農村合作社創新發展與脫貧攻堅戰略實施
——基于全面深化供銷合作社綜合改革的政策視角

農村合作社創新發展與脫貧攻堅戰略實施
——基于全面深化供銷合作社綜合改革的政策視角

劉紀榮 劉明

世界合作經濟發展史實表明，合作社發生與發展無不與反貧窮緊密相關。合作社因為是“民辦、民管、民受益”的組織，這種性質決定了它在反貧困方面能夠發揮龍頭企業所難以企及的作用，并在精準扶貧中扮演著越來越重要的角色。

十九大報告把“深入開展脫貧攻堅”作為重要內容寫入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，并再次向世人莊嚴承諾“到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽”。供銷合作社如何在全面深化綜合改革中促進農村合作社持續健康發展，更好助力脫貧攻堅戰略，是供銷合作社必須深入思考、認真實踐的時代課題。而世界合作經濟發展史實也表明，合作社發生與發展無不與(反)貧窮緊密相關。

合作社因為是“民辦、民管、民受益”的組織，這種性質決定了它在反貧困方面能夠發揮龍頭企業所難以企及的作用，并在精準扶貧中扮演著越來越重要的角色。合作社發揮益貧作用的形式多種多樣，如土地托管、引進電商平臺進村扶貧、通過產業鏈金融幫助貧困農戶脫貧、提供培訓服務等。

在理論上，精準扶貧和農民合作社發展具有目標的一致性，適合構建協同創新的體制機制。首先，農民合作社基于熟人社會的組織邏輯和運行邏輯，可以解決“扶持誰”的問題，從而提升貧困人口識別和瞄準工作的效率；其次，農民合作社通過承接國家扶貧資源，吸納貧困農戶自有資源和資本，開展社會扶貧。通過解決“誰來扶”的難題，在幫助政府實現精準扶貧目標的同時，既可以促進合作經濟組織的可持續發展，又能夠在一定程度上克服財政扶貧資源和扶貧效率有限的困境。因此，合作社在精準扶貧中的角色應該定位為中介組織，在國家與農民之間發揮中間載體的有機銜接作用。

合作社發展與精準扶貧協同機制

第一，通過發展特色產業幫助貧困農戶脫貧。在貧困地區發展特色產業是幫助貧困農戶永久脫貧致富的主要抓手。作為同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者及自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，農民合作社是貧困地區政府發展特色產業可以憑借的重要組織平臺。中央和地方各級政府在統籌使用國家財政資源時，可將產業扶貧專項資金和精準扶貧項目對接農民合作社，遴選吸納貧困農戶數量較大、幫助貧困農戶持久脫貧效果顯著的合作社作為重點扶持對象。同時，也可將扶持合作社發展的專項資金與精準扶貧的治理目標相結合，鼓勵合作社降低門檻，承擔起幫扶貧困農戶的社會責任，吸納貧困農戶加入合作社，以組織化載體實現貧困的市場化機制治理。

農民合作社通過承接國家扶貧資源，吸納貧困農戶自有資源和資本，開展社會扶貧，通過解決“誰來扶”的難題，既可以促進合作組織的可持續發展，又能夠在一定程度上克服財政扶貧資源和扶貧效率有限的困境。因此，合作社在精準扶貧中的角色應該定位為中介組織，在國家與農民之間發揮中間載體的有機銜接作用。

第二，依托合作社探索資產收益扶貧新路徑。在國家大力實施扶貧攻堅戰略背景下，探索資產收益扶貧新路徑成為構建精準扶貧、精準脫貧長久機制的重要舉措。當前，依托合作社探索資產收益扶貧主要方法有三種：

資金量化，即將投入合作社的國家財政專項資金和其他涉農資金，全部或部分量化給被識別的貧困農戶，寫入社員賬戶充當貧困農戶的入社股金，同時規定相關資產委托給合作社統一經營，由合作社承擔相關資產的保值增值責任，貧困農戶只能享有資產產生的收益而不能撤股、撤資、轉讓和繼承。

建檔立卡，即鼓勵合作社積極承擔起社會扶貧責任，將以往財政資金產生的收益或自有資金拿出來，以配股、捐股等形式為入社的貧困農戶建檔立卡、設立資產賬戶，保障其享有獲得相應資產收益的權利。

