期。此外，行政發包制下的激勵結構常常是非均衡的，上級政府通常僅對若干關鍵發包指標進行強激勵設置，但對更多的治理任務則缺乏足夠激勵設置。這也是上級政府一旦要在那些沒有設置強激勵的領域開展工作時不得不大力推動各種“運動式治理”或加大項目制投入的重要原因。相關研究可參見渠敬東《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。一旦這種激勵機制向科層制下完全上級預算撥款保障、激勵結構相對均衡即激勵設置與政府的多目標治理相匹配，強調各方面工作的均衡推進。這時，不同類型治理任務的激勵強度是相近的。的模式轉變，就會遇到一些深層難題：一是對上級政府的財政能力提出很高的要求。在行政發包制下，上級政府的財力保障常常是不足的，需要下級政府通過各種方式創造經濟績效，并以上下級分成的方式獲得額外的財力保障。如：在城市治理中，常見的做法是街鎮政府通過招商引資和發展經濟拓展稅源，再分享一定比例的上級稅收返還資金，并通過自收自支的方式解決政府運行和公共服務、公共管理的問題。而一旦實施上級全額預算保障制度，無疑會加大上級財力負擔，即使在當前經濟發達的一線城市中能承擔這種壓力的也不在多數。截止文章寫作之時，北京、上海、廣州、深圳等一線城市中僅有一個城市采取了全面上收基層政府招商引資權、實施全額財力保障的相應制度。二是會導致基層政府發展經濟的積極性下降。對基層政府而言，行政發包中的經濟分成資金通常屬于“自收自支”資金，使用靈活性較大，因此為了獲得更多的分成資金，基層政府就有很高的積極性推動轄區經濟的發展李學文、盧新海、張蔚文：《地方政府與預算外收入：中國經濟增長模式問題》，《世界經濟》2012年第8期?！@種做法當然也會導致低水平發展、重復建設等問題，但無疑對于推動經濟發展具有重要意義。一旦稅收分成等強激勵機制取消，基層政府對于發展經濟、安商穩商等工作的積極性也會有所下降。在績效合法性仍具有重要意義的現階段趙鼎新：《國家合法性和國家社會關系》，《學術月刊》2016年第8期。，上級政府在推動改革時很難不考慮這些問題。三是對上級政府轉變考核、評估模式提出了很高的要求。行政發包制下，上級主要根據基層政府少數關鍵指標實行激勵，且這些指標大多清晰可測（如招商引資額、信訪數等），因此上級政府的評估與實施激勵難度相對較小。但一旦要對基層政府多目標治理體系進行全面評估，在信息不對稱的背景下，會對上級政府的評估提出很大難題。這些深層問題都導致了上級改變激勵機制困難叢叢。

最后來看內部控制機制的調整。行政發包治理模式強調結果導向的人格化控制實際上是與一系列制度情境聯系在一起的，如：屬地“守土有責”的總體責任邏輯和較大的自由裁量權下，必然會導致行政層級的內部控制主要體現行政領導的個人意圖與偏好；常規治理情境不時遭遇“運動式治理”馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。，導致例行規則體系時常遭遇外部沖擊，這也決定了高度制度化的行政組織內部運行規則體系難以形成。由于這些制度情境在一定時間內仍會延續甚至還有可能會強化，內部控制機制維度的非人格化規則轉型也就不是一個輕易的事了。

更為艱巨的轉型難題是，上述三個維度的轉型必須以一種相互協調的方式同步推進，只有同步推進才可能在根本上促成當代中國政府治理模式的深層改革。如果僅僅是某個維度的改革“單兵突進”，無法得到另兩個維度的匹配，那么改革就會陷入困境。比如：如果僅僅強調在政府內部控制上建立非人格化的規則控制體系，但自由裁量權層層下放和財政強激勵舉措并未得到根本的調整，那么就會導致規則控制體系因行政領導的權力約束不足以及經營化傾向而無用武之地。因此，這也意味著政府治理模式轉型的問題不僅需要理念先行的倡導，更需要某種恰當的總體轉型戰略和戰術支持。

