分類引領與功能優化：新時期下黨建引領社區自治、共治的邏輯與路徑

陳 亮

分類引領與功能優化：新時期下黨建引領社區自治、共治的邏輯與路徑

陳 亮

黨建引領社區自治、共治，是將黨的領導融入社區治理實踐的一種新探索，新時期下黨建引領社區自治、共治，應該基于社區自治、共治的不同展開分類引領。通過“知識狀態——價值共識程度”模型的分析，可以將社區公共問題分為簡單問題和棘手問題。這兩類問題的類型學劃分，使得社區自治、共治的邊界得以清晰地展現，從而使分類引領成為現實可能。針對社區公共問題的不同類型，分類引領表現為價值引領、共識凝聚、資源整合、復合引領等多種具體邏輯。新時期下優化黨建引領社區自治、共治的功能，需要依托價值引領、共識凝聚、資源整合、復合引領等探索更多的可能路徑。

分類引領 社區自治 社區共治 簡單問題 棘手問題

一、問題的提出與研究回顧

黨建引領社區自治、共治，是將黨的領導融入社區治理實踐的一種新探索，它是后單位時代中國社區治理發展的一個重要方向。正是在這個意義上，黨的十八大以來黨中央高度重視黨的建設對于基層社會治理的引領。2015年3月5日，習近平總書記在全國“兩會”期間參加上海代表團的審議時，指出要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。黨的十九大報告更是明確提出，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享社會治理格局的戰略舉措。*《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2017年，第39頁。以S市為例，在“1+6”文件推行以來，基本形成了“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”的“一核多元”社區自治、共治格局。隨著黨建引領社區自治、共治實踐的發展，理論界與實務界日益關注基層黨組織如何在社區自治、共治中發揮作用和扮演角色的問題。盡管研究視角不盡相同，但大多研究者關注的落腳點是黨建邏輯，忽視了黨建引領的實際情況是互動邏輯、著力點是治理邏輯。事實上，與宏觀層面的黨建不同，著眼于微觀基層社區治理的黨建引領，更應該關注的是社區治理的邏輯。只有把社區治理的規律搞清楚，黨建引領的邊界、內容以及機制，才能迎刃而解。否則，在社區治理實踐中，如果只是倚重黨建的邏輯，就會陷入黨建邏輯與治理邏輯相互打架的困境，最終不僅會造成社區自治、共治“動員式”“形式化”的問題，還會造成黨建引領的“行政化”“懸浮化”的問題。

縱觀目前學術界對黨建引領社區自治、共治的研究，廣為采用的研究思路是基于黨建的邏輯去探討社區自治、共治。代表性的觀點認為，依靠黨組織的力量推動社區自治、共治的發展，更符合社區治理的本質。*鄭杭生：《中國特色和諧社區建設“上城模式”實地調查研究》，世界圖書出版公司，2010年，第313頁。研究者認為，在現實的社區治理中，社區治理主體之間的零和博弈或治理主體的缺位問題是必須面對的現實問題，如果要想解決這些問題，將社區建設成為社會生活共同體，就需要在社區中的各種政治權力和社會權力之間形成有機互動的結構性治理機制，無疑，政黨邏輯主導下的社區治理模式契合了這一要求。*鄭長忠：《多元共存條件下社區治理的政黨邏輯——以上海臨汾社區物業管理黨建聯建工作為例》，《理論與改革》2009年第2期。按照這一研究思路，如果發揮黨建在價值引領、平臺搭建、資源整合與機制建設方面的作用，就能推動社區治理現代化的發展。

然而，上述研究思路，在經驗層面的應用和理論層面的解釋方面，都不能很好地服務于基層社區自治、共治實踐的發展。從筆者走訪的情況來看，政黨邏輯主導下的社區治理模式，表面上看是為了加強和鞏固黨的領導，但是如果用政黨邏輯壓制社區治理邏輯，不僅無法加強黨的領導，還會造成社區對黨組織信任度的降低、影響黨組織社會基礎的鞏固，最終削弱黨的領導。這一現象，也被有的學者所察覺，政黨邏輯的主導，使得社區治理的過程中其他方面的組織參與治理的渠道、方式和作用都是很有限的。*桂家友：《國家與社會變革中的城市社會治理研究》，上海人民出版社，2015年，第242頁。

