土地細碎化與農地制度的一個分析框架

王海娟 胡守庚

摘 要：土地細碎化是我國農村提高資源使用效率和發展現代農業的根本性制約，“細碎化土地”具有不確定性和不可移動性，這就導致農地利用存在計量成本和一致行動成本等交易費用。既有的“產權界定—經濟激勵”框架主要論證產權界定狀況對農地制度績效的影響，在農地利用外部性較大、產權界定成本較高的情況下，其解釋力逐漸減弱。將土地細碎化特征和集體行動納入到農地制度績效分析之中，通過“產權特性—產權結構”這一新的分析框架可以發現：在我國，土地具有細碎化特征、農地利用具有較強外部性的情況下，產權界定成本很高；土地細碎化特征要求農戶形成集體行動，將農地利用的外部性內部化為組織利益；建立在“準私有制”基礎上的合作經濟行動必將遭遇計量難題和一致行動難題，形成“反公地悲劇”的困境，而建立在集體所有制基礎上的集體經濟行動可以降低交易費用。這一新的農地制度分析框架可以深化對于我國地權的理論認識，揭示我國農地利用所面臨的困境，也能更加深刻地認識我國集體土地制度所具有的實質性的經濟功能。

關鍵詞：土地細碎化；農地制度；產權特性；產權結構；集體行動

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）11-0062-13

作者簡介：王海娟，中國地質大學（武漢）公共管理學院、國土資源部法律評價工程重點實驗室博士后；胡守庚，中國地質大學（武漢）公共管理學院、國土資源部法律評價工程重點實驗室教授，博士生導師 （湖北 武漢 430074）

一、問題意識與文獻綜述

（一）問題意識與研究主題

土地細碎化是農業發展歷史漫長、原住民占人口大多數地區普遍存在的土地形態。我國采取均分承包的土地制度，土地更為細碎。隨著現代生產力發展和農民大規模流動，土地細碎化成為提高資源使用效率和發展現代農業的根本性制約。有學者指出土地產權的經濟效率與土地細碎化密切相關，研究農地制度必須基于這一基本事實賀雪峰：《地權的邏輯——中國農村土地制度向何處去》，中國政法大學出版社2010年版，第100頁。。鑒于土地細碎化問題的日益重要性，有必要將土地細碎化問題納入到農地制度研究框架中。學界已有研究者較為全面地考察了土地細碎化對農業產出、勞動力使用、機械化發展、基礎設施建設等的負面影響許慶等：《農地制度、土地細碎化與農民收入不平等》，《經濟研究》2008年第2期；萬廣華、程恩江：《規模經濟、土地細碎化與我國的糧食生產》，《中國農村觀察》1996年第3期。。不足之處是這些研究偏向土地細碎化所呈現出的物理現象，相對忽視了土地細碎化在農地制度理論研究中的重要地位。本文的核心論題是系統闡釋土地細碎化的內涵和特征，并將土地細碎化納入到農地制度研究的理論框架中。

在企業研究領域，一些研究者討論產權特性與企業治理機制、產權制度的關系，認為產權特性如不確定性、資產專用性對制度績效有決定作用。在公共資源管理領域，一些研究者論證了資源特征與治理機制的關系。如：曼瑟爾·奧爾森指出，在公共物品上設置排他性產權的成本過高，無法將“搭便車者”排斥出去，導致社會總福利降低[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海人民出版社2009年版。。埃麗塔·奧斯特羅姆認為，使用具有資源單位可分性和資源系統共享性的“公共池塘資源”應采取自主治理模式[美]埃麗塔·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版。?；诋a權特性在分析治理機制和產權結構經濟績效的重要地位，艾倫·斯密德提出了“產權特性—產權結構”分析框架[美]A.愛倫·斯密德：《財產、權力與公共選擇——對法和經濟學的進一步思考》，黃祖輝等譯，上海人民出版社2006年版，第55-57頁。，為我們提供了很大的啟示，本文將引入這一框架。

本文首先揭示土地的細碎化特征，深入闡釋“產權特性—產權結構”分析框架，在此基礎上提出若干實證研究命題。接著以全國多個地區的農地細碎化治理實踐經驗檢驗這一分析框架的效度。研究發現，在當前經濟社會條件下，“細碎化土地”利用具有很強外部性，農民需要形成集體行動將外部性內部化為經濟組織利益。而“細碎化土地”的不確定性、不可移動性特征使得農地利用存在計量成本和一致行動成本等交易費用類型。在“準私有制”產權結構下，農民可以形成合作經濟行動，但農民合作遭遇計量難題和一致行動難題。在集體所有制產權結構下農民可以形成集體經濟行動，有利于降低交易費用。本研究使用土地細碎化概念分析我國的農地制度，以豐富對地權的認識，為農地制度研究提供一個新的分析框架，并論證集體所有制的經濟績效。

本文的經驗材料來自于廣西省F縣、山東省D市、廣東省Q市、湖北省S縣、江蘇省Y縣、安徽省C縣、上海市等。在廣西省F縣、山東省D市、廣東省Q市、湖北省S縣四個調研點中農民都開展了土地連片的實踐。即農民將細碎化的土地互換或者統一調整到一片或者合并為幾塊。土地連片主要解決農地細碎化問題，是農地利用的一個重要環節。土地連片實踐作為典型經驗被寫入2016年和2017年中央“一號文件”，內容分別表述為“依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊，實現連片耕種”，“積極引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式，實現按戶連片耕種”。在土地連片過程中，農民選擇不同的產權結構，農地細碎化治理的經濟效果存在很大的差異性。本文將以土地連片實踐為例，探討農民在不同產權結構下如何形成集體行動及其經濟績效。