土地入市，即鼓勵喪失勞動能力和自身耕作效率低的貧困農戶將土地托管、流轉或是以入股的形式交由合作社統一經營，探索貧困村集體經營性建設用地入市機制，由合作社負責給農戶按年或按月發放相應的資產收益，帶動貧困農戶增收。通過合作社來整合國家扶貧資源和貧困農戶現有資產，為實施資產收益扶貧戰略服務，在保障貧困農戶基本脫貧的基礎上，逐漸建立資產收益扶貧與幫扶貧困農戶更好地改善生計的長效機制。

第三，發展信用合作實施金融扶貧。農民合作社開展的內部信用合作已經成為當前中國農村新型合作金融發展的主要形態。政府可借鑒扶貧互助社的創新經驗，支持合作社開展信用合作，并通過為貧困農戶贈股的方式幫助他們在合作社中建立一定額度的股權，使他們既能夠獲取從合作社貸款的基本權利，也能夠獲得相應股權的紅利收入。同時，合作社在為貧困戶發放貸款時，可建立優先照顧貧困社員的幫扶制度。合作社可在組織內部實行階梯式差別利率，為其減免利息。

第四，推廣農業技術實現科技扶貧。農民合作社可通過統一提供種子、化肥農藥、技術指導等一體化的農田耕作標準，改變社員異質化的農業技術使用狀況，提高貧困農戶利用農業技術的效率，提升家庭經濟收入水平，改善他們的生活福利和生產技能。此外，傳統的依托政府體系的農技推廣無法承擔與分散小農科技需要對接的交易成本，而農民合作社卻是對接和傳播農業新科技的重要載體和低成本平臺。依托農民合作社，政府或能更好地實施科技扶貧工程，提高科技對貧困農戶脫貧致富的貢獻度。

供銷合作社綜合改革及當前中國扶貧政策框架

第一，供銷合作社綜合改革的要求。

中發〔2015〕11號文件指出，“到2020年，把供銷合作社系統打造成為與農民聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經濟組織體系，成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺，成為黨和政府密切聯系農民群眾的橋梁紐帶，切實在農業現代化建設中更好地發揮作用”。其具體措施主要有：拓展供銷合作社經營服務領域，更好履行為農服務職責；推進供銷合作社基層社改造，密切與農民的利益聯結；創新供銷合作社聯合社治理機制，增強服務“三農”的綜合實力；加強對供銷合作社綜合改革的領導。

第二，當前扶貧政策框架。

治理貧困問題是一個全球性難題。筆者以蚌埠市委、市政府新近出臺的扶貧政策組合為例，就當前扶貧政策作一框架式的說明。

蚌埠市扶貧政策包括產業脫貧政策、就業脫貧政策、智力脫貧政策、健康脫貧政策、生態保護脫貧政策、基礎設施扶貧政策、金融扶貧政策以及社會保障兜底脫貧政策等8個類別，每一類別又有若干細分政策。

1.產業脫貧政策（含科技扶貧政策在內），包括特色種養業扶貧、光伏業扶貧、旅游業扶貧及資產收益性扶貧等。每項政策均有細致的規定，如“特色種養業扶貧”政策明確規定：全市88個貧困村集體發展設施農業的，不受品種、規模和規劃區范圍的限制，建多少補多少，市級獎補標準可提高30%等。

2.智力脫貧政策包括教育扶貧、人才科技文化扶貧?！敖逃鲐殹奔瘁槍Σ煌瑢W齡段的貧困家庭子女就讀，每年給予一定金額的生活費補貼。如，在園幼兒1200元/年、小學每生1000元/年、初中生1250元/年，高中生免學雜費、每生3000元/年助學金；全日制中職正式學籍一、二年級在校生，每生2000元/年助學金并免除3年學費；優先辦理貧困家庭學生生源地信用助學貸款，對因死亡、失蹤、喪失勞動能力、家庭遭遇重大自然災害、家庭成員患有重大疾病以及經濟收入特別低確實無法按期償還貸款的借款學生，啟動還款救助機制。

3.健康脫貧政策針對貧困人口的各項規定更為具體。如，自2017年起參加基本醫保（新型農村合作醫療）個人繳費部分，通過城鄉醫療救助基金全額代繳；在鄉鎮衛生院及縣、市、省級醫院住院治療的，補償起付線分別為100元、300元、500元、1000元等。

4.生態保護脫貧政策，包括將有勞動能力的部分貧困人口轉為護林員等生態保護人員；積極開展生態示范縣區、生態示范鄉鎮、生態示范村以及森林城鎮、森林村莊創建，推動生態旅游、觀光休閑農業發展。

