黨組織內嵌國有企業治理的法治邏輯：理據與進路

王 貴

黨組織內嵌國有企業治理的法治邏輯：理據與進路

王 貴

黨組織內嵌國有企業治理的提出，是中國政治現實和歷史形成的路徑依賴共同作用的結果，也存在正當性基礎和法理依據。“政治—企業”聯系的存在普遍而客觀，正視“政治—企業”聯系深刻影響著國有企業，就能以一種更為冷靜、審慎的態度來管窺政黨(中國共產黨)與國有企業的聯系，并分析其在中國國情下的政治意蘊和法理基礎。考察中國的政黨、階級與所有制可知，黨對國有企業的領導、黨組織參與國有企業治理現在并且將來也會一以貫之，從國企所有權、利益相關者理論、路徑依賴理論等角度均可探源其法理。在全面推進依法治國的背景下，需要將黨組織內嵌國企治理放置于一種更為規范的進路來考察，可從注重黨內法規、政策與法律的銜接和協調，確立法律原則基準，分類參與區別對待等三個方面達致法治化、規范化。

黨組織 國有企業治理 法治邏輯 “政治—企業”聯系

遍觀世界各國，國有企業(政府企業)數量或多或少、形式或類或異，存在于政治背景、市場體制、文化淵源不同的諸多經濟體之中，并且在可以預見的未來仍將繼續存在下去，發達國家如美國、英國，轉軌國家如俄羅斯、波蘭，均概莫能外。進一步來說，國有企業之于中國則意義更為凸顯，“一個公有制占主體，一個共同富裕，這是我們所必須堅持的社會主義的根本原則”*《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，2001年，第111頁。，“國有企業是社會主義革命與建設的產物，在實踐社會主義公有制的同時，體現著工人階級的領導地位，是中國社會主義制度基本結構的重要支撐力量”*林尚立：《階級、所有制與政黨：國有企業黨建的政治學分析》，《天津社會科學》2010年第1期。。如憲法序言中所言：“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制……”中國共產黨是我國社會主義建設領導核心，而國有企業發展則關系到中國共產黨領導和執政之經濟基礎，所以，國有企業黨建工作始終是黨執政興國重而又重之問題，歷次黨章修改、重大改革決議等頂層設計中都有涉及。

2016年10月，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上強調，堅持黨對國有企業的領導不動搖，開創國有企業黨的建設新局面。值得關注的是講話中提到“把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位”*新華社：《習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上強調:堅持黨對國企的領導不動搖》，http://news.xinhuanet.com/2016-10/11/c_1119697415.htm，2017年3月20日訪問。。這表明，在堅持黨對國有企業領導的原則一以貫之的前提下，與之前國有企業黨建頂層部署不同的是，明確提出黨組織的法定地位問題。這實質上是習近平同志在提出“全面推進依法治國”方略后，運用“法治思維”治國理政的典型體現和實踐推行；同時，還隱含了一個更為深刻的命題，即對于長期以來黨組織實質主導或參與國有企業治理之事實的一種法治化反思和合法性承認。那么，在全面深化改革和推進依法治國的宏大背景下，如何實現黨組織內嵌國有企業治理的法治化、規范化，也是法學界所面臨的一個新課題、新挑戰。在理論研究層面，對于國有企業黨建問題研究頗多，但是對于黨組織內嵌國有企業治理法治化問題則著述寥寥。因此，本文試圖從多個角度出發，闡釋黨組織內嵌國有企業治理在現實國情下的內在合理性和法理基礎，以及如何實現法治化的未來框架。

一、“政治—企業”聯系之客觀性：多維度的考察

一般認為，公司是一種經濟和法律組織，我們也習慣運用經濟和法律思維來建構公司的運行框架，而政治、社會要素對企業治理之影響往往會被忽略。但如列寧所言“政治是經濟的集中表現”，作為當今市場經濟最主要主體組織形式的企業，不可避免或主動或被動地與政治產生聯系。事實上，并非一般企業與政治沒有聯系，恰恰可能是我們忽略了這種客觀存在的聯系，正如馬克·羅伊寫道：“盡管政治社會條件的變化深刻影響著公司、所有權結構、公司治理安排的產生和發展，但這些影響大公司成立和存在形式的政治與社會條件卻沒有得到仔細的審視，或者甚至可以說這種檢視根本不存在”*馬克·羅伊：《公司治理的政治維度：政治環境與公司影響》，陳宇峰等譯，中國人民大學出版社，2008年，第1頁，第3頁。。

欲全面、深刻地理解企業組織的生成與運行邏輯，絕不能遺忘政治性決定因素，它“就像月亮決定潮汐一樣強烈地影響著企業的運作”*馬克·羅伊：《公司治理的政治維度：政治環境與公司影響》，陳宇峰等譯，中國人民大學出版社，2008年，第1頁，第3頁。。而從本質上來說，黨組織參與國有企業治理是中國“政治—企業”聯系的典型表征，因此，本部分從縱向、橫向、一般到特殊等三個層面考察“政治—企業”聯系的客觀性和普遍性，以期為黨組織內嵌國有企業治理提供一種更為普適性的視角。

(一)“政治—企業”聯系的縱向考察：政商關系的視角

“政治—企業”之關系，在現代企業尚未產生的古代，一定程度上仍可從政商關系中管窺一二，兩者之間誰占優勢、由誰主導、誰捕獲誰取決于兩者之間的博弈與斗爭。*參見蔣大興：《公司法的政治約束——一種政治解釋的路徑》，《吉林大學社會科學學報》2009年第5期。在西方，政府與商人關系之主導權在歷史長河中可謂各擅勝場、攻守易位，在中世紀晚期商人地位的崛起與商人法的勃興，正是源于彼時世俗國家政治權力逐漸薄弱。而在中國數千年歷史進程中，政治權力始終占據主導，封建時代的全部經濟關系都籠罩在政治統治之下，而這種統治關系在農業、手工業、商業中均有明顯體現。*參見蔣大興：《國企改革、國家所有權的法律迷思》，吳越主編：《公司治理：國企所有權與治理目標》，法律出版社，2006年，第38-42頁。在農業方面，毫無疑問封建國家對土地及農業生產資料控制極其嚴密，也是統治基礎之所在，“普天之下，莫非王土”就是最有力的表述，“在這里，國家就是最高的地主；在這里，主權就是在全國范圍內集中的土地所有權”*《資本論》第3卷，人民出版社，1975年，第891頁。。在手工業領域，官營形式在“為官所有、所管、所用”的特征下占支配地位，官營手工業一方面保證和維持整個國家機器運轉所需的主要和絕大部分手工業品的供應；另一方面，它控制著社會最重要的生產和生活用品如鹽鐵的生產。*參見劉澤華，等：《專制權力與中國社會》，吉林文史出版社，1988年，第151頁。在商業領域，雖然“重農抑商”一直是古代意識形態領域宣揚的社會主流價值觀，但所謂“抑商”也主要抑制可能威脅到既存的政治權威和價值體系的私商，政治管控下的官商仍然是統治階級控制社會產品流通、進而強化人身支配的重要手段，通過利用政府雄厚資本、政府專賣、征稅設卡等方式來強化官營商業、限制私商。中國文明在幾千年的延續更迭過程中，政權統治和經濟結構基本保持了一種較為穩定的結構，行政治理上追求集權統一、經濟商業關系上保持政治權力的強烈干預或參與，并且這種模式一直延續至近代乃至現代，一直潛移默化地影響“政治—企業”之間的關系。