（二）文獻綜述與研究進路

現有文獻主要根據產權理論分析農地制度的經濟績效?！爱a權作為一種社會工具，能幫助個人形成與其他人進行交易時的合理預期，產權是界定人們在經濟活動中如何受益及如何受損，以及相互之間如何進行補償以使他修正人們所采取的行動?！盵美]羅納德·H.科斯等：《財產權利與制度變遷》，劉守英等譯，上海人民出版社2014年版，第71頁。既有研究強調農民積極性是農地利用效率的決定因素，認為產權為農民提供將外部性收益內部化的激勵程度決定了農地制度效率。產權界定的穩定性、完整性和清晰性程度越高，對私人投資的激勵程度越高。由此看來，土地產權的界定狀況決定了農地制度的經濟績效，這一分析框架即是“產權界定——經濟激勵”。

在產權理論基礎上，“產權界定—經濟激勵”框架為農地制度研究提供了經典的解釋邏輯。改革開放以來，我國農地采取土地集體所有、農戶承包經營的制度安排。在已有的研究框架中，集體所有制被認為是一種權利界定不清晰、不完整的“殘缺產權”制度，承包經營權在明晰性、排他性、可轉讓性、穩定性等方面都存在一定缺陷錢忠好：《農村農地承包經營權產權殘缺與市場流轉困境：理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期；遲福林、王景新、唐濤：《賦予農民長期而有保障的土地使用權》，《中國農村經濟》1999年第3期。。在農業生產方面，土地產權不穩定和界定不清晰導致農民缺乏穩定預期，農民喪失了投資積極性，因而傾向于掠奪性使用土地趙陽：《對農地再分配制度的重新認識》，《中國農村觀察》2004年第4期。。在資源配置方面，邊際產出拉平效應和交易收益效應都難以發揮作用，這也阻礙了農地流轉市場的發育和規模經營姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，《中國社會科學》2000年第2期。。因此，農地制度改革應當賦予農民穩定、清晰而有保障的土地使用權。綜上而言，該分析框架的的邏輯分析圖如下。

“產權界定—經濟激勵”框架建立在土地產權可以清晰界定或者界定成本較低的前提假設上。當土地經營規模較大，或者土地規模雖小但規模效應不明顯的情況下，大部分農業生產環節都是私人決策和個體經濟行為。當農地利用的外部性很弱、界定產權的成本很低時，“產權界定—經濟激勵”分析框架具有很強的解釋力。但我國土地經營規模小、土地細碎化程度高，農地利用存在強外部性，對土地產權進行界定的成本十分高昂。尤其是在現代生產力水平不斷提高、農民大規模流動的背景下，界定土地產權的成本進一步提高，乃至無法在經濟上建立起清晰的排他性產權。運用這個分析框架的前提預設逐漸喪失，其解釋力也不斷減弱。

本文基于實踐經驗，把土地細碎化納入農地制度績效分析的框架中，揭示土地細碎化特征及其對農地制度績效的影響，并在此基礎上進行理論化提煉。土地細碎化概念的界定以及“產權特性—產權結構”分析框架的運用是我們建構適合我國農地制度研究理論的一個嘗試。

在這個分析框架中，土地細碎化的產權特征是給定的，而產權結構是可選擇的。從長期來看，土地的產權特征會發生演進，但長期視角在時間尺度上過于宏觀，在這個前提下進行討論缺少對現實的指導意義。本文將土地的細碎化特征在一定的生產力條件下視為外生給定的，土地產權結構的選擇在很大程度上影響農地利用的效率。土地所有制規定了產權主體的權利義務關系以及對行為主體的激勵機制。根據農村實踐，本文將集體所有制和“準私有制”視為兩種主要的產權結構。我國農村采取的土地集體所有制在實踐表現出很大差異：一些農村地區的集體所有制仍然有效運行，村集體根據農民的需要調整地塊、提供農業公共品等；一些農村地區村集體喪失了生產功能，集體所有制不斷弱化，農地制度的個體化程度不斷提高，類似于私有制產權結構黃少安：《從家庭承包制的土地經營權到股份合作制的“準土地股權”》，《經濟研究》1995年第7期。，我們稱之為“準私有制”。農地制度實踐的差異性給本研究帶來比較視角，我們將以這兩種產權結構的績效來比較分析不同產權結構對農地利用的影響。另外，在土地細碎化條件下，大部分農業生產環節都是公共決策和集體經濟行為。這個框架引入了“集體行動”作為中間變量，不同的產權結構對集體行動有不同的激勵作用和機制。綜上而言，“產權特性—產權結構”的邏輯分析圖如下。

二、分析框架與研究命題

本部分首先揭示土地細碎化的內涵及其產權特征，并討論農地利用過程中農戶進行集體行動的交易費用類型，然后解釋不同產權結構的治理機制及其交易費用高低問題。

（一）土地細碎化的內涵

已有研究側重于把土地細碎化理解為農地的物理特征和自然形態，一般使用農戶擁有的地塊數量與面積的比例衡量細碎化程度。以地塊大小和地塊數量為標準界定土地細碎化，只能描述土地的自然分布形態。這種界定方式既脫離了具體的生產力條件，也不能確定地反映農戶之間的土地利用關系。土地的細碎化自然形態并不一定對農地利用產生不利影響。當農地利用存在較強外部性時，我們才會認為土地細碎化是一個問題?！叭绻r戶的地塊很多且散布各地，但每塊地的面積達數十畝乃至上百畝，或者地塊面積雖然很小，但每戶所有的土地都集中在一片，我們都不會提出土地細碎化的問題?！蓖跖d穩、鐘甫寧：《土地細碎化與農用地流轉市場》，《中國農村觀察》2008年第4期。在這個意義上，在本文中土地細碎化概念反映的就是土地細碎化問題。我國農地不僅規模小、產權主體數量眾多，且在當前生產力階段很多農業投資活動具有“公共品”特征，這些投資活動往往是單個農民所無法或無力完成的許慶、章元：《農地調整、地權穩定性與農民長期投資激勵》，《經濟研究》2005年第10期。，存在典型的土地細碎化問題。相應地，我們稱這種類型的土地為“細碎化土地”。