事實上，如果黨建引領不能跟社區自治、共治精準對接，那么黨建引領就無法實現真正“下沉”，從而出現“懸浮化”的問題。基于對既往研究的反思和經驗觀察，本文認為，黨建引領社區自治、共治，應該將黨建邏輯與社區治理邏輯有機結合起來，確切地說，黨建邏輯應該基于社區自治、共治的邏輯而運行。更具體地說，黨建邏輯應該基于社區公共問題的不同開展分類引領，才能實現黨建引領與社區自治、共治的精準對接。沿著這一思路，本文的焦點是基于社區公共問題的劃分，區分社區自治和共治的邊界，在此基礎之上，嘗試提出分類引領的新探索。該探索對于加強和鞏固黨的領導以及提升黨建引領社區自治、共治的效能來說，具有一定的理論指導意義和現實啟示價值。

二、“簡單問題——棘手問題”：區分社區自治、共治邊界的一種解釋性框架

在社區自治、共治的實踐中，推動黨建引領的精準對接，要解決的一個前置問題是如何區分社區自治與共治的邊界。如果這個問題懸而不決，不加區分地將社區自治、共治混合起來并在此之上探討黨建引領的機制，無異于舍本逐末、胡子眉毛一把抓。既往判斷社區自治和共治，習慣于從行為主體自主性和廣延性來判斷。就社區自治來說，典型的觀點認為，不需要外部力量的強制性干預，社區中的利益相關者習慣于通過民主協商的方式合作應對社區公共事務，實現社區自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的過程。*陳偉東：《社區自治——自組織網絡與制度設置》，中國社會科學出版社，2004年，第196頁。就社區共治來說，代表性的觀點認為，社區中的利益相關者通過對話、交流與協商的方式，建立起基于社區公共利益至上的多方合作治理模式。*李友梅等：《改善民生 創新治理：社會發展活力的源泉》，上海人民出版社，2014年，第42-43頁。然而，基于行為主體自主性和廣延性來判斷社區自治、共治，由于在現實的社區治理中對“治什么”的問題并不清晰，因而很容易陷入社區自治與共治相互打架、邊界混亂的困境。這一困境的存在，一方面不利于社區自治、共治的對接，另一方面也不利于社區治理精細化的發展。正如有學者不無擔憂地指出“社區治理邊界混亂不清，給城市社區治理帶來困難”*民政部基層政權和社區建設司：《全國和諧社區建設理論與實踐：社區體制創新》，中國社會出版社，2009年，第109頁。。在反思既往研究的基礎上，本文認為區分社區自治、共治的邊界，首先要解決的問題是“治什么”的問題，亦即如何區分這兩種治理模式的對象——社區公共問題類型的區分。歷史地看，社區公共問題的邊界具有一定的模糊性，主要原因在于不同的歷史時期政府所劃定的社區公共問題邊界與社會對政府所寄予的期望和需求之間有較大的不確定性。*徐家良：《公共行政學基礎》，浙江大學出版社，1997年，第6頁。為了更明確地區分社區公共問題，本文并沒有從宏觀視角——歷史發展的維度，去綜合考察和評估不同的歷史階段社區公共問題的差異性和階段性，而是從中觀視角——基于現階段社區公共問題的自身屬性，來綜合評估并在此基礎之上初步界定和區分社區公共問題的不同類型。在本文中，筆者綜合汲取了巴林特(Balint P J)等人的研究成果，運用“知識狀態-價值共識程度”模型*Balint P J, Stewart R E, Desai A,Wicked environmental problems: managing uncertainty and conflict, Island Press, 2011,pp.10.，將社區公共問題區分為簡單問題和棘手問題兩種類型。