在近代，洋務運動可謂嘗試突破“政治—企業”聯系桎梏之先河，在檢討官營或官辦企業之弊端的背景下，提出“官督商辦”，試圖一定程度上疏離“政治—企業”間的距離。但是實踐證明，洋務運動之努力仍然未能擺脫政治權力強力介入企業之慣性，“作為官方經理人兼投資者，他們自然就有混淆政府和官僚控制的傾向，并背離為國效勞的目的，去尋求個人私利”*陳錦江：《清末現代企業與官商關系》，王笛、張箭譯，中國社會科學出版社，1997年，第91頁。，導致“官督商辦”不得不變為“官商合辦”，最終洋務運動的失敗也意味著這種嘗試之終結。在整個風云變幻的20世紀的中國，尤其是民國時期，政商關系始終是影響整個國家政治經濟格局的一根潛在線索，官僚資本主義之興盛就是明證。*參見馮筱才：《民國時期的政商關系》，http://money.163.com/15/0512/10/APDJU62P00253B0H.html#，2017年3月21日訪問。即便在中華人民共和國成立后，政商關系、“政治—企業”聯系也依然存在，圍繞政府與市場、政府與企業之間關系和國有企業改革的動態變化而嬗變，從改革開放前計劃經濟下相對簡單的政商關系，到改革開放后政商關系的漸次演變，再到國家治理現代化視閾下新型健康政商關系的塑造。*邱實，趙暉：《國家治理現代化進程中政商關系的演變和發展》，《人民論壇》2015年第5期。

從政商關系視角來看，歷史證明“政治—企業”聯系已然內化為我國超穩定政治經濟結構之特質，根植于社會現實和文化土壤之中，滲透在政治發展史之始終。我們不能因其易與“權錢交易、政治腐敗”聯想在一起而聞之色變，或者避而不談實則掩耳盜鈴，正確做法是正視這種聯系，并在當前市場化、法治化圖景下重塑、規范這種聯系。

(二)“政治—企業”聯系的橫向考察：比較的視角

我國政商關系、“政治—企業”聯系源遠流長，但是從更廣闊范圍看，“企業建立政治聯系的現象在全世界普遍存在”*張奇峰，等：《企業政治聯系研究述評》，《會計與經濟研究》2013年第6期。。盡管在西方企業發展史上，自由企業制度或“企業自治”被奉為圭臬，企業與政治/政黨保持足夠的距離是實現企業自由競爭、自由發展的基石。但是，實踐中并非如此，企業不僅是商業工具，也是政治的工具，無法脫離政治而存在。而經濟學家也較早地在關注政治與企業之間的關聯，并逐漸形成一個固定術語“政治聯系企業”(Politically-Connected Firms)。Faccio Mara是最早開始并持續關注兩者相關性研究的學者之一，其在2002年對42個國家包含的19884家企業調查后發現，議會與政府官員和企業股東、高管之間重疊的情形非常普遍，有532家屬于政治聯系企業；有政治聯系的企業往往能享受到更便捷的舉債融資、更低的稅負和更高的市場占有率；與政治聯系越緊密，企業越能獲得更多利益；腐敗率高的國家相較于腐敗率低的國家，與政治的聯系帶來的利益所實現的價值更高。*Faccio Mara, “Politically-Connected Firms: Can They Squeeze the State?”，Social Science Electronic Publishing, 2002, volume 96(1):369-386(18).在后續的研究中，他又將樣本擴充到47個國家的20202個企業之中，發現有541家屬于政治聯系企業，高層政客和政黨也會與企業產生聯系；除了腐敗水平之外，相對于對官員行為有更多嚴格限制的國家，外國投資壁壘更高、系統更透明的國家企業與政府聯系的情況更為普遍；并在資產利潤、股東權益報酬率、會計信息質量等多方面對有、無政治聯系的兩類企業進行了比較；此外，樣本國家的選取廣泛且有代表性，發展中國家如巴西、哥倫比亞、印度等，發達國家如美國、英國、澳大利亞等，均普遍存在政治聯系企業的現象，盡管程度和表現形式不同，但不可否認在自由企業制度較為推崇的國家，也不能完全避免和否認政治聯系企業的發生。*Faccio M., “Politically Connected Firms”，Social Science Electronic Publishing, 2006, 96(1):369-386；Faccio M.， “Differences between Politically Connected and Nonconnected Firms: A Cross-Country Analysis”， Financial Management, 2010, 39(3):905-928； Chaney P. K., Faccio M., Parsley D., “The quality of accounting information in politically connected firms”， Ssrn Electronic Journal, 2010, 51(1):58-76.還有學者在Faccio Mara的研究基礎上做了進一步推進，發現不僅在法律體系脆弱和腐敗高發的國家，政治聯系對于企業價值顯著；而且在以金融市場發達、法制健全如美國者，政治聯系對于公共企業依然有滲透性的影響。該研究選取了S&P500家公司為樣本，這些公司被劃分為與民主黨有關聯、與共和黨有關聯兩類，在2000年大選共和黨獲勝之時，兩類企業收益差別明顯，與共和黨有聯系的企業收益上升，反之則下降；而且，往往一個有政治聯系的董事會成員的任命，伴隨著該企業股價的明顯上升；上述影響對于更大企業更加明顯。*Goldman E., Rocholl J., So J., “Do Politically Connected Boards Affect Firm Value?”， Review of Financial Studies, 2006, 22(6):2331-2360.