從農業生產的角度看，土地細碎化問題的本質是農地利用存在較強外部性。即農地利用環節很難建立排他性關系，一個人的決策和行動使另一個人或一群人受損或受益。農地利用是一個綜合使用水、電、路、土地等各種資源的過程，因此可以將農業生產系統稱為資源系統。一定規模的土地是否細碎化取決于當時的生產力水平及其所決定的資源系統大小。如果農業生產力水平較低，資源系統的范圍就較小，擁有一定規模土地的農民就可以形成一個相對獨立的資源系統，土地利用的外部性就很弱。相反，如果農業生產力水平提高，單個農民使用水、電、路等資源就超出了資源單位的范圍，土地利用的外部性就會增強。即使土地規模不變，隨著農業生產力水平的發展，土地的細碎化程度也會提高。

也就是說，由于土地使用權主體過多，每個使用者都有權力給其他人使用資源系統設置障礙，每個使用者又都無法完全排除他人的干擾。一般而言，有兩個因素導致農地利用的非排他性，一是制度強制設定形成的非排他性，二是在經濟上資源使用不具有排他性或者排他成本很高?，F有文獻一般關注制度設置導致的產權非排他性。實際上，由土地細碎化和農地利用系統性的內在張力所引致的非排他性是由于經濟上無法分割導致的。農業生產力越是發達，細碎化農地利用主體之間的非排他性越強，造成的效率損失就越多。即使采取土地私有的制度設置，也無法消除外部性帶來的非效率。

（二）外部性、集體行動與交易費用類型

當農地利用存在較強外部性導致經營非效率時，農戶將喪失投入積極性。產權經濟學認為可以將界定不經濟的價值或利益留在公共領域，并按照一定的方式進行分配。[美]Y.巴澤爾：《產權的經濟分析》，上海人民出版社1997年版，第17-35頁。土地利用者需要采取協調策略，形成集體行動才能獲得公共領域的利益。集體行動實際上是在保持多產權主體的基礎上擴大資源系統的范圍，將單個農民的外部性收益內部化為經濟組織的利益。在農業現代化背景下，農地利用效率的提高在很大程度上取決于農民是否能夠形成有效的集體行動，將規模效應產生的外部利潤內部化。

集體行動可以解決外部性問題，但“細碎化土地”的某些產權特征帶來交易費用，影響集體行動的形成。廣義上的交易費用指在一定的社會關系中，人們自愿交往、彼此合作所支付的成本。具體來說，交易費用是人與人互動過程中產生的“摩擦力”，是阻礙集體行動的因素。農民在集體行動中面臨的種種實際困難構成廣義交易費用的一部分。“家庭聯產承包責任制已使農戶具有了獨立的土地生產使用權，然而，細碎化土地產權作為當下農村土產權制度的另一個面向，其結構又將農戶之間緊密地聯系在了一起，引發農戶之間的‘摩擦問題。”連雪君、毛雁冰、王紅麗：《細碎化土地產權、交易成本與農業生產》，《中國人口·資源與環境》2014年第4期。具體來說，“細碎化土地”的產權特征主要包括兩個：

一是不確定性。土地不確定性表達的是農民在利用土地時的差異性，表現為農戶之間、地域之間和時間等方面。具體而言，特定時間、地點和技術條件下，農民之間的土地差異性主要表現在以下三個方面：一是土地的自然條件，如地力肥瘦、距離遠近、地形以及灌溉、運輸條件等都不相同；二是不同農戶的土地分布格局不同，有的農戶的土地連片程度低，有的農戶的土地連片程度高；三是土地流轉意愿、生產技術、種植結構、流轉期限等不同。如農民的土地流轉意愿受農民的生命周期、家庭勞動力結構、兼業方式和地點、耕種面積、土地租金等因素的影響。

二是不可移動性。土地的位置具有固定性，既包括絕對位置的固定性，一塊土地在地理上的方位是固定不變的，也包括各地塊相對位置的固定性。不可移動性與土地細碎化的形成緊密相關。如果土地像其它生產要素或者商品那樣可以自由移動，農民可以很容易地合并土地，那么就不存在土地細碎化問題。當土地細碎化時，個體難以有效利用土地，或者，其他人不能被排除在資源系統外。由此看來，不可移動性也是“細碎化土地”在經濟上難以建立起排他性產權的影響因素。

上述產權特征帶來的交易費用主要有以下兩種類型。一是土地不確定性與計量成本。每塊土地的質量、面積不同，農民的地塊分布、種植方式和流轉意愿也不同，農民的土地利益具有非對稱性。集體行動過程中，每個農民的成本和收益不同。這就產生計算每個農戶的成本和收益的成本。二是土地不可移動性與一致行動成本。由于土地具有不可移動性，要達成集體行動，資源系統內的所有農民就要形成一致行動，任何一個農民不參與都會徹底瓦解集體行動。在這個意義上，農業生產領域只存在所有人一致行動的最優選擇或集體行動失敗，而不存在次優選擇。“或者必須百分百參與，或者就干脆什么共同努力也沒有。”奧爾森在討論“排外的集體物品”時也提出了這個問題?！芭磐獾募w物品”得到的收益數量是固定的，未參加的企業可以剝奪共同努力的企業帶來的所有受益，需要所有人都參加。具體參見曼瑟爾·奧爾森《集體行動的邏輯》，第32-34頁。土地利益非對稱性和農民的逆向選擇會增加一致性行動的成本。

具體實踐中，一致行動成本又可以分為兩種類型。一是異質性問題，由于土地具有不確定性和土地利益非對稱性，農民參與集體行動的意愿不同，要達成一致行動很困難。二是“敲竹杠”機會主義行為問題。因為每一個農民的參與不可或缺，任何人都可以試圖成為拒不參加者，以要求獲得更多的收益。每個農民都有巨大的討價還價空間，使得一致行動變得更為困難。通常意義上的公共物品可以由一個外部主體（如國家）提供，或者有些人提供公共物品而另一些人“搭便車”。因為這種公共物品提供方式可以不需要全體成員參加，討價還價或者機會主義行為顯然就沒有這么普遍和重要。土地的不可移動性要求所有土地占有者都參與一致行動，土地利用的公共利益既不能由外部主體供給，也不能由內部的部分主體供給。這是“細碎化土地”利用與通常意義的公共物品供給的最大不同。