(一)“知識狀態-價值共識程度”：一個區分社區公共問題的類型學模型

根據巴林特(Balint P J)等人的“知識狀態-價值共識程度”模型，在綜合評估社區公共問題的知識狀態、價值共識程度高低的基礎上，可以將社區公共問題分為簡單問題(tame problems)和棘手問題(wicked problems)兩種類型(如表1所示)。根據棘手問題的復雜性程度，又可以將其分為價值分歧型棘手問題、知識缺位型棘手問題以及復合型棘手問題。

表1 社區公共事務的類型學劃分

在第一種情況下，從知識狀態來看，涉及該類社區公共問題的科學知識容易理解；但從價值共識程度來看，利益相關者們對該類社區公共問題的認知處于較大的價值分歧狀態，屬于價值分歧型棘手問題。在第二種情況下，無論是從價值共識程度還是從知識狀態來看，社區公共問題均呈現出較高的共識。在此意義上，利益相關者的認知較為一致，因而此類社區公共問題的治理變得相對簡單，屬于簡單問題。在第三種情況下，此類社區公共問題，一方面在知識狀態上存在較大的不確定性或空白，另一方面在價值共識上又存在較大的分歧，屬于復合型棘手問題。在第四種情況下，涉及該類社區公共問題的知識狀態存在較大的不確定性或空白，但從價值共識程度來看，利益相關者對該類社區公共問題的認知處于較高程度的價值共識狀態。因此，此類社區公共問題治理的焦點，在于發揮專家、智囊在補缺知識不足方面的積極作用，在需要的情況下，將利益相關者的價值共識反映到社區公共問題治理的過程之中，屬于知識缺位型棘手問題。

(二)“簡單問題—棘手問題”：社區自治、共治邊界的區分

既往界定社區自治、共治時，往往更多地基于結構性要素來分析兩種模式，這樣造成的問題是邊界并不清晰。“社區自治不是包攬一切，而是有特定的治理范圍和管理權限”*徐勇：《城鄉社區自治實務》，湖北科學技術出版社，2008年，第2頁。，同樣，社區共治也是有其特定的適用對象和治理范圍。所以，區分社區自治、共治不能僅僅只從結構性要素來分析，而應將焦點歸于搞清楚社區自治、共治“治什么”的問題，才能厘清二者的治理邊界。從這個意義說，將社區公共問題劃分為簡單問題和棘手問題兩種類型之后，社區自治與共治的邊界就迎刃而解。一般來說，簡單問題在價值共識程度和知識狀態兩個層面均表現出較高特點，所以，此類社區公共問題的治理就變得相對簡單，社區自治完全可以有效應對。這是因為，從價值共識程度和知識狀態的雙重維度來看，社區公共問題呈現共識較高、知識充分的特點，因此，社區治理不需要外部強制，社區成員就可以通過民主協商的方式達到消除分歧、解決沖突、增進信任、取得共識的目的，從而實現合作治理社區公共事務、使社區逐步進入“自我維系”狀態。*付春華：《政府推進社區多元共治的體系與過程：重構社區認同》，中國政法大學出版社，2015年，第150頁。需要指出的是，社區自治并非意味著黨組織失去對社區的領導，只是領導方式從過去的直接行政干預轉變為間接的理念嵌入。

如前所述，棘手問題一般有三類，分別是價值分歧型棘手問題、知識缺位型棘手問題以及復合型棘手問題。面對棘手問題的治理，社區自治由于缺少共識支撐、專業依托，因而在此類問題的治理上常常陷入失靈的狀態。社區共治特別是發揮基層黨組織凝聚共識、資源整合、平臺搭建的作用，能夠在一定程度上提高棘手問題的可治理性。具體來說：