從上述研究不難看出，在全球范圍內，不論是發達國家還是發展中國家，“政治—企業”聯系乃至政黨與企業聯系廣泛存在，程度或輕或重，形式多樣不一。而在我國來說，企業與政治/政黨建立聯系或許更加凸顯重要性和普遍化。處于經濟轉軌期的我國，政府對市場的管控力度仍然較大，對于關鍵資源的分配仍然處于絕對優勢地位，“差序格局”的文化傳統影響下親疏遠近對待方式不同，*參見費孝通：《鄉土中國》，生活·讀書·新知三聯書店，1985年。再加上法律規范、產權保護、金融制度等建構不完善，使得尋求與政治建立聯系成為影響企業經營價值的重要資源。*Fisman R.， “Estimating the Value of Political Connections”， American Economic Review, 2001, 94(4):1095-1102.當然，關于我國“政治—企業”聯系的進一步論述和相應例證將在下文進一步展開。

(三)“政治—企業”聯系的類型化考察：一般到特殊的視角

在對國外、國內進行比較考察后，我們再回到中國，從一般性與特殊性視角來檢視我國民營企業與國有企業的政治聯系企業之現實。“政治—企業”產生聯系從根本誘因來說，源于公權力尤其是行政權力擁有對于私人部門之企業、企業經營干預之權限。政府干預企業、企業經營理由就在于市場缺陷，當市場中出現缺陷，這些缺陷包含自然壟斷、自然資源干預、破壞性競爭、外部性、信息不對稱等，而且這些缺陷會產生人們不希望的結果時，政府就有理由進行干預；再加上其他的社會、政治原因，如生活質量的要求、保護個人權利、國家和全球問題的解決等，使得政府干預不斷增加。以美國為例，政府與企業關系的范圍就包含政府制定游戲規則、政府是企業產品的主要購買者、政府利用其簽約的權力迫使企業做政府需要的事情、政府促進和資助企業、政府擁有大量的設備和財富、政府是經濟增長的建筑設計師、政府直接管理私有企業的各個方面、政府是社會良知的代表、從滿足社會需要出發進行資源再分配、政府是國家安全的保衛者。*喬治·斯蒂納，約翰·斯蒂納：《企業、政府與社會》，張志強、王春香譯，華夏出版社，2002年，第301-304頁、312-313頁。政府對于私人企業干預之全面和深刻可見一斑，經濟自由、企業自治如美國者尚且如此，更不要說具有高度集權政府經濟管控傳統的中國。在現代中國民營企業商業體系中，企業競爭環境仍然與政治、政府的公共政策有實質且重要的依存關系，政府對重要資源的掌控、相關公共政策的制定、稅收優惠的確立均會對企業競爭優勢產生巨大影響，“政治市場對于企業發展的意義絲毫不亞于產品市場”*王亮，趙定濤：《企業-政府互動依賴關系與企業政治行為》，《公共管理學報》2006年第3期。，因此，現在中國民營企業戰略管理中，競爭戰略的重要內容就是企業政治行為。經濟學界和管理學界已有不少研究通過實證分析政治聯系對于民營企業價值收益、績效、戰略選擇、財務活動、會計信息等方面的影響；*黃嘉欣，等：《民營企業的政治聯系與民營企業成長》，《學術研究》2010年第12期；張奇峰，等：《企業政治聯系研究述評》，《會計與經濟研究》2013年第6期。而為了獲得有利的外部環境和競爭優勢，企業就會制定相應的政治策略，通過政治參與、政治經營、政府關聯等方式，建立和提升自身政治資源。*參見衛武：《中國環境下企業政治資源、政治策略和政治績效及其關系研究》，《管理世界》2006年第2期。

但是需要注意的是，對于民營企業與國有企業來說，由于所有制結構的不同，政治聯系建立的途徑自然不相同，國有企業國家所有制性質使其天然地、被動地會與政治存在聯系，民營企業建立政治聯系的方式則多種多樣，而這種不同途徑也會對企業經濟行為產生不同影響。*江雅雯，等：《政治聯系、制度因素與企業的創新活動》，《南方經濟》2011年第11期。對于國有企業來說，剖析其政治聯系則需厘清公眾、政府、國有企業三者關系。*參見邁克爾·J. 溫考普：《政府公司的法人治理》，高明華譯校，經濟科學出版社，2010年，第7-9頁，第3頁。在公眾和國有企業之間，一方面公眾是國有企業的剩余索取者，至少從理論上來說，公眾擁有如經營性公司的股東一樣對國有企業支付公司固定收益后的剩余回報權(盡管這種機會很小)；另一方面，公眾也是國有企業所提供的商品或服務的接受者。在政府與國有企業之間，政府既是政府公司的股東又是國有企業的規制者，決定政府公司存在和經營的法律環境因素，還是國有企業的主要消費者和主要貸款者。此外，還存在一個不可避免的沖突，作為股東時的政府，最大化公司的價值符合其利益訴求，但政府也是公眾利益的維護者，需要以最大化社會福利為責任；以上兩種地位也造成政治過度介入國有企業的治理和經營。從上述分析可見，國有企業的政治聯系絕非如一般民營企業與政治間規制與被規制那么簡單，基于不同的角色定位，國有企業與政治間的聯系，可能會存在多個關系域，需要我們更為慎重和透徹地審視。

(四)小結

我們暫且放下政治與企業聯系會存在的管制俘獲、官商勾結抑或高發腐敗等弊端的爭論，放下對企業自治、自主經營、自由市場的絕對追求，用一種更為客觀、冷靜、現實的眼光去審視“政治—企業”聯系。不難發現，它在全世界都普遍存在，浸潤于我國文化和價值土壤之中，并至今影響著包含民營企業在內的企業戰略和活動，不管承認與否，“政治—企業”聯系對于企業尤其是國有企業都是一種普遍性的“事實存在”，甚至是一種“政治定律”*參見蔣大興：《公司法的政治約束——一種政治解釋的路徑》，《吉林大學社會科學學報》2009年第5期。。

在承認“政治—企業”普遍性與客觀性的視閾下，我們再來審視政黨(中國共產黨)——中國最典型的政治生態——參與或內嵌國有企業治理，并產生國有企業的政黨聯系，進而發現這種聯系的特殊性，再通過法治途徑規范并治理這種聯系，就不會顯得突兀和令人不解，也具有更強的正當性和適用性。

二、中國視野下黨組織內嵌國有企業治理：政治現實與法理探源

(一)階級、所有制與政黨：黨組織內嵌國企治理的政治意蘊

即使是在20世紀八九十年代的私有化改革浪潮之后，政府公司(國有企業)在世界許多經濟體中仍然發揮著關鍵作用，西方經濟體中政府公司在自然壟斷性質的市場中普遍存在，而在新興經濟體中政府公司甚至將發揮更重要的作用。*參見邁克爾·J. 溫考普：《政府公司的法人治理》，高明華譯校，經濟科學出版社，2010年，第7-9頁，第3頁。社會主義市場經濟下中國的國有企業，與絕大多數經濟體的政府公司則又存在更為根本的區分。