根據表1所示，特定類型交易費用的產生往往與特定的產權屬性有關。在很多情況下交易費用往往是多種產權屬性共同作用的結果。本文為了論述的方便，將重點分析特定交易費用與特定產權屬性的關系。

（三）產權結構、集體行動類型與交易費用高低

在集體所有制和“準私有制”這兩種不同的產權結構下，農民圍繞農地利用形成不同的集體行動類型，本文將其區分為合作經濟行動和集體經濟行動。我國農經理論界長期以來不加區分地使用合作經濟和集體經濟，使得我們難以區分農民集體行動的類型，也難以對不同類型產權結構的經濟績效有更為準確的認識。本文將集體行動類型進行區分并探討其交易費用高低，以分析不同產權結構的經濟績效。下面分兩節進行分析。

（1）“準私有制”、合作經濟行動與高交易費用

當土地產權結構為“準私有制”，農民擁有完全的經營自主權，其他主體包括國家和集體并沒有參與農業生產的權利。農民作為經濟理性人會利用市場關系，通過訂立合約，找尋到使各自利益最大化的集體行動方式[美]埃里克·弗魯博頓、魯道夫·芮切特：《新制度經濟學：一個交易費用分析范式》，姜建強、羅長遠譯，上海人民出版社2015年版，第4頁。。農民還可能達成契約，建立廠商組織，以在一定程度上替代他們之間的市場關系。在這種集體行動類型中，農民自愿參與并擁有自由退出權。這種集體行動實際上是國家將土地使用權完全賦予農民個體，農民自愿形成合作經濟，將農地利用的外部性內部化為合作經濟組織的利益。

在合作經濟行動中，農民遵循的是以個人（家庭）為核算單位的成本-收益行動模式。當農民參與合作的收益超過參與成本時，就會參與合作經濟組織；而當農民參與合作的收益不足以抵消參與成本時，農民就會選擇退出；當收益與支出相抵時，農民參加或不參加該合作經濟組織是無差異的。農民選擇能使自己利益最大化的方式，依據自己的偏好自由地選擇參與或退出合作經濟組織。合作經濟組織的成立是基于農民個人選擇的加總，直接由每個個體的利益簡單加總而成。

合作經濟的核心原則是自愿，即農民根據理性利益計算決定是否參與合作，不受任何強迫力量的影響。自愿原則來源于經濟人假設，個體會自發自愿地形成合作，不需要外界力量的干預。換句話說，自發自愿的合作能夠產生經濟效率，外界干預將導致效率損失。自愿原則在集體決策中表現為一致同意原則，即所有成員一致同意才能達成集體行動。合作的結果是為農民帶來帕累托改進，在提高整體利益的同時，沒有一個農民的利益會受到損失。

然而根據以上分析，在土地細碎化的條件下，合作經濟存在較高的交易費用。第一，合作經濟基于個體效用最大化基礎，要求實現個體農民的成本和收益均衡。由于土地具有不確定性，對每個農民的成本和收益進行計算的成本很高。第二，由于農民利益存在差異性，農民又有機會主義行為，要求所有農民一致同意的成本很高。

合作經濟行動是一種解決外部性問題的市場方式。根據科斯定理，只要產權是明確的，并且交易費用為零或者很低，可以通過私人自愿協商方式解決外部性問題[美]羅納德·哈里·科斯：《企業、市場與法律》，盛洪、陳郁譯，上海人民出版社2009年版，第98-104頁。。科斯定理成立的兩個前提條件是產權界定成本低和交易費用低。一些研究者往往認為私人自愿協商可以將外部性內部化，實際上忽視了科斯定理的這兩個前提條件。如果產權界定和內部化的成本太高，很難寄希望于通過個人間的私人性合約實現外部性的內部化，私有產權原則以及自由合約是不可行的[美]埃里克·弗魯博頓、魯道夫·芮切特：《新制度經濟學：一個交易費用分析范式》，第74頁。。

（2）集體所有制、集體經濟行動與低交易費用

當土地產權結構為集體所有制時，集體也有參與農地經營的權利。與合作經濟組織根本不同的是，集體經濟組織作為土地集體所有權代表，具有經營土地的權利。在后稅費農業時期，集體行使統一經營權并不是取消農民的承包經營權直接經營土地，也不是收取土地租金和分享農業收益葉興慶：《集體所有制下農用地的產權重構》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。。集體經濟組織在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下發揮組織化功能，在保留承包經營權基礎上將小規模經營的分散農民組織起來，解決一家一戶不好辦或辦起來不經濟的公共事務王海娟、賀雪峰：《小農經濟現代化的社會主義道路》，載黃宗智主編《中國鄉村研究》總第14輯，福建教育出版社2018年版，第374-393頁。。這就在無法建立排他性產權的生產環節建立了集體公共產權。農民則按照一定的民主決策程序參與集體行動，分享由此形成的公共利益。這實際上是由集體將個體利益整合為公共利益的集體經濟行動。

與農地制度相關的村民自治制度對集體所有權的行使進行了規定，二者的有機結合形成了集體經濟行動。一是集體經濟組織經營的對象是集體土地。在集體所有制設置中，土地是集體的公共生產資料，集體參與土地經營是農民自治權的體現桂華：《農村土地制度與村民自治的關聯分析——兼論村級治理的經濟基礎》，《政治學研究》2017年第1期。。二是農民集體的組織形式是集體經濟組織或村民委員會組織。個人土地所有權憑個人的意思自治就可以加入社會再生產過程，集體所有權作用的發揮必須要借助組織載體和相應的組織程序和方式吳次芳、靳相木編著：《中國土地制度改革三十年》，科學出版社2009年版，第43頁。?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸皩儆诖遛r民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權。”三是農民集體按照一定的章程或者規則行使權利。作為土地所有權主體，“農民集體”是按章程或規則行使權利的組織形式肖方揚：《集體土地所有權的缺陷及完善對策》，《中外法學》1999年第4期。?！稗r村土地所有權主體與村民自治組織具有某種同構關系”崔智友：《中國村民自治與農村土地問題》，《中國農村觀察》2002年第3期。，集體經濟組織按照村民自治制度運行。