第一，社區共治能夠整合價值分歧、凝聚價值共識。價值共識是社區治理的基礎性要件，一般來說，價值共識越高，社區治理越有可能形成具有凝聚力和穩定性的治理系統。然而，面對價值分歧型棘手問題、復合型棘手問題時，由于價值共識的基礎不存在，社區自治很容易陷入碎片化乃至失靈的狀態。社區共治之所以具有整合價值分歧、凝聚價值共識的作用，核心在于黨組織的價值引領作用。換言之，在“一核多元”的社區共治結構下，不同價值之間、同一價值內部的不同要素之間的張力和沖突，在黨組織的價值引領下得到消解，基于“重疊共識”之上的價值共識得以凝聚。在現實的社區共治實踐中，黨組織通過價值引領實現社區價值的建構，為棘手問題的治理營造了共識型基礎，這一判斷為S市TQ街道“王阿姨講故事”治理實踐(S市TQ街道社區黨組織凝聚居民價值共識的一檔有限廣播節目)所佐證：該街道HM小區是20世紀六七十年代建造的老式公房，小區無物業管理、外來人口集居、環境臟亂差、火災隱患突出、治安形勢嚴峻。針對這些棘手問題，在TQ街道社區黨組織的支持下，HM小區居委會抓住有線廣播這一媒介，于2001年3月起每周三下午由居委會王主任以講故事的形式倡導社區共同生活的價值觀，通過多年的持續努力，“王阿姨講故事”將價值引領融入居民日常生活，達到了塑造居民共同價值底線的目的。*潘偉杰等：《文化的力量：上海浦東新區塘橋街道文化立社區實證研究》，上海人民出版社，2008年，第80-81頁。

第二，社區共治能夠發揮智庫作用、提高問題認知。面對知識缺位型議題，普通民眾由于缺少必要的知識積累，很難形成對該議題的充分理解和理性認知。在此意義上，一旦啟動社區自治，要么陷入治理隨意化狀態、要么滑向治理決策無果的局面。所以，知識缺位型議題的治理不適宜采用社區自治的方式，而應采取社區共治的方式，搭建多方參與平臺、借力智庫專家學者“外腦”。一方面介紹和闡明議題關涉的背景知識；另一方面，解釋議題的性質，提出議題的可能解決的方案；同時，圍繞這兩個方面為社區多方主體提供知識補缺、能力培訓。通過社區多方主體問題認知能力的提升，知識缺位型議題就轉化為充分認知型議題。在此意義上，“無偏見”認知的形成，使得社區共治成為應對知識缺位型議題治理的有效方式。以中部某H省X市D社區為例，該社區2015年安裝了移動信號發射塔，一些社區居民特別是家有孕婦、小孩的居民，擔心移動信號發射塔會造成電磁波污染，影響家人的健康，多次找居委會、業委會溝通均未打消疑慮，即使該電信公司技術人員多次講解微量電磁波不會危害人體健康，但是居民代表始終認為電信公司技術人員是利益相關方，很難做到科學、公正，其說辭值得懷疑。為了打消居民的疑慮，D社區黨組織牽頭社區居民代表大會，經過多次磋商，由大會確定一名非利益相關方專家，由社區黨組織負責聯絡邀請。一周后，受邀的C專家為D社區居民開展一天的講座，他用大量的科學知識、數據分析微量的電磁波對人體無害的事實，并詳細解答一些居民的提問，這樣社區居民才徹底消除了疑慮。*案例根據2016年5月15日作者訪談L性、H性兩位社區居民代表的信息整理而成。

總之，區分社區自治、共治的邊界，核心在于解決這兩種方式各自“治什么”的問題。從社區治理結構來看，無論是社區自治還是社區共治都涉及街鎮黨工委、社區黨組織、居委會、業委會、物業公司、駐區單位、群團組織、社會組織以及群眾活動團體的參與，所以僅從治理結構的構成很難區二者之間的邊界。而一旦“治什么”的問題得到解決，則治理結構微觀層面運行機制的不同，使得社區自治、共治的邊界得以清晰地展現。一般來說，簡單問題的治理相對簡單，可以將其劃到社區自治的范疇。在此意義上，社區居民可以以居委會和業委會為載體發揮自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的自治作用，在這個過程中，黨組織的引領更多體現在價值引領上。棘手問題的治理，由于缺少價值共識作支撐、專業知識作依托，是社區自治不可能完成的任務。在此過程中，黨組織的引領不僅體現在價值引領上，還更多體現在具體領域的資源整合、平臺搭建上。由此觀之，基于“簡單問題—棘手問題”的類型學劃分來區分社區自治、共治的邊界，實際上展現了“一核多元”社區治理結構下黨建引領社區自治、共治的不同方式，那就是分類引領。這是新時期黨建引領社區自治、共治的基本邏輯。