欲科學地面對和分析國有企業治理中黨組織的定位，中國特定的政黨制度、生產方式、所有制結構是我們必須要考慮的重要因素，正如馬克思所指出的，“經驗的觀察在任何情況下都應當根據經驗來揭示社會結構和政治結構同生產的聯系，而不應當帶有任何神秘和思辨的色彩”*《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第71頁，第144頁。。觀察中國的建設與發展，國有企業及其資產一方面代表了我國的公有制之取向，其特定的組織形態是生產資料公有制的有力擔當者，奠定了國家經濟制度乃至政治制度之基礎；另一方面國有企業也容蓄大量工人而代表工人階級，又因工人階級在我國政治區劃中的特定地位，決定了共產黨領導下的社會主義之國家性質，反過來，國有企業的發展也為工人階級領導地位的保障提供了經濟基礎和關鍵平臺。*參見林尚立：《階級、所有制與政黨：國有企業黨建的政治學分析》，《天津社會科學》2010年第1期。從中國共產黨的領導和執政來看，國有企業的意義突出。我國社會主義制度得以確立很大程度上歸功于國有企業的產生和發展。從一定意義上講，國有企業建設的重要性不亞于社會主義制度建設，中國共產黨的基本使命是領導中國人民建設和鞏固社會主義制度，所以，國有企業的戰略意義重大，是保障并鞏固提升黨的領導和執政的經濟、制度、階級基礎。

所以，國有企業在誕生之初就與中國共產黨執政、社會主義制度以及我國國家政權組織形式緊密聯系在一起，共同鑄就了國家運行的基礎結構和基本樣態，成為中國特色的邏輯原點和堅定基石。盡管改革開放后變化日新月異，但只要這種基本結構不變，國有企業黨的領導、黨的建設就是“根”和“魂”，黨組織內嵌國有企業治理也就是應有、不變之義。

(二)黨組織內嵌國企治理的法理探源

政治正確并非完全能夠解釋黨組織內嵌國有企業的合理性，除此之外，我們仍然能夠從一些側面發現并論證它法理上的正當性。

1.國企所有權與黨組織內嵌國企治理

一般意義上的所有權將其進行法律抽象之后，可概括為占有、使用、收益、處分并不受他人干涉等權能，國家所有權除了具備一般所有權的特征之外，還因全社會成員共有之特質而有不同之處。“國家所有權是社會全體成員共同占有生產資料的所有制形式在法律上的反映”*楊麗萍：《論國有企業中的國家所有權和法人財產權》，《河南大學學報(社會科學版)》2000年第4期。，從根本上來看，生產資料的真正所有者是社會全體成員，但是由于社會全體成員數量眾多、獨立分散、無法集合行使所有權，為了保護生產資料的安全、不被私人侵蝕，于是法律上將國家確立為生產資料的唯一所有人。*參見陳旭琴：《論國家所有權的法律性質》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2001年第2期。此時，國家作為一個政治實體，進行組織生產活動自然具有行政特征，并且國家多數時候也通過行政決策和行政手段來行使所有權、分配收益以求惠及全民，所以國家所有權具有政治性或行政性。而對于社會主義公有制國家來說，國家所有權的行政性更為凸顯，如馬克思所言，“在每個歷史時代中所有權以各種不同的方式、在完全不同的社會關系下面發展著”*《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第71頁，第144頁。。在中華人民共和國成立后實施的高度集中的計劃經濟管理體制中，國家作為國有財產所有人直接組織和管理所有生產資料，國家所有權的政權屬性不斷強化、財產屬性不斷弱化；當然，這種情況在改革開放后逐漸改變，越來越多地強調對國家所有權的財產屬性和私法調整。

國有企業在我國實質上是“社會主義全民所有制企業”的簡稱，憲法中規定國有經濟就是社會主義全民所有制經濟，所以國有經濟和國有財產的重要載體就是國有企業，那么國企所有權就是國家所有權的重要組成部分，國企所有權當然也兼具財產性和政治性，并且這種兩種性質在國有企業發展不同階段也表征和強度不同。計劃經濟時期的國企所有權，毫無疑問完全服從于國家意志，行政支配性占據國企運轉的主流。伴隨著1980年代國企改革轟轟烈烈地展開和不斷深化，尤其是建立現代企業制度在國企改革目標中的明確、產權清晰作為前提的提出，諸多國企的改革方案、政策措施乃至法律設計，均或多或少、自覺或不自覺地將國企所有權和一般所有權等而視之，認為國企所有權也能在現代企業制度框架下平等經營、平等適用，這樣還能破解“政企不分”之難題*參見王軍：《國企改革與國家所有權神話》，《中外法學》2005年第3期。。我國《公司法》設計的企業制度統一適用于國有企業與私營企業，即是這種理念信條的集中體現。在這個階段，國企所有權的財產性得以彰顯，并以此作為國企改革的重要抓手、提升國企經營效率。

盡管如此，我們真的能摒棄或否認國企所有權的政治性而實現國企與私企“同一”經營嗎？答案顯然是否定的。國有企業屬全民所有，這種所有權的成本和收益難以準確量化到個人，全民也只是一個不可分割、抽象的集合概念，單獨個體無法獲知其份額所有權，無法像一般股東那樣行使表決權、收益權及承擔相應風險，并且只能由國家代理行使所有權，所以國企所有權也必須通過公共權力、政治安排來分配收益和風險。從宏觀上看，需要通過政治機制而不單單是公司治理機制來約束國企所有權行使的行為，比如全民選舉人大代表組成權力機關，權力機關任命或委派政府機構對國企進行監管和制約，比如國企在所有權結構、具體運營、發展結構等方面帶有明顯的行政化治理色彩*參見蔣大興：《國企為何需要行政化的治理——一種被忽略的效率性解釋》，《現代法學》2014年第5期。；從微觀上看，應當保障全民中的任何人都可以通過合法的途徑對國企的治理行使監督權和建議權*參見吳越：《國企所有權四重奏與治理目標論戰》，吳越主編：《公司治理：國企所有權與治理目標》，法律出版社，2006年，第19-32頁。。

黨對國有企業的領導、黨組織內嵌國有企業治理，實質上也是控制國企所有權行使、保障全民權益不被破壞的一種宏觀政治安排和微觀監督方式。《黨章》中明確中國共產黨代表中國最廣大人民的根本利益，黨對國有企業的領導就代表了一種約束國企所有權行使的宏觀安排；而各級黨組織內嵌各級國企治理之中則更多地體現為黨組織可以代表全民對國企的運行進行監督和追責，而民眾也可直接就國有企業人事、運營、治理中的問題向黨組織舉報或提建議，實質上也拓寬了民眾的監督建議途徑。