集體經濟行動遵循公共利益共享機制。集體利益是根據一定規則形成的、無法分割到個人、只能共享的公共利益。為了避免一致行動失敗導致整體福利損失，農民將一些無法計算邊際效益的價值留在公共領域，由所有成員共享。個體承擔的成本和獲得的邊際收益是不均衡的，這就形成了“利益共享、成本均攤”的不均衡形式。這是公共品供給的一般特征，或者是公共利益的本質特性。

集體經濟行動的核心原則是“少數服從多數”的多數民主決策原則與卡爾多-?？怂垢倪M。按照村民自治制度的規定，農民在遵守法律法規以及國家政策的前提下，根據民主議定原則制定符合農村實際的規則和行為規范，自主管理和建設本村的公共事務和公益事業。自治規則是由集體經濟組織成員內部創設、依據農民的共同意志和共同利益確立的具有一定強制性的行為規范。當多數人達成協議和形成集體決策時，其他人需要無條件服從。這雖然損害了一部分人的利益，但通過一定的機制對受損者給予補償后，整體福利仍能得到改進。

根據以上分析，集體經濟行動存在較低的交易費用。第一，集體經濟行動采取“成本均攤、利益共享”的公共利益共享機制，避免了計量難題。第二，多數原則不要求形成一致意見，少數農民的不同意見和不參與都不會妨礙集體行動的形成，這就解決了異質性問題，避免了機會主義行為。

以上通過對合作經濟與集體經濟這兩種治理機制的分析，可以清楚地看到，土地的細碎化特征如何影響集體行動的交易費用，進而最終如何決定產權結構的經濟績效，如表2所示。為此，本文擬提出以下研究命題。

命題1：“細碎化土地”利用具有很強的外部性，這要求農民形成集體行動將外部性內部化為組織利益。

命題2：“細碎化土地”的不確定性和不可移動性引發集體行動的計量成本和一致行動成本（包括異質性問題和機會主義行為問題）。

命題3：不同產權結構基礎上的集體行動類型及其交易費用不同?；凇皽仕接兄啤毙纬傻暮献鹘洕嬖谟嬃侩y題、異質性問題和機會主義行為問題?；诩w所有制形成的集體經濟可以克服以上問題，具有較低交易費用。

命題4：土地細碎化的產權特征決定了集體所有制是一種有效率的產權結構，“準私有制”是一種低效的制度安排。

三、合作經濟行動及其困境

一些農村地區在土地連片實踐中采取土地互換方式。土地互換指農民之間通過土地經營權雙向流轉或者承包經營權互換的方式，將分散的地塊流轉（或換）到一片承包經營權互換和經營權雙向流轉的運作機制、經濟效果及其產權基礎差異不大，可以將二者統稱為“土地互換”。。土地互換的主體是農戶個體，集體的土地權利受到較大的限制。即使集體參與到土地連片工作中，也是作為公共管理主體發揮指導或協調的作用。土地互換是農民根據成本和收益比較自愿參與的合作行動，農民按照合作經濟的機制和原則進行決策和行動。本部分以土地互換為例，分析合作經濟行動的運作方式，評估其交易費用。

（一）價格機制與計量難題

根據價格機制，當農民之間有相同利益時才會進行土地互換。即甲乙雙方各自有一塊質量和面積相同的土地，并且地塊正好在對方的地塊旁邊。由于土地具有不確定性，這種可能性很低。即使農業生產條件和土地質量完全相同，土地較多的農民在土地連片中獲得的利益比土地面積少的農民也要多。我們在湖北省S縣調查發現，地塊的面積、肥沃程度和距離等方面的不匹配是土地互換的最主要障礙。

這種土地不匹配的困難因以下兩個方面的因素進一步加強：一是地塊過小，較大的地塊可以通過分割與較小的地塊進行匹配，而過小的地塊分割后無法有效耕作。二是交換鏈條的延長。如上所述，如果乙所要的土地不在甲的手中而在丙的手中，而剛好甲擁有丙所需要的土地，那么，交換的難度至少增加一倍。如果甲不擁有丙所需要的土地，交換的鏈條需要延長到丁甚至涉及更多的人。那么，地塊不匹配的困難將隨交換鏈條的延長呈幾何級數增加。實踐中出現了有兩個農戶互換土地時一共簽訂了1000多份合同的極端情形。不難想象，隨著交換鏈條的延長，土地互換的總難度成倍增長，以至于土地互換根本無法進行。

一些人認為農戶之間的利益不均衡問題可以通過一定的方式進行補償，并不一定要求所交換土地的面積和質量相同。實際上，農民也嘗試了多種利益均衡方式，但收效甚微。例如采取貨幣補償方式，由質量較差和面積較少的農民支付一定的現金補償給質量較好和面積較多的農戶。確定補償價格需要對土地的質量和價值進行精準的測量和計算。土地具有不確定性和利益分布不對稱性，對土地價值進行精準計量的成本很高。在農民數量眾多、地塊數量龐大，且交易頻率高的情況下，對土地進行計量進而確定補償價格幾乎是不可能的。S縣基層干部和農民普遍認為，土地補償價格很難確定，并且補償協議后續執行的成本也很高，誰來執行和監督都是農民擔心的問題。

以上分析表明，由于土地具有不確定性，農民進行土地互換的成本和收益難以進行均衡，致使價格機制失靈。主張自愿互換的研究者注意到了土地互換所產生的合作經濟效益，但忽視了社會總福利在個人之間的分配問題。與通常意義上的交易費用，例如搜尋成本、簽約成本等相比，土地不確定性所產生的計量難題更難克服。