在當前中國的漸進式改革進程中，上級政府通常傾向于通過自下而上的逐層改革，在控制風險和不確定性的同時形成累積效應，進而逐步推廣。韓博天（Sebastian Heilmann）：《中國異乎常規的政策制定過程：不確定情況下反復試驗》，《開放時代》2009年第7期；劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》2010年第4期。下文結合案例的討論將使我們意識到，這一在許多改革領域都取得重要成效的轉型戰術在推進政府治理模式轉型方面卻可能遇到許多深層次瓶頸問題。

三、漸進式轉型之難——基于S市案例的分析

以漸進式的自下而上路徑推動政府治理模式轉變意味著在基層治理層級推動上述三個維度的改革，但中高層級的行政部門改革速度和深度則相對滯后。這種改革戰術似乎保護了內核與中樞的穩定性，同時又試驗了新政策的適用性，因此近年來在各地屢見不鮮。然而，與其他領域改革不同的是，政府治理模式改革不是指向某個具體的治理領域，而是涉及行政體系運作的基本方式和原則，因此微觀改革很難被精確地“分割”出來這種“分割”在組織變革中有助于控制不確定性，保持組織的內核始終處于相對穩定的狀態中。詳可參見湯普森《行動中的組織：行政理論的社會科學基礎》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版。，必定會與整體性體制、制度格局交融。此時，基層和中高層治理模式改革的不同步就會導致行政發包制與科層制兩種治理機制之間的直接交互作用。這種交互會產生何種作用？對改革又會產生什么影響？這一部分將結合筆者在S市的經驗觀察展開進一步討論。

我們跟蹤了近年來基層政府治理模式在行政權配置、經濟激勵和內部控制三個維度協同變革的典型案例，其中多數案例是城市的中間管理層（區政府）推動的基層改革，這些變革在經歷了多年的磨合后基本都以改革舉措的擱置為后果。如西南地區C市的兩個區都在2010年左右上收了基層政府的招商引資權，改由區政府對街道辦事處的財力進行全額預算保障，強調基層政府全面回歸公共服務和公共管理的角色。但這兩個區2015年先后都終止了前一時期的改革探索，重新賦予基層政府經濟職能，并實施稅收分成制度。而S市則以市委、市政府的名義于2014年全面推進了基層政府運行模式的轉變，由于這項改革受到了多方矚目，因此具有更強的生命力，其中展現的轉型難題與挑戰，以及基層的應對策略也更為清晰。研究小組自2014年以來即著手從市、區、街道三個層次展開田野觀察，細致評估了這項改革的推進過程，并在分處三個區的T、L、Y街道建立了觀察點，關注基層政府在改革中的境遇。這些資料系統呈現了漸進式政府治理模式轉型遭遇的深層挑戰。

S市身處改革前沿，近年來一直面臨著創新社會治理模式的改革壓力。隨著城市經濟社會發展形態的不斷轉變，該市傳統基層治理體系面臨的挑戰日益突顯，集中表現在三個方面：一是街、鎮基層政府更注重經濟領域的競爭，相對弱化了對公共服務、公共管理領域的關注和投入。由于上級政府將招商引資稅收中的相當一部分資金以“稅收分成”的方式返還街鎮政府，且這部分資金使用的靈活性和彈性更大。因此這構成了一種強激勵，致使基層政府將主要精力都投入到經濟發展中去，在社會、環境等領域的關注度相對較少。二是基層政府在經濟競爭中缺乏長遠戰略觀，導致土地等稀缺資源使用缺乏集約化的規劃，不利于經濟發展和民生服務。傳統治理模式下，基層政府手中有較大的經濟發展自由裁量權且面對激烈的橫向競爭，因此常受短期經營主義目標驅動，其爭取來的許多項目與城市經濟轉型長遠方向不符，且容易引發居民的意見。三是多元治理中的社會活力不足，導致高水平、可持續的有效治理面臨難題。在傳統的行政主導且強調結果導向的績效主義治理思路下，基層政府往往是技術主義地動員社會黃曉春、嵇欣：《技術治理的極限及其超越》，《社會科學》2016年第11期。，這在較大程度上影響了社會力量的發育，也不利于政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。