2.利益相關者理論與黨組織內嵌國企治理

長期以來，公司治理遵循“股東中心主義”，股東理所當然地享有企業剩余索取權和剩余控制權。但是20世紀60年代以來，伴隨著企業經營中職業經理人的大量出現、人力及技術資本在生產要素中的重要性凸顯，再加上對企業最大化利潤追求的批判和企業社會責任的興起，以及員工糾紛、企業倫理和環境管理等問題，使得股東中心主義受到越來越多的質疑；如何對員工、消費者、供應商、債權人等利益相關者在企業經營過程中進行保護，也成為需要思考的現實問題。于是，在這種背景下，從利益相關者角度再審視公司治理的利益相關者理論就順勢而生。*李維安，王世權：《利益相關者治理理論研究脈絡及其進展探析》，《外國經濟與管理》2007年第4期。這種理論認為，企業不僅是股東一方的企業，而且還是利益相關者的企業，因為利益相關者在企業經營活動中或是為企業分擔了一定的經營風險，或是投入了一定的專用性投資，或是付出了應有的代價，那么企業經營決策時就不應拋開這些主體利益，應該加以考量并給予適當補償或報酬。*Freeman Edward R., Strategic Management：A Stakeholder Approach，Boston：Pitman, 1984；Blair Margaret M.， Ownership and Control: Rethinking Corporate Governance for the 21st Century，Washington DC: Brookings Institute, 1995．關于如何界定利益相關者的范圍，國外許多學者進行了較為豐富的劃分和表述，并有人進行了歸納和梳理，*Mitchell R. K., Agle B. R., Wood D. J., “Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience: Defining the Principle of Who and What Really Counts”， Academy of Management Review, 1997, 22(4):853-886.典型劃分如根據所有權、經濟依賴性和社會利益的三分法，直接與間接利益相關者、契約型與公眾型利益相關者的兩分法等，*付俊文，趙紅：《利益相關者理論綜述》，《首都經貿大學學報》2006年第2期。擇其一種在下圖中表述。在利益相關者理論的鋪墊下，企業社會責任研究也逐步完善。*田田，李傳峰：《論利益相關者理論在企業社會責任研究中的作用》，《江淮論壇》2005年第1期。

類別定義范圍直接利益相關者與企業有直接利益或市場關系的主體股東、企業員工、債權人、供應商、消費者、競爭者等間接利益相關者與企業有間接利益或非市場關系的主體政府、政府領導人、社會團體、媒體、一般公眾等

利益相關者理論對于國有企業治理和黨組織內嵌國企治理當然也有極大的“用武之地”。已有學者著眼利益相關者理論對于國有企業治理的積極作用，提出國企治理結構應該破除對“股東至上”的迷信，實現一種由利益相關者合作的共同治理模式，發動工人代表、黨委、債權人等利益相關者共同參與決策、互相監督制約。*楊瑞龍，周業安：《論利益相關者合作邏輯下的企業共同治理機制》，《中國工業經濟》1998年第1期。進一步來看，黨組織內嵌國企治理實質上是協調相關方利益的重要機制，黨組織中組成人員既有代表國家所有權的股東代表，又有企業管理層，還有一線職工，而且黨組織又天然地與中央或地方政府聯系緊密，重視社會公眾利益和公益性目的，這就使得黨組織能夠代表更多方的主體、考量多重利益、著眼全局和長遠、實現多元化目標。

3.路徑依賴理論與黨組織內嵌國企治理

路徑依賴這一命題最先由David和Arthur先后在20世紀80年代提出，主要是在分析技術變遷的基礎上，認為“路徑依賴是指技術選擇的不可預見、難以改變(被鎖住)和缺乏效率的情況”*劉漢民：《路徑依賴理論研究綜述》，《經濟學動態》2003年第6期。。后來，在90年代，諾斯將路徑依賴的研究理路從以技術變遷為中心向社會制度變遷進行了拓展，他認為報酬遞增和自我強化機制在制度變遷過程中依然適用，制度一旦沿著一條具體發展路線前進時，制度本身的創設成本、系統外部性、學習效應、互補活動中的協調效應以及不確定性的適應性預期減少等因素會增強這一過程，而循著這既定的路徑，可能會產生不同的效果。*參見道格拉斯·諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海三聯書店、上海人民出版社，1994年。路徑依賴更加注重歷史在制度變遷中的重要作用，“人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇”，曾經的歷史選擇會使政治和經濟制度形成特定的發展模式，伴隨著其他因素的強化，就會閉鎖于一定發展路徑的依賴或產生較強的慣性，制度可能會因進入良性軌道中得以循環優化；也可能在錯誤軌道上漸行漸遠，甚至深陷于“泥潭”之中，情況不斷惡化而積重難返。而要實現對既定路徑的根本轉向，則需要引入較強的外生變量或依靠政治力量。

路徑依賴理論提出之后，尤其是其在社會制度變遷分析視野中的拓展，被廣泛運用于各項具體制度的分析框架之中，在公司治理的探索中也引入了路徑依賴理論。有國外學者在分析世界各發達經濟體公司所有權和公司治理時認為，盡管在二戰后的半個多世紀以來，西歐、美國和日本在經濟、商業和生活標準方面已經趨同，但是所有權結構上仍然存在差異并且有顯著的路徑依賴。由于路徑依賴，一個國家在任何時點的所有權結構，都部分地依賴于該國先前所擁有的結構；相應地，如果各國在先前任何時點擁有了不同的所有權結構——由于那時不同的環境，或者甚至歷史上的意外事件——這些差異都有可能會在以后的時點存續下去，即使各國的經濟已經變得非常相似。*杰弗里·N. 戈登，馬克·J. 羅主編：《公司治理:趨同與存續》，趙玲、劉凱譯，北京大學出版社，2006年，第75-76頁。也有學者以更加審慎、務實的態度站在中國的立場上去思考中國公司治理中的路徑依賴，比如具體的模式及法律規則發展模式等問題。*參見鄧峰：《中國公司治理中的路徑依賴》，《中外法學》2008年第1期；周天舒：《中國公司治理法律規則發展模式的再探討：一個路徑依賴的視角》，《中國法學》2013年第3期。對于國有企業改革、國有企業治理也有許多人結合路徑依賴理論進行研究，梳理我國國企改革進程中路徑依賴的客觀存在性，提出優化和改進建議。*參見崔樹霖：《國有企業在建立現代企業制度中存在的路徑依賴問題分析》，《北京工商大學學報(社會科學版)》2004年第5期；湯吉軍，年海石：《國有企業公司治理結構變遷、路徑依賴與制度創新》，《江漢論壇》2013年第2期。

從我國國有企業誕生起就脫離不了的黨的領導和黨組織參與治理，當然屬于路徑依賴的一種表現形式，在中國現有體制下不可能完全打破這種路徑依賴，徹底放棄黨對國有企業的領導、徹底將黨組織驅逐出國企治理場域亦如癡人說夢，因為這樣可能會付出巨大的成本甚至破壞國家的統一與穩定，而這種成本或代價是我們無法承受之重。所以，應理性認知這種路徑依賴，在保持政治不變的前提下，盡可能依賴既有制度資源，不斷加以修正和優化，使其進入良性循環，推動而不是阻礙國有企業的發展，“要求人們在制度變遷的目標已定的情況下,合理選擇變遷路徑并不斷調整變遷中出現的偏差，以免進入鎖定狀態”*王仕軍：《國有企業改革的路徑依賴與對策》，《財經研究》1998年第9期。。