（二）一致同意原則與一致行動難題

土地連片中要達成一致同意遭遇以下兩個方面的障礙。一方面，雖然所有農戶在土地連片中都能夠獲利，但由于存在個體選擇的差異，任何實施方案都無法完全符合所有人的預期。另一方面，任何一個拒不參加者都具有特別的討價還價的力量，一些農民采取機會主義行為以獲得更多的利益，如獲得更多的土地面積、更高質量的地塊等。調查中發現，每個村民小組都有幾戶農民不愿意參與土地連片。由于土地具有不可移動性，如果有幾戶甚至一戶農民不愿意參加土地連片，一個小組或者一個行政村的農戶都無法實現土地連片。

如果土地可以自由移動，利益和意見不同的農民退出后，意見一致的農民可以形成一致行動。這種退出機制解決了土地異質性和“敲竹杠”機會主義行為對土地連片的阻礙。這實際上是農民間達成的一種“自我實施”協議，這種自我實施的合約只有在重復博弈的情形下才能維持，而一個合作組織的性質是重復性博弈還是一次性博弈，取決于成員是否擁有自由退出權林毅夫：《制度、技術與中國農業發展》，上海人民出版社2008年版，第15頁。。土地的不可移動性使得農民喪失自由退出權，退出機制無法發揮作用。

有研究者認為，如果某位農民不愿意參與集體行動，那么周圍的農戶為了自己的利益可以給這位農戶更多的補償，以取得他的同意江淑斌、蘇群：《農地流轉“租金分層”現象及其根源》，《農業經濟問題》2013年第4期。。雖然周圍的農戶由于補償的支出而減少了收益，但是相對于無法互換土地而言可能仍有利可圖。這只是理論上的推論。在實踐中，這會激勵機會主義行為的產生?！袄硇浴钡霓r戶都會“故意”不愿意參與土地連片，以獲得周圍農戶的補償。

在農民缺乏自由退出權的情況下，采取一定的強制措施使不同意見的農民參與一致行動也是一種問題解決方案。農民不僅有自愿合作的權利，也需要承擔合作的義務。農民可以形成在法律上具有強制執行力的許諾或協議。例如，農民可以制定部分人必須服從多數人利益的多數原則協議。但合作是基于各自的利益自愿達成的協議，沒有任何功利目的的合作是不存在的。因此，利益受損的農民不會贊同多數原則的協議，任何自愿的談判都不可能達成這種強制性方案[美]羅納德·H.科斯等：《財產權利與制度變遷》，第192頁。。

由于不同意見的農民既不能退出合作，也不能被強制參與一致行動，這就使得一致行動幾乎不可能達成。與通常意義上的合作問題不同，土地互換面臨一致行動難題。

（三）合作經濟行動與“反公地悲劇”

由于價格機制失靈以及存在一致行動難題，通過農民合作難以實現土地連片。即使地方政府將土地連片定位為農村的中心工作，并花費大量的人力、物力和財力，也很難促進農民合作。我們在多個村莊調查發現，很多農民和鄉村干部普遍認為土地互換方式很難實現土地連片。例如，湖北省S縣政府采取多項措施推動土地連片工作，在行政壓力下，鄉村干部只能采取一些策略應付上級政府的檢查。湖北省S縣土地互換的比例占97%，其中經營權雙向流轉的比例占89%。鄉村兩級干部心照不宣的事實是由于土地調整受到限制，所謂的土地互換實際上是基層干部對土地調整方式的包裝和規范化，比如鑒定流轉合同、更換權證等。文本材料和數據統計中，土地經營權流轉的比例最高是因為這種土地連片方式不需要更換權證和觸動農民的利益，更容易應付上級政府的檢查。基層干部的策略行為的深層次原因是農民合作經濟行為失敗。

從全國范圍來看，湖北省S縣農民合作失敗的個案并不特殊。實際上自分田到戶以來農民一直都有土地互換的動力，并一直都有自發互換的實踐。從實踐效果來看，一些農民通過自發的土地互換將分散的地塊相對集中起來，但是很少有農戶將自己的地塊換到1-2片。農民合作具有范圍上的有限性與過程上的緩慢性特征。2013年中央“一號文件”提出“結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題”，之后相關部門一直鼓勵和倡導地方政府開展互換并地工作。從政策實踐來看，通過土地互換解決承包地細碎化問題的效果甚微。一些實證研究也注意到了土地互換的失敗。例如，田傳浩等根據蘇浙魯三省農村數據指出，利用土地互換等方式將零碎耕地歸、并降低細碎化程度的案例十分少見田傳浩、陳宏輝、賈生華：《農地市場對耕地零碎化的影響——理論與來自蘇浙魯的經驗》，《經濟學（季刊）》2005年第3期。。

調查發現，基層干部花費大量時間和精力推動土地連片工作，但往往因為一兩戶農民不愿意參與而功虧一簣。由此看來，決定合作能否達成既非行政權力，也非多數農民的共同意志，而是少數農民的意志，這即是“少數決定多數”的困局毛剛強：《少數決定多數：土地視野下農村公共品供給的歷史與現實》，華中科技大學博士學位論文，2010年。。個體農民不愿意參與土地連片使其他農戶的利益受損卻沒有為此承擔成本，個別農民的不合作行為產生了負外部性和效率損失。土地互換試圖實現帕累托改進，在實踐中卻難以成功。從這個角度來看，一致同意原則不是民主原則，而是決策壟斷。因為任何個人都有反對他人決策的權利，在某些情況下，個人決策決定了集體決策是否能夠形成。遵循一致同意原則客觀上可以保護少數農戶的利益，實際上卻損害了大多數農民的整體利益。