面對上述問題，S市于2014年頒布了一系列旨在推動基層政府改革的重要文件。概括來看，改革的內核是推動基層政府（尤其是街道政府）運行模式的深度轉變：首先，S市政府上收了街道辦事處的經濟職能以及相應行政授權，使其職能完全回到公共服務、公共管理、公共安全領域。這也意味著街道政府掌握的行政自由裁量權大大縮減了。其次，伴隨著街道職能的全面轉變，原先采用的區—街稅收分成強激勵制度也隨即取消，改為上級財政保障的全額預算制度。在這種新格局下，街道政府的財政收入與地區經濟發展績效間關聯松散，更接近于弱激勵模式。第三，S市以法制化、制度化的方式全面強化了街道政府運行中的內部控制機制。相關部門于2015—2016年間制訂了《S市街道辦事處條例》、《S市居民委員會工作條例》等地方性法規，對街道辦事處的職能、內部運作機制以及街道—居委會關系等都作出了詳盡的規定。這些改革舉措使得基層政府運行方式日益向依法依規的科層制組織模式轉變。

然而，我們在跟蹤研究中發現：當上述改革全面在基層的街道政府層次鋪開時，市、區層次政府運行模式并未相應地做出同步調整。高層政府仍按照屬地“守土有責”的層層發包模式向下部署各項治理任務，田野觀察發現多層級政府不同治理模式間開始出現一些“兼容”難題，進而引發出一些新的治理挑戰。

（一）經濟職能上收后的基層政府靈活性不足問題

隨著街道經濟職能的上收，以及上下級政府間稅收分成制度的取消，街道政府曾經擁有的自收自支資金及其財政靈活性銳減。這種財政靈活性固然易滋生不規范運行的問題，但也是長期以來基層政府應對上級隨意向下“發包”治理任務，適應無限政府情境下治理需求的一種保障機制。我們在多個街道的調研都表明，這種財政靈活性是基層政府應對傳統行政發包體制的重要條件，比如：P區T街道自1990年代中期以來的十多年里，招商引資稅收分成資金的比重經常與上級預算撥款資金持平，這些資金支持了街道應對大量上級“運動式治理”的開支以及應對各種不確定治理任務；地處市中心繁華區位的X區多個街道過去十年來稅收返還資金總額都高于上級的預算撥款，這些資金幫助街道解決了大量因地制宜的治理任務，并使街道在面對上級政府撥款不足等問題時有較大的回旋空間?？梢姡绻鲜栈鶎诱谪斦I域的大量自由裁量權，就必須相應地調整上級政府的運行模式，尤其是控制住隨意向下發包治理任務但資源不配套的“上級請客，下級買單”傳統運行機制。

那么，在S市的這次改革中上級政府運行模式是不是也相應做出了調整呢？從政策文本維度來看，上級政府是清楚配套改革重要性的。S市于2016年頒布的《街道辦事處條例》第五條明確提出：“區人民政府應當根據街道辦事處的職能定位，明確街道辦事處的職責任務，制定街道辦事處行政權力和行政責任清單”，這實際上就是要試圖厘清街道辦事處的職責邊界。此外，為防止上級職能部門隨意向下發包治理任務，該條例第十條明確要求建立上級部門交辦街道辦事處事務的準入制度，規定任何部門未經審批不得將職能范圍內行政事務交給街道，即使經批準交辦事務也必須做到資金等相應保障措施到位。但治理實踐中，這些規定很難執行，S市民政局的一位領導在訪談中也提到：

“建立準入制度和相應保障制度就是要防止上級部門隨意向下壓任務，這是一個指導思想。但目前的情況下，很多時候市里的上級職能部門也沒有辦法，它接到的任務是更上一級下發的任務，它不能說‘不，自己又沒有基層的‘腳，只好把任務交給街道……所以這是個系統工程……需要聯動的系統改革支持?！保ㄔL談資料20151105）