三、黨組織參與國有企業治理的動態演進

國有企業黨建、黨組織參與國企治理從未在國企變革中缺位，但是其地位、參與方式和工作中心卻并非一成不變，而是隨著經濟改革形勢、大政方針、實際需求而不斷自我革新、因時而變。

第一個階段為中華人民共和國成立后到改革開放(1978年)以前。中華人民共和國成立初期根據《共同綱領》要求國營經濟中設立廠長領導下的管理委員會；但隨著國家經濟建設和“一五計劃”的開展，高度集中的計劃經濟體制逐步確立，黨委領導下的分工負責制也開始探索，除思政工作外，國企黨組織還承擔監督、保證生產和行政工作，此時黨組織職權和責任并未明確劃分。

第二個階段為改革開放初期到20世紀90年代初。在這個階段，經濟領域的改革逐漸開始放松計劃經濟的桎梏，國有企業自主權得以松綁并獲得較為獨立的經濟實體地位。在堅持并完善黨委領導下的廠長(經理)負責制的基礎上，計劃經濟下一元化領導格局被打破，國有企業黨政工作初步分開，黨組織逐漸放松對企業日常經營、行政管理活動的干預，強化廠長在生產經營方面的領導權，使黨組織的工作中心轉到政治、保證監督工作。在這一時期，黨政不分、經營效率低下的情況得到一定程度的改變。值得一提的是，1988年《全民所有制工業企業法》頒行，正式在法律上確立廠長責任制，并且明確國有企業基層黨組織的保證監督功能*參見《全民所有制工業企業法》第8條：“中國共產黨在企業中的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行實行保證監督。”。

第三個階段為1993—2012年。1993年黨的十四屆三中全會號召建立社會主義市場經濟體制，在國企改革方面提出轉換國有企業經營機制、建立現代企業制度的目標，對國有企業治理機制影響重大，也給黨組織如何與現代企業制度結合提出了嶄新的課題，黨組織在國企治理中的地位確立為現代企業制度下的政治核心。黨的十四屆四中全會要求“國有企業黨組織要按照黨章規定的職責和國家的有關法律法規，開展工作”，“要堅持發揮黨組織的政治核心作用，在實踐中積極探索，逐步完善企業領導制度，改進和加強黨的工作”；*中共中央文獻研究室：《十四大以來重要文件選編》，人民出版社，1996年，第953頁。將黨組織工作有效融入企業治理之中，讓政治核心作用發揮更加科學化和制度化。在這一階段，《公司法》的制定和修改，確定該法統一適用于一般公司和國有企業，其中涉及相關內容也使得黨組織參與國企治理更加法定化，并以法律的形式確定黨組織的相關活動必要條件應當由公司提供。比如1993年《公司法》第17條“公司中中國共產黨基層組織的活動，依照中國共產黨章程辦理”，并在2005年修訂后第19條作了更進一步的規定*參見《公司法》(2005年)第19條：“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”。

第四個階段為黨的十八大至今。在這個階段，為同全面深化改革和全面推進依法治國相協調，為解決新時期國有企業黨的領導和黨的建設弱化、淡化、虛化、邊緣化問題，在深化國有企業改革的同時，黨的頂層設計更加重視國企黨建、黨組織參與國企治理的問題。多個中央文件和講話中均予以強調，要求在國有企業章程納入黨建工作要求，把企業黨組織內嵌公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。

從上述梳理至少可以看出幾個方面的傾向：首先，不論是過去還是現在，黨對國有企業的領導、黨組織參與國企治理從未缺位，也是一種常態，而且可以預見的是，在未來時間內也將繼續存在，這也印證了本文上面的觀點；其次，黨組織參與國有企業治理并非一成不變，而是隨著經濟形勢、政策走向、社會發展等因素的變化，其工作方式、指導思想、參與路徑均會相應調整、適應并與時俱進；最后，對于黨組織參與國企治理法治化、規范化程度不斷深化，越來越重視黨的關系的法律調整，尤其是全面推進依法治國的背景下，這一點尤為凸顯。因此，我們當前要做的并不是罔顧現實而試圖脫離黨組織對于國企治理的參與，而是在法治背景下、在國有企業分類改革環境下，將黨組織內嵌國企治理置于一種更為規范的進路來考察，用法治來推進改革，達到發揮黨組織優勢、規避缺陷的目的。

四、黨組織內嵌國企治理的法治進路

習近平在談到改革與法治之關系時說：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”*宋識徑：《習近平：凡屬重大改革都要于法有據》，《新京報》2014年3月1日第A04版。黨組織內嵌國企治理應當在法治軌道上進行。

(一)注重黨內法規、政策與法律的銜接和協調

促使黨組織內嵌國企治理法治化首要解決的一個問題就是注重黨內法規、政策與法律之間的銜接和協調。當前對于黨組織內嵌國有企業治理的提出和實現，主要是基于黨內法規和黨的政策文件的要求。在黨內法規方面，如《黨章》第32條第2、3款之規定，*《黨章》第32條：“國有企業和集體企業中黨的基層組織，發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作。保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行；支持股東會、董事會、監事會和經理(廠長)依法行使職權；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作；參與企業重大問題的決策；加強黨組織的自身建設，領導思想政治工作、精神文明建設和工會、共青團等群眾組織。 非公有制經濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監督企業遵守國家的法律法規，領導工會、共青團等群眾組織，團結凝聚職工群眾，維護各方的合法權益，促進企業健康發展。”如《中國共產黨黨組工作條例(試行)》第15條第3款之規定；*《中國共產黨黨組工作條例(試行)》第15條第3款：“國有企業黨組討論和決定重大事項時，應當與公司法、企業國有資產法等法律法規相一致，并與公司章程相銜接。經營管理方面事項一般按照企業內部治理結構由董事會或者經理層決定，涉及國家宏觀調控、國家發展戰略、國家安全等重大經營管理事項應當經黨組研究討論后由董事會或者經理層作出決定。”在政策文件上則不勝枚舉，最新的如《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》等。至于法律方面，則在《全民所有制工業企業法》第8條和《公司法》第19條中稍有涉及。

黨內法規這一概念在中國已經經過幾十年的發展演變，在黨的十八屆四中全會中被正式定性為與法律規范共同構成我國社會主義特色法治體系，具有軟法和社會法的性質，能夠促進和規范黨在憲法、法律框架內創新社會管理和公共治理，能夠幫助厘清和調整黨內縱橫多層關系并使之法治化，能夠提升黨的各級干部的法治思維和法律治理手段。*參見姜明安：《中國共產黨黨內法規的性質與作用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3期。但是由于國情和客觀條件的限制，使得黨內法規與法律之間存在混淆、不盡協調、互相轉化路徑供給不足乃至互相沖突等問題。*參見謝宇：《論中國共產黨黨內法規的法治化》，《云南社會科學》2016年第3期。