人們往往對“公地悲劇”耳熟能詳。由于沒有設置排他性產權，任何人都沒有權利阻止其他人使用公共資源，由此導致每一個理性的經濟人都傾向于過度使用公共資源，這即是“公地悲劇”。產權理論認為設置清晰的排他性產權可以將外部性內部化，避免“公地悲劇”問題。我國土地利用的問題在于，在小塊土地上設置過多的排他性產權，產權主體之間相互設置障礙，也同樣導致外部性問題。從實踐來看，農民合作困境不是由于產權界定不明確，恰恰是由于土地產權被嚴格地明確界定、細碎分割，從而導致土地利用受制于個體的不同意愿，集體行動陷入困境。正如邁克爾·赫勒指出的，權利太過分散，又沒有簡單的工具可以重組產權，那么人人都會為此承擔無形的成本，陷入“反公地悲劇”的經濟困局中[美]邁克爾·赫勒：《困局經濟學》，閭佳譯，機械工業出版社2009年版，第2-6頁。。

四、集體經濟行動及其成效

一些農村地區在土地連片實踐中采取土地調整方式。土地調整指集體將農民動員和組織起來，按照一定的民主決策程序，將農民分散的地塊調整到一片。土地調整中農民按照一定的民主決策程序參與土地連片，分享由此形成的集體公共利益。這實際上是將土地調整的權利賦予村集體，農民按照集體經濟的規則進行決策和行動。本部分將以土地調整為例，分析集體經濟行動的運作方式，并評估其交易費用。

（一）公共利益共享機制與計量問題的避免

在土地調整中，集體作為土地所有權主體，將農民動員和組織起來，在一定的民主決策規則下調整農民的土地關系。集體經濟組織作為一種公共組織，以及集體土地所有權作為一種公共產權，可以形成不具有排他性、人人共享的公共利益。土地調整的過程就是形成公共利益的過程，每個農民都從土地調整中獲得利益。集體公共利益不必分割到個人，避免了計量難題。

由于土地具有不確定性，每個農民從土地連片中獲得的收益是不同的，負擔的成本也是不同的。換言之，土地調整中，成本和收益分配是不均衡的。我們在調查中發現，農民認為均衡分配成本與收益很困難，成本與收益不均衡分配是農村生活的常態。農民通過日常生活經驗闡釋了這種成本和收益不均衡的公共利益共享機制的經濟合理性。

由于農民的成本和收益不均衡，公共利益共享機制需要強制規則保障實施。換言之，強制規則是這種公共利益共享機制的制度保障。在農民合作中因為缺乏強制性保障，農民按照價格機制分配利益和分攤成本又存在困難，導致公共利益無法形成。由此可以認為，集體經濟行動形成一種有效的社會加總機制，即對所有農戶的效用進行加總并使之最大化，并通過自我實施的強制規則保障執行。

（二）多數原則與一致性行動問題的克服

在集體經濟行動中，農民按照“少數服從多數”民主決策原則形成土地連片的共識，制定具體的實施方案，并對利益受損者進行適當補償，這就解決了異質性問題，也避免了農民的機會主義行為。多數原則并不是“民主的暴政”，而是具有法律合法性和經濟合理性。

多數原則的法律合法性。多數原則是農民自行制定的自治規則，滿足以下兩個條件：第一個條件是自治規則符合多數原則。一方面，符合大多數農民的意愿和利益是制定自治規則的民意基礎，集體決策的形成過程就是多數原則的實踐過程。換句話說，如果不符合多數人的利益，就不會產生進行土地連片的集體決策。另一方面，多數原則作為集體行動的行為依據，可以防止集體經濟組織成為異己的力量。這既防止集體利益被少數農民所控制，也防止內部人控制問題。第二個條件是自治規則不能違背相關法律和侵犯個體權利。《村民委員會組織法》第二十條明確規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”在“準私有制”中，集體調整私人財產權利及其利益關系與法律對私有財產權利的保護相違背。在土地集體所有制中，集體雖然將土地承包給農民使用，但土地并不是農民的私人財產，集體有權調整土地關系。

多數原則的約束性源于它是法律授權依法制定的并建立在村民共識的基礎上。法律體現了國家的強制力，違反者要受到法律制裁。雖然自治規則以說服教育為主的方式予以實施，違反自治規則一般還不會達到違法的嚴重程度。但為了保證全體村民的意志得到貫徹執行，“少數服從多數”的自治規則是可以在一定范圍內被強行執行的，這就是自治規則的“準強制性”韋少雄：《論村規民約的法律特性》，《齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版）》2013年第3期。?！吧贁捣亩鄶怠泵裰鳑Q策原則由農民制定，這一自治規則一旦形成，國家制度要提供強制實施的合法性和權利。

多數原則的經濟合理性。如果將帕累托最優的社會福利總數規定為“1”，將集體行動徹底失敗的社會福利總數規定為“0”。那么合作所產生的社會福利將呈現“0-1”分布的極端特征。農民試圖通過合作獲得社會福利“1”的目標，但客觀上卻獲得社會福利“0”。相反，集體經濟行動的目標是卡爾多-?？怂垢倪M。農民通過土地調整不一定能獲得社會福利“1”，但能獲得“0-1”分布的中間狀態，仍然優于社會福利“0”。因此，在不能直接實現帕累托改進的情況下，采取多數原則、以卡爾多-?？怂垢倪M為目標是具有經濟合理性的。

正如科斯所言：“不是要求消除所有的損害，而是在效用與損害之間做比較，有效損害是必需的，也有可能為了公共利益而必需損害，這是合理的損害。消除有害效果的收益與允許這些損害繼續下去的收益進行對比?！盵美]羅納德·哈里·科斯：《企業、市場與法律》，第118頁。較之于過去偏重于產權和契約自由而言，現在法律也要求對私人利益進行干預，給公共利益以優先地位，在考慮損失的可能性和補救的成本后，仍然產生損害是有合理性的。[美]羅納德·哈里·科斯：《企業、市場與法律》，第127頁。