當街道基層政府向全額預算保障的科層制運行模式轉變，但上級逐級發包行政事務和 “運動式治理”的做法卻并未同步調整時，就會導致上下級治理模式之間的銜接張力。最突出的困難是許多自上而下部署的發包任務并未伴隨資金及相應保障，而基層政府的財政自由裁量權又不再如初，這時基層政府就會遇到治理實踐中的靈活性與彈性不足問題。

據田野觀察，基層政府面對上述難題普遍會采取兩種策略。第一種策略是“化實為虛”，由于一些上級部署的治理任務最終檢查、驗收要求不高，很多甚至難以量化為硬性指標，因此基層政府主要通過對已有工作的“重新組合”和“打包”，以文本匯報的方式予以應對。如調研中，L街道黨政辦的一位工作人員就提到：

“上面各個條都布置任務，有的強調創新自治、共治，有的強調黨建引領，活兒越來越多，干的人就那么點，經費也就那么多，怎么辦？我們就把各項工作整合起來，哪個條要匯報，我們就加一個新抬頭，其實干的事就那么多，再多我們的精力和資源也夠不上……”（訪談資料20160728）

第二種策略是通過發展社會組織等方法重塑基層政府的靈活性。S市的改革在上收街道政府經濟權的同時，亦大力提倡以政府購買服務的方式激發社會活力參與治理，全市各委辦局以及各級政府都加大了購買社會組織服務的力度。在這種新形勢下，街道政府常會通過發展社會組織的方式來重塑自身的靈活性，具體表現為以政府購買服務的方式將一部分資金轉至社會組織，并以社會組織的發展解決基層治理體系人手不足的問題，進而通過社會組織來應對上級各種不確定的發包任務。黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發展》，《中國社會科學》2017年第11期。我們常駐調研的三個街道經濟、地理情況各異，但田野觀察發現，2015年以來，這些街道都開始了快速發展社會組織，且都存在“圈內購買”、“內部人控制”等以體制內方法發展社會組織的做法黃曉春：《中國社會組織成長條件的再思考—— 一個總體性理論視角》，《社會學研究》2017年第1期。，如：L、T街道下屬職能部門都在最近兩年內發展出了相應的社會組織，以幫助其應對上級發包任務，兩個街道內基層政府自己孵化的社會組織總數都超過轄區社會組織總數的70%。這些街道孵化的社會組織負責人多是基層干部或體制內退休人員，大多都有直接負責的相應科室，主要圍繞這些科室的下發任務開展活動。T街道社區管理辦的一位同志在訪談中對此提到：

“改革以后街道不像以前那樣靈活，而且現在上面管得很死，連編外人員的數量也管。每個辦公室就那么幾個正式公務員，進人又進不了，所以現在基層普遍的辦法是發展社會組織或者購買社會組織服務，除非涉及特殊資質的，否則許多治理任務就交給這些組織去做?！保ㄔL談資料20170322）

質言之，基層政府的這些應對策略實際上是對漸進式改革中上下級治理模式間張力的一種回應。這些策略雖然可以緩解一些改革不協同的難題，但卻很容易導致行政體系對社會力量的工具主義運用，進而引發新的治理難題。

（二）激勵模式轉型難題與基層政府活力問題

改革前，上級政府對街道政府的考核評估雖包括多個方面，但其中權重以及識別度最高的仍是經濟發展指標，且上級政府還圍繞這一考核指標設置了稅收分成等經濟領域的強激勵舉措。這也意味著基層政府所面對的激勵結構是重點向經濟領域傾斜的。隨著改革后街道職能向公共服務、公共管理以及公共安全領域轉型，基層政府開始要面對一種多目標壓力相近的工作環境，這與典型科層制下政府面對多目標環境、多重委托的運行情境相似。Jean Tirole， “The Internal Organization of Government”， Oxford Economic Papers， No.46， 1994， pp.1-29.這客觀上就需要上級政府形成一種與之相匹配的新型激勵模式。