三、分類引領：黨建引領社區自治、共治的邏輯

基于社區公共事務的類型學分析，可以將社區公共事務分為簡單問題和棘手問題。解決了“治什么”的問題之后，社區自治、共治的邊界得以清晰地展現。在此意義上，探索以分類引領為方向的精細化黨建引領成為現實可能。由于簡單問題、棘手問題的復雜性程度不同，分類引領在“簡單問題—社區自治”和“棘手問題—社區共治”中呈現出不同的邏輯。

在“簡單問題—社區自治”上，分類引領主要表現為價值引領。具體來說體現為兩個方面：一方面通過間接價值引領(如重點人物的吸納、核心價值的宣傳以及居民公約的引導)實現對社區自治的引領；另一方面，依托黨建聯席會議機制，實現對社區自治的直接價值引領。需要指出的是，在“簡單問題—社區自治”上，分類引領應該更多地采用間接價值引領的方式。換言之，在具體的簡單問題治理上，黨組織應該打破以往過多的直接干預，在間接價值引領上做好自身的工作，從社區自治的具體事務中解脫出來，盡可能地讓社區居民自主地治理相關公共問題，逐步使社區居民形成認可和尊重自我決定的習慣與制度，從而建立起運轉有序的社區自治體系*趙連章：《新世紀中國政治發展的理論與實踐探索》，東北師范大學出版社，2015年，第212頁。，避免過多的直接引領使社區自治陷入“行政化”的怪圈。

一般情況下，簡單問題在價值共識上表現出較高的特點。這為社區自治的順利開展提供了公意基礎，但這并不意味著黨組織無需開展直接價值引領的必要。當社區自治出現偏離公意、為少數人俘獲的情況時，黨組織作為社區居民利益的代表，可以采取相應的糾偏措施，阻止少數人對多數人利益的侵蝕，維護社區自治的正義性。

圖1 黨建引領社區自治示意圖

(圖形來源：作者自繪)

在“棘手問題——社區共治”上，針對棘手問題的不同類型，分類引領可以分為共識凝聚、資源整合與復合引領三個層面。

第一，針對價值分歧型棘手問題，分類引領表現為共識凝聚。價值分歧型棘手問題，究其根源在于社區治理中多元價值之間難以用找到共同接受的元價值進行整合。正如價值多元主義指出，在多元價值的競合中，難以找到一種衡量多元價值的共同尺度(common measure)、一個讓所有人都能接受的基本至善(summum bonum)、一個完備的多元價值字典排序(lexical ordering)以及社會規范中的第一美德。*威廉·A.蓋爾斯敦：《自由多元主義》，佟德志譯，江蘇人民出版社，2008年，第14頁，第9頁。但這并不意味著多元價值之間無法達成某種共識。一般來說，多元價值并不會排除某種形式的普遍規則，這種普遍規則能夠對特定價值給予偏重，或者至少在多元價值之間建立一種有所偏重的秩序。*威廉·A.蓋爾斯敦：《自由多元主義》，佟德志譯，江蘇人民出版社，2008年，第14頁，第9頁。在此意義上，價值的共識凝聚，雖然不是利益相關者個人價值偏好的數量累計，但利益相關者之間的對話、交流與協商無疑是價值再生產的重要機制。*Stoker G, Public value management: A new narrative for networked governance?The American Review of Public Administration,Vol.,36,Issue1, 2006, pp.41-57.依托黨建引領，將黨建聯席會議的牽引機制與聽證會、協調會與評議會等多種形式的民主協商機制結合起來，不僅為分歧價值提供了對話機制，也提供了基于權威的整合機制，使得多元價值的共識凝聚成為可能。