在奧爾森的集體行動理論中，小集團比大集團更有可能達成集體行動的根本原因不是集團成員絕對數量的多少，而是集體行動是否要求達成一致行動。在小集團中提供集體物品的成本較低，個體收益超過了提供集體物品的成本，個體有提供集體物品的激勵而無需所有成員一致行動奧爾森也認識到，并不是每次都會有成員愿意獨立承擔這個成本，因此小集團克服集體行動困境并不總是確定的、有效的。小集團只是提供了一種解決“搭便車”問題的可能性，并不意味著必然能夠形成集體行動。。在大集團中個體行動對個體利益和集體利益的影響都是微不足道的，無法激勵個體獨自供給集體物品，達成集體行動更為困難。采取強制措施或者使用有“選擇性的激勵”可以形成有效的集體行動。但“有選擇性的激勵”給一些提供集體物品的成員提供額外激勵時會遭遇計量難題，奧爾森認為采取強制措施往往是大集團集體行動的選擇。因此，是否采取強制措施主要是由集體物品這一特點決定的，而不是提供這些服務的制度是公共或私人性質以及其它特性。曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，第104頁。在土地連片過程中，一致行動的特點決定了農民采取相應的強制措施才能形成有效的集體行動。

（三）集體經濟行動與“反公地悲劇”的避免

根據以上分析可知，公共利益共享機制避免了計量問題，多數原則可以克服一致行動難題。土地調整是一種低交易費用的集體經濟行動。由于土地政策法規不允許土地打亂重分。在土地連片方式的選擇上，湖北省S縣委縣政府認為土地調整操作不慎將導致政策風險，規定土地連片遵循“流轉為主，互換為輔，不得打亂重分”原則。湖北省S縣政府的統計數據顯示土地調整的比例只占3%，實際上是一些鄉鎮為規避政策風險，將實際發生的土地調整包裝成土地互換。

筆者及所在研究團隊在全國農村調查發現，通過土地調整實現土地連片的做法很普遍。例如，山東省不少農村分田到戶以來一直都在進行土地調整，山東省D市60%的村莊都進行土地調整，農民的地塊從原來每戶七八上十塊調整成現在的兩三塊。由于當前的政策法規限制土地調整，不少地區像湖北省S縣一樣將土地調整包裝為土地互換。一些地方政府使用“互換并地”、“土地流轉”、“虛擬地塊”等概念進行包裝，或者采用“大塊并小塊”等概念進行模糊化處理。大多數地方政府囿于剛性法律政策不敢推行土地調整的做法。這是土地調整方式雖然有效，但并沒有在全國范圍內推廣的制度原因。

由此看來，家庭承包經營制度改革在激發農民積極性的同時，也不可避免地導致土地細碎化問題。在土地上設置過多的產權增加了集體行動的交易費用。地方政府通過制度創新在生產層面積極發揮集體所有權的經濟功能，將農民組織起來并將分散化的土地產權整合起來，避免了“反公地悲劇”問題。

結 語

我國土地的細碎化特征對農地利用效率和制度選擇有決定性的影響，因此需要將土地細碎化問題納入到農地制度研究框架中。在農地利用具有很強外部性的情況下，農地利用不僅僅是一項個體行為，更是一項集體行動。農地制度績效很大程度上取決于產權結構能否激勵農民形成有效的集體行動。研究發現，集體所有制能夠激勵農民形成集體經濟行動，可以解決由土地不確定性、不可移動性引發的交易費用問題?！皽仕接兄啤彪m然存在使農民形成合作經濟的激勵，但過于高昂的交易費用阻止了合作的發生。從土地細碎化問題的角度，我們認識到了土地集體所有制與集體經濟組織的經濟功能，集體所有制可以有效地將土地細碎化的外部性內部化，促進農地利用效率的提高。既有研究注意到了土地細碎化問題，但忽視了我國集體所有制的制度優勢為克服土地細碎化提供了可能。

從更一般的意義來看，本文為農地制度研究提供了一個新的理論框架，并利用地方實踐檢驗了這個分析框架的有效性。當然，本文凸顯土地細碎化這一分析概念對農地制度研究的意義，并不是要否定已有研究成果，而是能夠為學界相關研究提供一個新的視角，從而豐富我們對農地制度績效問題的理解。

具體而言，運用新的理論框架具有三個方面的理論意義。一是可以揭示我國地權的細碎化特征，深化了對地權的理論認識。由于“細碎化土地”與現代產權所定義的典型資源具有很大的差別，也很難將其歸類為私人資源或公共資源，我們需要對我國的“細碎化土地”及其產權特征進行把握。二是本文將土地細碎化納入到農地制度研究的理論框架中，分析了細碎化土地產權作用于農地利用效率的內在機制。三是分析了不同的農地制度在土地細碎化治理上的績效，深入認識到我國土地集體所有制的經濟功能。一般的觀點認識到集體所有制具有公平分配的制度優勢，本文從生產層面解釋集體所有制的經濟效果。土地細碎化條件下，農戶積極地形成集體行動獲得農業生產效率的要求決定了集體所有制在現階段具有合理性。集體所有制并不僅僅是一種意識形態和政治保障，在生產上還具有實質性的經濟意義。

（責任編輯：薛立勇）

Abstract： Fragmented agricultural land is a fundamental constraint to improve the efficiency of resource use and the development of modern agriculture. The “fragmented agricultural land” is uncertain and immovable， which leads to transaction costs such as measurement cost and concerted action cost for agricultural land use. The “property rights definition-economic incentives” framework mainly demonstrates the impact of the definition of property rights on the performance of agricultural land systems. Under the circumstances of greater externality and higher definition cost， its explanatory power is gradually weakened. Incorporating the characteristic of fragmentation and collective action into the analysis of agricultural land system， through the new analysis framework of “property characteristic -property rights structure”， we can find that in China， under the circumstances of fragmented agricultural land higher definition cost， the definition of property rights is very high， it requires farmers to form collective actions and internalize the externalities of agricultural land use into organizational interests， the cooperative economic actions based on the “quasi-private system” face the problem of measurement and concerted action， forming anti-common land tragedy， the collective economic actions based on collective ownership can reduce transaction costs. This new analytical framework can deepen the theoretical understanding of land rights， reveal the dilemma of Chinas agricultural land use and the economic function of Chinas collective land system.

Keywords： Fragmented Agricultural Land； Agricultural Land System； Property Characteristic； Property Structure； Collective Action