5.社會保障兜底脫貧政策，即市轄三縣農村低保標準提高至戶年人均3818元；農村“五保”分散供養基本生活標準提高至年人均不低于5420元。其中，財政補助標準年人均不低于3960元；農村“五?！奔泄B基本生活標準提高至年人均不低于8060元。其中，財政補助標準年人均不低于6600元等。

6.金融扶貧政策，即向有發展意愿、發展潛質、資金需求、還款來源的貧困戶提供5萬元以內3年以下免抵押、免擔保的信用貸款等。對新型農業經營主體（包括農民專業合作社）吸納貧困戶脫貧致富的，按每吸納1戶貧困戶給予10萬元以內的貸款進行累加（最高不超過200萬元，農業產業化龍頭企業最高不超過500萬元）。

案例分析

蚌埠市供銷合作社綜合改革的主要做法與成效

蚌埠市供銷合作社以“創新、協調、綠色、開放、共享發展”理念為引領，以“為農服務”為主線，有序推進自身綜合改革，把自己努力打造成為農民生產生活服務的生力軍和綜合平臺，切實提高了為農服務能力。

第一，及時出臺綜合改革文件，全面部署供銷合作社綜合改革工作。根據市領導指示，市供銷合作社牽頭起草了《關于深化供銷合作社綜合改革的實施意見》?！秾嵤┮庖姟方浭形嫔罨母镱I導小組第7次全體會議審議通過。2016年7月21日，以蚌發〔2016〕16號文件印發實施。為了將《實施意見》的各項任務落到實處，市供銷合作社就綜合改革的總體要求、主要內容、實施步驟、保障措施進行了細化，起草了《蚌埠市供銷合作社綜合改革實施方案》。經過市政府常務會議審議通過，并報省農村工作領導小組評定同意。今年3月1日，蚌埠市人民政府辦公室以蚌政辦〔2017〕2號文件印發實施。

第二，抓重點求突破，綜合改革順利推進。市社扎實推進“新網工程”建設，大力創新農業社會化服務，加快培育“互聯網+”新業態。認真抓好五河縣豐谷農業生產資料有限公司配送中心升級項目等9個龍頭企業、專業合作社、綜合服務社和基層社項目建設，獲得省、市財政扶持資金158萬元。目前，全系統網點總數已達3600個，基本實現了鄉鎮100%、行政村90%以上全覆蓋。其次，圍繞解決“誰來種地”問題，總結推廣了固鎮任橋供銷合作社大田托管、懷遠盛世興農專業合作社土地流轉、五河喜耕田專業合作社代耕代種等一批新型服務模式，著力構建適應現代農業發展的生產經營體系。目前，全系統托管、流轉土地面積達27343畝。圍繞解決“地怎么種”問題，總結推廣了五河豐谷農資公司、固鎮澮豐農資公司的“農資銷售+技術服務”新模式，全系統以農機服務、植保服務、莊稼醫院、糧食烘干等建設為載體，積極開展農業生產耕、種、管、收、售社會化全程服務，受到廣大農民的歡迎。再者，于2015年6月正式運營的安徽新供銷聚超網絡科技有限公司，目前已發展零售終端門店4500余家，基本建立起了覆蓋市區的網絡體系，供貨商品已有1000余種，銷售額達2000余萬元。公司采用的“P2R+O2O”創新商業模式，已被中華全國供銷合作總社作為農村電商的“四大模式”之一向全國推廣。

第三，堅持按合作制原則規范辦社，努力提升綜合實力。

通過廣泛吸納農民和各類新型農業經營主體入社，通過土地、勞動、資本等多種合作途徑，密切了與農民在組織上和經濟上的聯結。堅持面向社會、開放辦社，按照“改造一批、重建一批、撤銷一批”原則，合理規劃基層社建設布局，積極引導龍頭企業和各類連鎖經營網點與基層社的對接。

蚌埠市供銷合作社扶貧工作的主要做法

重精準。充分發揮駐村扶貧工作隊隊長作用，協助村“兩委”進一步做實做細建檔立卡工作，及時準確完整登記扶貧對象信息資料，建立健全動態管理機制。以“吃穿不愁、教育、醫療、住房保障”為標準，在收入穩定達標的基礎上，精準核定年度脫貧對象，全面落實脫貧政策措施，確保扶貧對象脫貧精準，堅決杜絕數字脫貧。對已脫貧的貧困戶堅持定向跟蹤，“幫扶不脫鉤、政策不脫鉤”，鞏固提升脫貧成果，實現持續穩定脫貧。