第二，針對知識缺位型棘手問題，分類引領表現為資源整合。在社區共治中，知識缺位型棘手問題的治理，需要專家、學者專業、技術知識的補缺。這是因為，“在一個技術上復雜的世界，經過反思而確定的利益至少具有最低程度的專業性。”*馬克·B.布朗：《民主政治中的科學：專業知識制度與代表》，李正風等譯，上海交通大學出版社，2015年，第297頁。然而現實是，參與社區共治的利益相關者往往并不具備關涉問題的背后知識和信息，如果沒有“外腦”的輔助，這些利益相關者認知能力很難達到此類事務治理所要求的標準。依托黨建引領，充分發揮黨組織的資源整合優勢，吸納轄區內外高校科研院所專家、學者參與知識補缺培訓和項目研究論證，能夠補缺社區共治中利益相關者的知識。

第三，針對復合型棘手問題，分類引領表現為復合引領，涉及共識凝聚和資源整合兩個方面。與價值分歧型、知識缺位型棘手問題不同，復合型棘手問題是二者肇因的疊加，不僅涉及價值理念方面的分歧，還涉及知識、能力、資源方面的綜合要求。多重因素的疊加使得復合型棘手問題的治理具有一定的反復性。正如赫德指出的那樣，不確定性、價值沖突以及復雜性是造成復合型棘手問題反復效應的根源。*Head B W,Wicked problems in public policy,Public Policy,Vol.,3,Issue2, 2008, pp.110-118.基于對復合型棘手問題影響因素的反思，此類問題的治理應采取整體性治理的思維，具體來說，應滿足三個條件：所有利益相關者應納入治理體系之中；利益相關者具有共享彼此資源的意愿；他們能夠在某種意義上就此類問題本質、合理選擇范圍以及重要決策制定的前提達成共識性認知。*S?rensen E, Torfing J,Theories of Democratic Network Governance, Palgrave Macmillian, 2008, pp.99.復合引領是適應整體性治理的一種黨建引領模式，通過將共識凝聚與資源整合統一起來，能夠提高復合型棘手問題的可治理性。

圖2 黨建引領社區共治示意圖

(圖形來源及說明：作者自繪。其中，只有知識缺位型、復合型棘手問題，才涉及吸納專家、學者等外腦發揮知識補缺、認知培訓方面的作用，在此用虛線箭頭標識)

四、功能優化：分類引領下黨建引領社區自治、共治的實踐路徑

針對社區公共問題的不同，新時期下優化黨建引領社區自治、共治的功能，需要依托價值引領、共識凝聚、資源整合、復合引領等探索更多的可能路徑。

(一)依托價值引領，推動黨建引領社區自治的優化

第一，治理理念的創新，引領社區自治的方向。黨建引領社區自治，并非單純的意識形態宣傳，它涉及黨建與社區自治的深度融合。從理念上來看，黨建引領社區自治就是將黨組織的價值理念(內核)——社會主義核心價值體系與社區自治的價值理念(外核)——本土與外來、傳統與現代價值體系相結合，尋找二者的契合點、創新治理理念的過程。在這個過程中，盡管內核——社會主義核心價值體系始終處于主導地位，但為了保證引導的有效性和戰斗力，它始終需要吸納本土與外來、傳統與現代價值體系的合理要素完成自身的重構；同時，也需要在本土與外來、傳統與現代價值體系之間進行反思性平衡和均衡配置，完成社區自治理念的重塑，這些探索無形中推動了社區自治理念的創新，將黨的領導和社會自治有機地統一起來。

第二，重點人物的吸納，確保社區自治的統一。黨的基層組織在社區自治中的有效性，在很大程度上取決于黨的基層組織與社區結構的契合性。隨著社區結構的日益扁平以及兩新組織、駐區單位的游離，如何統一社區自治的價值理念，同時避免黨建引領過多的行政干預，成為亟待解決的現實問題。為了確保社區自治價值理念的統一，可以在居民區黨組織“大總支”中增設“兼職委員”，將居委會、業委會、物業公司、居民代表、社區民警、駐區單位、兩新組織以及社會組織中了解社區情況、政治水平高、業務能力強、群眾口碑好的黨員吸收進來，打造由居民區黨總支牽頭、各方力量共同參與的自治聯動機制。在這個過程中，黨組織的價值引領表現為通過吸納的方式統籌、協調各方治理理念，確保社區自治的統一。