對于黨的政策文件來說，現代社會治理中不僅需要法律也需要發揮政策的靈活性、應急性、補充性等功能，尤其是在法治推進過程中，也應當正確認識并認真對待黨的政策與法律的關系。黨的政策對我國政治經濟乃至社會生活影響重大，完全將兩者割裂既不理智也不現實，而需要的是推進黨的政策法治化進而調適兩者之間的關系，使之相輔相成、內在統一協調。*參見肖金明：《為全面法治重構政策與法律關系》，《中國行政管理》2013年第5期。在黨組織內嵌國企治理法治化過程中，黨對國有企業的政策在長期運作、嬗變、更替實質上已經積累了相當豐富的經驗，法律對這些經驗的吸收一定大有裨益。

因此，欲實現黨組織內嵌國企治理的法治化，需要尋求黨內法規、黨的政策與法律之間的承接與協調，并形成相互之間的良性互動，最終達到“內在統一于中國特色社會主義法治體系的狀態，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局”*秦前紅，蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》，《法律科學》2016年第5期。。具體來說，我國公司法中應進一步詳細規定黨組織如何參與企業治理，并根據國有企業和非公有制企業的不同，參考《黨章》中的相關規定、堅持黨的政策中的政治導向、吸收政策中的有益經驗，分別規定不同的功能定位、參與原則、參與方式、參與內容、制度保障等內容，并加以完善。甚至，如學者所言，根據國有企業的特殊性，制定單獨的國家投資經營和國家出資企業的特殊規范，國有企業法律適用獨立于一般公司法，實現特別企業立法和普通企業立法二元并行的立法體制；*參見孫晉：《中國企業法律制度的演進與變革》，中國社會科學出版社，2011年，第281-282頁。然后在特殊規范中詳細規定黨組織內嵌國企治理的特殊法律問題。

(二)確立黨組織內嵌國企治理的法律原則

法律原則是隱藏在具體法律規則之中，作為規則產生本源或依據的一種穩定的處理問題的準繩，效力貫穿于具體規則的始終，指導和協調規則的根本價值傾向。*參見邁克爾·D. 貝勒斯：《法律的原則——一個規范的分析》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社，1996年，第468頁；董玉庭：《論法律原則》，《法制與社會發展》1999年第6期。黨組織內嵌國企治理具體法律的制定、實施實踐和解釋，均需要相應的法律原則予以指引和協調，至少應包含合法性原則、民主性原則和有限參與原則。

合法性原則在此不僅僅指法律意義上的一般合法性，還從中國共產黨執政合法性方面予以延伸。從法律意義上講，黨組織內嵌國有企業治理需要符合形式意義和實質意義上的合法性。形式意義上指在依法治國的背景下，應當符合法律規定，不能與憲法法律相違背，憲法上確立了黨對社會主義建設、國有企業的領導，《全民所有制工業企業法》與《公司法》也承認了黨組織的合法地位，但是如上文所說法律制度應當進一步詳細和完善；從實質意義上應當具有正當性、符合科學規律，正當性上文已從“政治—企業”聯系之客觀性、政治正確、國企所有權、利益相關者理論、路徑依賴理論等角度進行了論證，科學規律性則需要隨著社會及經濟形勢變化不斷因應調整并修改相關法律規范，以有利于黨對國有企業的領導、有利于國有企業健康發展。在黨執政合法性方面，主要包含歷史使命原則、治理效度原則、社會理想原則、治理方式原則。*陳建，姚潤皋：《合法性原則與執政的選擇——中共執政合法性資源積累之考察》，《學海》2008年第6期。黨組織內嵌國企治理也應當注意這四個方面的考量，即牢記國有企業根本所有者是全體民眾、始終維護全民之利益，注重國有企業治理效能的提升，促使國有企業投資經營、設立分布、稅利分配的實質公平正義，提高法治水準。

民主性原則是《黨章》確定的黨組織活動的基本原則，當然也適用于黨組織內嵌國企治理，結合民主一般要義，包含民主參與和民主決策。民主參與，從國企所有權微觀考察視角來說，全民中的任何人均有權監督國有企業運營及國有企業管理人員，有權向黨組織舉報，有權向黨組織提出關于國有企業發展的建議；從利益相關者視角來說，與國有企業利益密切相關者，投入了各種成本、承擔了相應風險甚至付出了代價，不應當被排除在國企治理之外。民主決策則需警惕兩個傾向：一是警惕個別黨員代替黨組織決策，民主決策的主體是黨組織而不是個別黨員或黨委書記，按照“雙向進入，交叉任職”方式進入國有企業管理層的黨員，應當按照黨組織根據民主集中制形成的統一意見和要求履行職責，并在相應公司治理組織內，如股東(大)會、董事會、監事會等，反映黨組織意見、提出建議，防止個人意志強行代替或凌駕于黨組織意志之上；二是警惕以黨組織完全代替國有企業的民主決策，黨組織作出的決定并非代表國有企業的最終決議，也不能直接以黨組織名義要求企業直接執行黨組織決定，仍需經過相應黨員在股東(大)會、董事會、監事會上提出提案或意見，并經過審議和相關程序表決之后形成決議。

有限參與原則是指黨組織內嵌國有企業治理并非無所不包，而是應當有一定的邊界，參與方式有一定的限制，參與強度應當有所側重。從邊界來說，應做到不越位、不缺位，在明確法律對黨組織內嵌國企治理范圍和權限的前提下，黨組織不得超越法律和公司章程規定的權限，不得代替董事會、監事會和高管行使職權，對于應由黨組織處理的事務如黨建思政工作、強化與職工聯系等，應不推諉、不缺位。參與方式應如上文所講做到民主參與、民主決策，參與強度上應“有深有淺”，對于權限范圍內的事務應當集中精力深耕細作，真正把黨組織的作用發揮好，而對于其他事務如行政事務、技術管理等，要充分信任企業管理層并交給更專業的人做。