補“短板”。大力推進產業扶貧。堅持把產業扶貧作為重中之重，積極探索創新產業扶貧模式，采取龍頭企業（合作社）帶動、經營大戶帶動和有條件的貧困戶自身調整優化種養結構等模式，充分發揮供銷合作社在發展農村合作經濟方面的優勢，領辦創辦農民專業合作社，采取大田托管、土地流轉、土地入股等形式，使貧困戶的土地變為資本，貧困戶自身成為股東，從而早日實現脫貧目標。

抓落實。把脫貧攻堅作為分內職責，積極主動作為。同時，加大精準幫扶力度。按照“單位幫扶、干部駐村、整村包?！钡囊螅x派機關同志任固鎮縣新馬橋鎮花谷村駐村扶貧工作隊隊長和村黨總支第一書記，為其駐村工作、生活提供良好的保障，并督促其認真履行職責。每年駐村工作220天以上，深入調查研究，及時發現問題，創造性地開展工作；其他機關工作人員，每人幫扶3戶花谷村尚未脫貧的貧困戶，每年走訪幫扶對象不少于12次。

促共建。為了緊緊抓住農村產權制度“三變”改革的有利機遇，主動承接村級集體經濟資產經營、管理和發展的職能，切實推動供銷合作社基層組織建設，抓好產業扶貧工作，市社決定在固鎮縣花谷村和懷遠縣韓廟村兩個貧困村開展“村社共建型”村級基層社建設試點。

懷遠縣盛世興農農機專業合作社的“糧改飼”扶貧項目

宗廟、永紅、殷尚、梨園4個行政村，地處懷遠縣西南，產業結構單一，以小麥、玉米種植為主，兩季收入不超2000元，是懷遠縣徐圩鄉有名的貧困村。

為推進貧困村產業結構調整升級，培育“一村一品”，走產業脫貧之路，作為國家級示范專業合作社和省供銷合作社農業產業化龍頭企業的懷遠縣盛世興農農機專業合作社，以供銷合作社心系“三農”為己任，積極主動，上聯知名企業、下結4個貧困村，實施“糧改飼”特色種養示范項目。以增強貧困村、貧困戶脫貧攻堅內生動力，發展壯大集體經濟，帶動貧困戶穩定增收。

項目采取“主導產業+龍頭企業+合作社+貧困村+農戶”聯合體發展的模式，以懷遠縣盛世興農農機專業合作社為龍頭，上游與現代牧業肥東牧場簽訂萬畝青貯玉米飼料供應合同，下游建立4個貧困村為基礎的萬畝糧改飼示范基地，中游依托專業合作社帶動500戶建檔立卡貧困戶發展青貯玉米生產，開展全程社會化服務，解決分戶分散經營缺勞力、缺資金、缺技術、缺市場等產業發展問題。

目前，合作社與現代牧業肥東牧場萬畝供銷合同已簽訂，到村、到戶合同已落實。該項目實施后，將幫助貧困戶畝均增收200元，助四村單季增收達400萬元。加之青貯玉米收割提前茬口早出，延長了冬小麥生長期，為優質小麥增收提供了條件。優質強筋小麥畝均較普通小麥每畝增收將達200元，而且銷路暢通。“糧改飼”項目的實施，將使4個貧困村每年畝產增收達400元，增加農民收入800萬元，從而走上項目脫貧的快車道。為使項目順利實施，該社目前正在多方籌措資金，計劃投資500萬元購置2臺進口大項青貯飼料加工機械。此機械落實后，將確?！凹Z改飼”項目的順利實施。

結語

全面深化供銷合作社綜合改革，有序推進農村合作社規范發展，是當前實施扶貧脫貧攻堅戰略的必要舉措。當前，我國農村合作社發展無論是數量上還是規模上均有長足進步，但另一個不爭的客觀事實是，農村合作社發展的整體質量或規范化治理始終令人堪憂。因此，在貧困地區打造一批規范的合作社，是加快精準扶貧進程的重要途徑。有效整合合作社發展與扶貧脫貧等各類相關資源，以實現兩者效益的最大化。在這一整合過程中，各級供銷合作聯合社與扶貧辦雖為政府的不同職能部門，卻有著“為農服務”的共同要求。因此，各級黨委、政府及時綜合協調可發揮關鍵作用。政府既可將扶持合作社發展的專項資金與精準扶貧的治理目標相結合，也可以為申請項目的合作社設立標準，督促合作社建立健全內部治理結構和管理機制，充分保障入社貧困農戶的合法權益。

（作者介紹：劉紀榮，安徽財經大學中國合作社研究院；劉明，安徽省蚌埠市供銷合作社聯合社）