由于公共服務、公共管理和公共安全職能領域覆蓋面很大，且這些領域的績效外顯度和可量化水平遠比招商引資弱，基于信息不對稱的因素，上級政府很難詳盡了解基層政府在治理中的實際投入水平和取得的成績。這時，上級政府要解決評估與激勵難題就必須從深層次上調整現有的基層政府激勵與評估實施模式。在西方國家的科層制中，為了解決這個難題就會顯著強化公眾自下而上對基層政府的評估權重，其前提是在公共支出和地方決策等領域都不斷強化公眾的參與度。唯有如此，在公眾了解基層政府運作的基礎上，才能自下而上形成對基層政府實際運作績效的評估，也可以化解信息不對稱背景下的績效評估難題。

但我們的田野觀察發現，上級政府的激勵與評估模式并未同步調整：首先，區政府對街道政府的評估仍主要沿用以往的上級職能部門打分法，如：P區2014年底實施的《街鎮考核實施方案》對街道考核主要涉及服務經濟、社會民生、社會治理、黨的建設四大類指標，滿分為100分，評估主體都是區職能部門。此外，區政府還設立了額外加分、減分評估指標，實施主體為區政府區考核領導小組辦公室。這些部門要自上而下識別出基層政府在民生和社會治理方面的投入與成績實際上很難，所以考核成績幾乎難分上下。以P區2014年底的考核為例，12個街道中得分最高的99.04分，最低為94.04分，平均分為95.95，考慮到不同街道的投入實際有較大差異，這種考核以及據此實施的激勵就很難引起街道政府的興趣了。相似的結果在其他區廣泛存在，以B區為例，2015年街道考核的最高與最低分差距不到3分，這同樣導致一些街道抱怨干好干壞一個樣。

其次，即使有一些區級政府已開始引入自下而上的公眾評估，但由于缺乏公眾深度介入基層治理的制度保障，這些評估象征意義大于實質。信息不對稱的問題不僅存在于上級政府與下級政府之間，也存在于公眾與基層政府之間，公眾自下而上對基層政府有效評估的前提是其能以制度化形式參與多元治理、介入基層政府決策、治理過程甚至參與預算編制等核心活動，唯有如此公眾才能在理性參與和政社深度接觸中評估政府績效。但現實中，這些方面的同步改革基本都未實質性啟動，在此背景下引入自下而上的評估也就意義不大了。以Y區為例，該區在考核基層政府時有30%的比重來自于公眾評議，主要通過網上群眾評議以及專業機構調查等方式實施，但由于公眾實際并不了解基層政府的運行狀況，這部分考核的區分度不大。在訪談中，一位長期從事考核工作的同志談到：

“我們老說要自下而上評估，但我個人感覺自下而上評估要有意義，首先要創造條件讓公眾真的知道各級部門的工作，他們參與過你的決策、參與過你的治理過程……這些現在都不解決，你讓他打分，怎么打？很多工作又不是立竿見影的，……我有時候覺得這種情況下群眾打分還沒上級分管領導打分更客觀，起碼上級分管領導有時候還知道你的難處……群眾打分識別度很低，滿意度長期基本都在95%上下?！保ㄔL談資料20151020）

由此可見，由于上級政府在公眾深度參與基層治理等關鍵環節缺乏實質性的配套舉措，自下而上的評估方法也就僅能象征性運用了。

綜上所述，在S市的基層政府改革中，由于上級政府仍按照傳統行政發包制模式下的方法對基層政府實施評估與激勵，難以形成與公共服務、公共管理、公共安全多任務治理體系相配套的新型激勵與評估模式，因此很容易導致基層政府缺乏治理創新的積極性。田野觀察中許多現象都折射了這一點，比如：近兩年來，街道政府建了很多治理的平臺和網絡，但幾乎鮮有對這些平臺和網絡進行整合，訪談中一個重要的解釋是這種工作吃力不討好，上級也發現不了；再比如，許多創新工程缺乏進一步的“深耕”，原因在于上級僅能識別出“外形”而難以判斷“內涵”上的差別。