(三)把握黨組織內嵌國企治理的分類進向

自1993年以來，國有企業改革的方向就是進行公司化改革、建立現代企業制度，到現在絕大多數國企完成公司化改制，且似乎“一刀切”地將商業效率和經濟效率作為企業追求的主要目標甚至首要目標，國有企業監督管理部門經濟績效作為國有企業評價體系的最大權重指標，導致對于國企的批評不絕于耳，使得諸多應當以公共利益為唯一目標或主要目標的國有企業也“不甘寂寞”，強化經濟效益的追逐，將觸角伸至其他領域，而一定程度弱化了對社會效益、公共利益的本真追求。在這種現象下，越來越多的人開始反思國有企業“一刀切”的改革進路是否真的合理，提出應當對國有企業進行分類治理、采取不同的改革思路。較早有人提出將其劃分為政府企業、特殊法人企業、國有股份公司，分別確立不同改革目標*參見張淑敏：《國有企業分類改革的目標模式探討》，《財經問題研究》2008年第8期。；后來有人提出按照公共領域和非公共領域分類深化國有企業改革*參見藍定香：《建立現代產權制度與國有企業分類改革》，《經濟體制改革》2006年第1期。；近來，也有人按照公共政策性、特定功能性、一般商業性三分法推進*黃群慧，余菁：《新時期的新思路:國有企業分類改革與治理》，《中國工業經濟》2013年第11期。，以及競爭性和公益性國有企業的分類推進改革*參見孫晉：《競爭性國企市場支配地位取得與濫用以及規制的特殊性》，《法學評論》2016年第1期。；在法律適用上，也有學者提出根據公用企業和競爭性國企的分類，分別制定《公用企業法》和適用《公司法》*參見李建偉：《中國企業立法體系改革：歷史、反思與重構》，法律出版社，2012年，第77-79頁。。2015年《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》正式從頂層設計上確立了公益類和商業類國有企業的分類改革，為理論爭議蓋棺定論，并對如何推進做了初步部署。既然我國已經確立了兩類國有企業的不同改革框架，相應地黨組織內嵌國企治理的內容、方式、強度上應該有所差異，這既是現有形勢的客觀要求，也是黨領導國有企業方式與時俱進的典型表現。

公益類國企以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，以社會效益和公共利益為先，主要為了彌補市場缺陷而存在，承擔了更多的社會職能乃至政治職能。因此，這一類企業中政府與企業的聯系更加密切，不純粹是股東權與法人財產權的關系，政府介入企業管理經營活動相對更多更深，政府不僅通過出資人職能控制公益性意圖實現，還以社會管理者身份給予相應的外部監督和政策支持。*顧功耘，胡改蓉：《國企改革的政府定位及制度重構》，《現代法學》2014年第3期。黨組織參與這一類企業的治理，對企業決策權的影響應更加深入、強度更大，更多參與企業經營，甚至在特定情況下直接行使重大事項決策權，以貫徹特定政治和社會意圖，以協調公益目的與營利驅動的沖突，保障公共利益“不變質”，注重公共產品和服務的質量和效率的保證、促進企業運營成本控制。此外，該類企業提供特定產品或服務以實現公益目標，因為投資周期長、風險大、投入高，民營企業不愿進入，故企業可能存在“策略性虧損經營”，為此國家往往會給予一定的政策優惠或政策支持、特權和優待；此時，黨組織也可以發揮與政府聯系密切的優勢和作用，妥善保證政策優惠和政策支持的實現。

商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，諸多學者提出此類企業不適合參與到競爭中來，不應該通過競爭與民爭利，應該從競爭性領域和行業完全退出*參見楊國才：《國企必須退出競爭性行業——與周靖南商榷》，《經濟問題》2000年第7期；陳學法：《國有企業退出的產業組織政策的選擇》，《現代經濟探討》2003年第12期。；但是，我國以公有制為主體的社會主義市場經濟前提下，商業類國有企業一下子完全退出市場，既不現實，也不具有可操作性，“因此，在一定時期內，營利性(商業類)的國有企業在我國還將存在和發展”*顧功耘，胡改蓉：《國企改革的政府定位及制度重構》，《現代法學》2014年第3期。。該類企業獨立自主開展生產經營活動、參與市場競爭，以資產保值增值、提高經濟效益為主要目標，更多地需要適應市場經濟優勝劣汰的環境和要求，因此，在黨組織參與治理方面，與公益類國企也應有所區別。總體上，黨組織保持一定的謙抑性，更加注重有限參與原則，更多地讓企業本身自主決定、自我經營，黨組織扮演好指導者和監督者角色。一方面，作為指導者，以“把方向、管大局”為主要工作重心，黨組織一定不能直接代替企業決策；同時注重思政工作和企業文化建設，逐步將社會責任意識灌入企業文化土壤之中，防止國有企業社會責任被虛化。另一方面，作為監督者，重視監督企業決策是否依法作出、是否嚴格執行黨和國家的方針政策，防止國有資產流失，切實做好“保落實”；同時監督黨管干部原則和經營者選聘制度的落實，嚴格規范經營者、領導層的選拔程序，增強其專業性和職業化，任前考察、任中監督與評價機制必不可少，暢通職工和其他人員的投訴和舉報渠道，協調企業各級人員之間的關系。

五、結 語

“制度形成的邏輯， 并不如同后來學者構建的那樣是共識性的，而更多是歷史性的”*蘇力：《制度是如何形成的》(增訂版)，北京大學出版社，2007年，第53頁。。我國黨組織內嵌國企治理的提出，既不乏歷史形成的路徑依賴，具有政治現實的客觀需要，也并非沒有其正當性和法理依據。

“政治—企業”聯系的存在普遍而客觀，從古代到現代、從國外到國內、從民營企業到國有企業均有其生存空間和土壤，正視國有企業被“政治—企業”聯系深刻影響著，也就能以一種冷靜、客觀的態度來管窺政黨(中國共產黨)與國有企業的聯系，并分析其在中國國情下的政治意蘊和法理基礎。考察中國的政黨、階級與所有制可知，黨對國有企業的領導、黨組織參與國有企業治理現在并且將來也會一以貫之，這種情形從國企所有權、利益相關者理論、路徑依賴理論來分析，也能找尋到法理基礎和現實正當性。回顧歷史，黨組織參與國企治理從未缺位且并非一成不變，而是隨著經濟形勢、政策走向、社會發展等因素的變化，其工作方式、指導思想、參與路徑均會相應調整、適應并與時俱進，尤其是在全面推進依法治國的背景下，需要將黨組織內嵌國企治理放置于一種更為規范的進路來考察，用法治來予以優化。基于此，本文提出注重黨內法規、政策與法律的銜接和協調，通過法律確立黨組織內嵌國企治理的定位、原則、方式、內容、制度保障等；宜確立合法性原則、民主性原則、有限參與原則作為規范黨組織內嵌國企治理的基本準繩；在國企分類改革的背景下，公益類國企和商業類國企內嵌方式也應當有所不同。

本文對于黨組織內嵌國企治理法治邏輯的探討，更多的是基于一種對現實情況的解釋分析，在保證政治不變的前提下，試圖讓黨組織內嵌國企治理在法治化、規范化的軌道上推進。相對于理想情形，本文內容不可避免地存在局限和不足之處，留待以后深入研究。

本文系國家社會科學基金項目“競爭性國有企業改革路徑的法律困境和出路”(編號：12BF088)、最高人民法院2016年度司法研究重大課題“供給側改革背景下相關司法對策研究”階段性成果，國家“2011 計劃”司法文明協同創新項目部分研究成果。

2017-11-30

王貴，武漢大學法學院經濟法專業博士研究生，武漢大學競爭法與競爭政策研究中心助理研究員。 湖北武漢 430072

趙榮華)