第三，糾偏機制的啟動，維護社區自治的正義。社區自治的有效性，在很大程度上體現在自治程序和結果的正義性。黨組織的一個功能就是，當發現社區自治出現偏離公意、為少數人俘獲的問題時，及時啟動黨建聯席會議機制，直接實現對居委會、業委會、駐區單位、物業公司以及群團組織、社會組織的價值引領，確保社區自治成果的共享性、正義性，防止個人或團體的自利行為侵蝕社區自治的公共性。

(二)依托共識凝聚、資源整合與復合引領，推動黨建引領社區共治的優化

第一，依托共識凝聚，推動黨建引領社區共治的優化。一方面，黨建聯席會議制度的優化。以往，黨建聯席會議制度屬于街道層面的協商議事機制，每年召開1～2次，其功能停留于轄區內大事的協商，大量的社區事務無法通過街道層面的黨建聯席會議得以匯聚。隨著社區共治實踐的發展，凝聚共識不能局限于街道層面，還應涵蓋更多的社區層面，從增量改革的思路來看，比較可行的方式是建立完善街道層面和社區層面黨組織相互銜接的黨建聯席會議制度。如，G市L街道將黨建聯席會議制度下沉，在社區層面搭建黨建聯席會議制度，將會議頻次設為每周一次，大大提高了黨建聯席會議凝聚共識的作用。*何艷玲：《都市街區中的國家與社會：樂街調查》，社會科學文獻出版社，2007年，第92頁。另一方面，社區協商議事機制的優化。針對價值分歧型棘手問題，如何形成社區基本共識，凝聚各方價值訴求的“最大公約數”，需要協商議事機制的優化，這是推動黨建引領社區共治的關鍵。現階段S市W街道探索的“新三會”制度不啻為協商議事機制優化的全新嘗試。具體來說，在“舊三會”制度——聽證會、協調會、評議會的基礎上，探索出與之對應的匹配機制——議題征詢會、民主懇談會、監督合議會，這一探索提高了凝聚社區基本共識的效果。

第二，依托資源整合，推動黨建引領社區共治的優化。這里所說的資源整合，更多的是指對專家、學者等“外腦”資源或智庫資源的整合。在知識缺位型棘手問題的治理上，黨建引領社區共治過程中，利益相關者涉及的專門知識都需要專家、學者的幫助。依托資源整合，將外腦資源或智庫資源納入社區共治中，通過關涉問題決策前的專家知識普及、決策中的專家具體咨詢、決策后的專家跟蹤反饋，能夠補缺利益相關者的知識。隨著利益相關者的認識能力具備了一定程度的專業性，再加上他們在知識缺位型棘手問題上具有較高的價值共識，因此，此類問題的可治理性大幅提升。

第三，依托復合引領，推動黨建引領社區共治的優化。如前所述，針對復合型棘手問題的治理，黨建引領應該綜合采用復合引領的方式展開。具體來說，體現為兩個方面：一方面，通過黨建引領，充分利用黨建聯席會議的牽引機制與議題征詢會、民主懇談會、監督合議會等多種形式的民主協商機制；另一方面，通過黨建引領，充分發揮黨組織的資源整合優勢，吸納轄區內外高校科研院所專家、學者參與知識補缺培訓和項目研究論證，能夠將共識的凝聚與資源的整合統一到黨建引領制度化框架內，在一定程度上提高了社區治理的整體性、系統性，這對于提高復合型棘手問題的可治理性來說意義非凡。

國家社科基金重大項目“中國特色社會主義政治發展道路的理論闡釋與實踐路徑研究”(編號：12&ZD058)；2017年度上海市人民政府發展研究中心—上海師范大學研究基地專項課題(編號：2017-YJ-C01)；2017年度上海市教衛黨委系統黨建研究課題。

2017-12-18

陳 亮，政治學博士，上海師范大學馬克思主義學院講師，上海交通大學國際與公共事務學院博士后工作站研究人員。 上海 200234

謝蓮碧)