（三）內部控制中的制度“空轉”難題

在S市的基層政府改革中，隨著街道辦事處職能的轉移，另一項重點工作是建立起街道政府規范運行的科層制內部控制體系，使主要治理流程都進入依法依規的制度化體系中。為此，S市民政局先后推動市級層面通過了包括《街道辦事處條例》在內的一批法規和制度。這些法規、制度的初衷是規范街道政府內部運行流程，建立起完備的依法運行機制。但實際運行中，由于區以及市職能部門向下層層發包的治理模式難以調整，因此這些旨在規范街道職能和運行的制度常常陷入“空轉”的尷尬境遇。經驗觀察中，居委會的電子臺賬是這方面的典型例子。

眾所周知，中國城市居委會常面臨“上面千根線，下面一根針”的境遇，因此長期面臨“減負”問題。而減負問題之所以難以解決的一個重要原因在于街道政府常常任意把各種治理任務下壓給居委會。因此在S市的基層政府改革進程中，多個區在市民政局的支持下都出臺了電子臺賬制度。這項制度的本意是嚴格梳理街道辦事處以及上級政府的職能，并以電子信息系統的方式形成行政事務流轉的剛性框架，使得那些超出法定授權和準入制度許可的行政事務無法下發至居委會，同時也藉此形成一套完備的基層政府流程管理體系。訪談中，電子臺賬制度重要推動者，B區的一位領導對此談道：

“以前街道包括上級政府隨意往居委會壓任務，什么都讓居委會做，還事事讓居委會記臺賬。居委會壓力大，另外你街道運作也太隨意?！敲措娮优_賬就是區政府統一梳理街道辦事處的職能和上級轉移事務，然后我用電子臺賬的方式把這些都規定死，超出了這個范圍，你再隨意往下壓任務，對不起，居委會沒辦法記臺賬，就算想幫你做也沒法記錄，因為我電子臺賬固定死了。你要壓任務你來找我區府辦，找分管區領導，批準了才可以把你的事項加入到電子臺賬中去，這樣一切都在制度規范下?！保ㄔL談資料20150720）

那么電子臺賬的實際運行情況如何呢？田野觀察發現，制度設計者的想法并無法落實。因為受大環境影響，市、區政府的運作模式仍然是層層發包的，因此不僅《街道辦事處條例》中規定的準入制度實際無法約束上級政府向下壓任務，電子臺賬也無法發揮“硬約束”的作用。一些強力推行電子臺賬的區最終出現了兩套臺賬并行運作的尷尬情況。一位街道基層干部對此的解釋是：

“現在就是下面的和上面的制度不對接，區里推電子臺賬，但它實際上又頂不住市職能部門下發的任務。那么電子臺賬又是做“死”了選項的，經常系統來不及改，最后尷尬了，居委會只好兩套系統一起用，電子臺賬應付常規的任務，上面的其他要求來不及改的就用紙質臺賬?！保ㄔL談資料20150920）

電子臺賬的案例深度呈現了基層政府內部控制制度化體系在上級政府治理模式不同步調整的情況下會遇到怎樣的困境。據我們觀察，相似的故事還發生在基層政府預算控制、決策等環節，這些環節近年來都新增了許多嚴格的制度化內部控制措施，但在上級層層加碼下發治理任務、不斷沖擊既有制度化體系的情境下，這些制度化舉措大多會碰到深層挑戰。基層官員對此常有改革“下動上不動，動了也白動”之感慨。

案例中呈現的上述改革難題表明：基層政府在行政權配置、激勵設置、內部控制三個維度上的科層化改革，若不能得到上級政府的配套性支持，就會遇到許多改革瓶頸，既有的改革成效也難以得到深化與拓展。這些挑戰實際反映了基層政府的科層化治理改革與上級政府行政發包制運行邏輯之間的兼容性難題。這些兼容問題從中觀層次為當代中國政府治理模式轉型設置了組織和技術維度的改革挑戰。而要破解這些問題，就需要某種協同度更高的新型政府改革策略，這也意味著過去多年來在其他改革領域屢有建樹的自下而上漸進式改革戰術在政府治理模式轉型領域卻會遇到不同的困難——本文基于機制分析視角的研究驗證了學界關于公共部門改革慎用漸進式戰術的討論。黃佩華、余江、魏星：《中國能用漸進方式改革公共部門嗎》，《社會學研究》2009年第2期。

四、結語：系統改革的戰略意義

本文從中觀的組織學維度討論了當前政府治理模式從行政發包制向科層制轉型的深層難題。由于這兩種治理模式在多個維度上存在著顯著的內在張力，因此在缺乏總體安排的情境下，單純以漸進式的方式自下而上推動改革必然會遇到治理模式間的兼容難題。文章以S市近年來基層政府改革案例為據，展現了基層政府科層化改革努力所遇到的非預期約束。我們的理論演繹和基于案例分析的啟示表明：當前深入推動中國政府治理模式轉型必須形成一種上下聯動的系統改革戰略。

已有研究在論及當代中國治理轉型時更多提及的是轉型目標，而較少論及轉型過程。本文則更注重從發生學的意義上探討這種轉型過程的內在機理，由于傳統的行政發包治理模式有強大的自我強化效應，如果不從宏觀設計上形成立足長遠的系統設計，那么既有治理模式的慣性就會對自下而上的科層化改革努力產生負面影響。在我們看來，這種系統改革戰略至少涉及以下改革進程：

首先，通過激發社會活力和培育市場力量厘清政府治理的邊界。行政發包制不斷自我強化的重要原因在于無限政府的總體性治理格局，這一先決條件不改變，行政體系基于“守土有責”的邏輯而層層發包的運行慣性就難以遏制。不過，快速轉型中政府治理邊界的問題并不是單純的理論演繹就能解答的，在一定程度上還取決于社會主體和市場力量在多大意義上能發揮協同治理的效應，從而使政府在“把市場能辦的多放給市場， 社會做好的交給社會”的基礎上形成相對清晰的治理邊界。在此基礎上，調整“屬地全能負責型政府”的角色，并規范行政自由裁量權的配置模式，強化規則的約束效力。就此而言，當代中國政府治理模式的改革與多元治理主體的培育基本上是一個硬幣的兩面。

其次，強化各級政府對屬地公眾的負責意識。在行政發包的治理模式下，各級政府主要對上負責，因此自上而下的行政權威和壓力就成為下級政府運行的主要決定因素。在這種慣性作用下，每一治理層級試圖走向常規化、例行化的科層化改革努力都會受到自上而下行政壓力的影響，因而不在本級政府控制范圍內。強化各級政府（而不單純是基層政府）對屬地公眾負責的制度壓力相當于在一定程度上使各級政府面對多方委托人，此時例行化的規則體系更容易發揮剛性約束作用。

第三，形成層層銜接的行政事務流轉把關機制。如案例所展現的那樣，當前許多地區都在基層政府層次設置了行政事務下沉把關機制，但上級政府的事務流轉卻缺乏相應的過濾和篩選機制。在一個有著嚴格權威等級的政府體系內，這種“下動上不動”的非協調改革往往會導致基層改革付之闕如。而形成層層銜接的行政事務流轉把關機制相當于為不同層級的科層化改革都提供了一種制度性的保護“緩沖”。

最后，形成系統的改革推進協調機制。如前文所述，從行政發包制向科層制的轉變涉及行政權配置、激勵模式、內部控制三個維度的協調性改革。在現實治理實踐中，這就涉及財政、組織人事、監察等多個領域的改革協調問題。在當前中國的制度情境下，要跨越諸多改革領域形成協同效應或許就要進一步探索黨建引領和制度整合的新型改革路徑。

（責任編輯：薛立勇）

Abstract： Currently， Chinas government is facing challenges of transforming governance model from traditional administrative subcontract into bureaucracy. For these two models， there are incompatible organizational requirements along the dimensions of authority relations， economic incentives and internal control. Therefore， it is extremely necessary to smooth the transition when the government propels the reform. This paper analyzes the inherent challenges of the transition of governance model from the medium perspective of organization theory. Taking the gradual reform in “S” city as an example， this paper points out that the transition of governance model urgently needs systematic reform strategy so as to avoid the practical problems that the governance models in different levels of governments cannot be compatible during the bottom-up reform.

Keywords： Governance Model； Transition； Administrative Subcontract； Bureaucracy