糧食安全新戰略下合理調整我國糧食統計口徑研究

詹琳 元利興 李娣 蔣和平

摘 要：自20世紀60年代起，我國就將谷物、豆類、薯類共同列入糧食統計范疇。這一做法與國際通行慣例差異較大，而且隨著大豆、薯類等部分作物實際用途的改變，繼續沿用該統計口徑不利于厘清我國的糧食安全問題。為更好地適應新型糧食安全觀，更準確地反映我國糧食安全水平，以及更順利地推進糧食供給側結構性改革，調整現行糧食統計口徑十分必要。同時，為有效對接調整糧食統計口徑帶來的政策制度方面的變化和解決可能出現的問題和矛盾，需要在調整過程中輔以相關配套政策和措施。

關鍵詞：糧食統計口徑；調整；糧食安全新戰略

中圖分類號：F326.11文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）12-0041-06

確保糧食安全是關系國計民生的頭等大事。黨的十八大以來，黨中央依據農業生產情況的新變化，提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新戰略，確立了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的國家糧食安全新目標?？茖W設定糧食統計口徑是服務于這一新戰略和新目標的基礎和前提。我國現行的糧食統計口徑確立于20世紀90年代，是傳統糧食安全觀念指導下的產物，難以作為新時期新形勢下科學研判國家糧食安全的依據。2016年中央一號文件提出要對現行的糧食統計口徑進行切合實際的調整。本文分析我國現行糧食統計口徑存在問題，提出其調整思路和可行方案以及配套措施，以便能更為準確地把握我國糧食的供需形勢，全面推進國家糧食安全新戰略，從而構筑更加穩固牢靠的國家糧食安全保障體系。

一、我國現行糧食統計口徑存在的主要問題

我國糧食產量的統計范圍主要隨著“糧食”這一統計概念的變化而相應調整。①現行統計口徑基本沿襲了20世紀60年代確立的標準，即谷物、豆類、薯類合并統計為糧食。這一統計口徑源自新中國成立初為確保低水平“糧食安全”而提出的廣義糧食概念。20世紀末，我國糧食供給實現了由長期短缺轉變為總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，現行糧食統計口徑已不再適應時代的變化發展，主要體現為以下幾方面問題。

1.現有糧食統計口徑下部分作物的實際用途已經明顯改變

新中國成立初期，由于我國人均谷類產量很低，豆類和薯類作為當時人們攝取蛋白質和碳水化合物的重要來源，也被列入了糧食范疇。但是20世紀90年代以后，情況逐漸發生了變化，其中構成豆類主體的大豆作為植物油原料的比例越來越大②，大豆與其他植物油籽（如油菜籽、花生等）已經沒有根本差別，延續既有的統計方式，仍將大豆統計到糧食中不僅不合時宜，還容易造成糧食和油料統計分析的系統誤差。此外，除西南、西北等少數貧困山區外，薯類在我國大部分地區主要作為蔬菜食用，也不宜繼續列為糧食進行統計。③

2.現有糧食統計口徑所基于的分類方式與國際差異較大

在農作物的統計分類上，世界各國及涉農國際組織都會根據自身的實際情況采用適合的劃分方式，但多數都將谷物（Cereals）、豆類（Pulses）作為同一層級統計，將薯類（Tubers）列入根莖類作物（Root/Tuber Crops with High Starch or Inulin Content）或蔬菜（Vegetables）類目下統計，將大豆（Soybean）列入油料作物（Oilseeds/Oilseed Crops）中統計。將豆類（Pulses）、薯類（Tubers）與谷物（Cereals）共同歸于糧食（Grain）這一類目下，是我國的獨有做法，與國際通行慣例差異較大，不利于開展橫向比較，并且容易造成混淆和誤解。如我國習慣將聯合國糧食及農業組織（FAO）每年公布的“世界谷物總產量”翻譯為“世界糧食總產量”，用我國特有的“糧食”概念去理解，就會發生很大偏差；而國際上也常常使用我國的“糧食”數據來估算我國谷物庫存，測算結果往往誤差較大。

3.按照現有口徑統計不利于厘清我國的糧食安全問題

糧食自給率（Self-Sufficient Ratios， SSR）是判斷一個國家糧食安全的重要指標之一。④按照現有統計口徑計算，2008年以來，我國糧食自給率就已經跌破了95%的安全警戒線。新形勢下，糧食安全的戰略重點轉向優先保障口糧絕對安全和谷物基本自給。但是，將大豆列入統計范圍，掩蓋了我國谷物自給率處于安全水平的狀況。2017年，我國大豆進口數量創下新高，達到9553萬噸，占進口糧食總量的73.1%⑤，糧食自給率進一步下降到82.9%。如果去除大豆每年8000萬—9000萬噸的供求缺口，其他糧食品種實際上每年都還有著5000萬—6000萬噸的供求盈余。因此，依據現有的糧食統計口徑，很難準確判斷我國的糧食安全狀況，繼而難以做出科學的政策選擇。

二、新時期調整我國糧食統計口徑的邏輯思路

國家糧食安全新戰略、新目標是我國政府在綜合考慮國內糧食生產和需求變化、國內支持政策空間以及資源環境承載力后，對傳統“糧食安全觀”做出的適當調整。調整后的糧食統計口徑理應體現出新型糧食安全觀的核心內容。

1.由寬泛的“糧食安全觀”轉向綜合化的“食物安全觀”

現有糧食統計口徑既包含谷物，又包含豆類、薯類，是建立在“大糧食”概念基礎上，為保障特殊時期國家社會經濟穩定而制定的。隨著國際環境的緩和以及全球貿易的加深，固守傳統糧食安全觀念，不僅使社會經濟成本大幅上升，而且難以解決當前農業發展過程中出現的深層次難題。與糧食安全（Food Security）側重于食物供給保障不同，食物安全（Food Safety）側重于食物的質量安全。隨著生活水平的提高和飲食結構的改變，肉、蛋、奶、水產品等動物性食品在食物消費中的地位日益重要，谷物作為口糧和飼料糧的主體，是食物安全的核心和關鍵，需要實行高度保護以維持較高的自給率，除此以外，其他農產品應注重通過國際貿易來實現充足和多樣的供給。對糧食統計口徑的調整也應體現這一新的安全理念。

2.由強調高“糧食自給率”轉向強化“食物自給能力”

受WTO規則的制約，我國通過貿易保護來維護本國糧食安全的政策選擇空間有限，同時受到國內日益稀缺的土地和水資源等因素的制約，繼續實施現有統計口徑下95%的糧食自給率目標的經濟和環境成本將大幅度提高。⑥糧食安全新戰略將“糧食基本自給”調整為“谷物基本自給、口糧絕對安全”，并將“適度進口”作為糧食安全戰略的重要組成部分，以此拓寬保障國家糧食安全的途徑。因此，糧食統計口徑的調整應著眼于維持核心品種的產量穩定，緩解整體糧食品種的增產壓力，為提升“食物自給能力”留足實施空間。

3.調整統計口徑以減少政府對農產品市場的過度干預

在傳統“糧食安全觀”的指導下，我國政府對列入統計口徑的糧食作物采取了“高保護”措施，包括價格支持和關稅保護，從而限制了市場基礎性調節作用的發揮。糧食安全新戰略強調市場在資源配置中的決定性作用，糧食統計口徑應當逐步縮小范圍，除關系到糧食安全的核心品種必須列入統計，并維持較高的自給率以外，其他品種可以結合庫存儲備與國際貿易等手段來調節供需平衡，以此減少政府對農產品市場的過度干預，增強政府對農產品市場的調控能力。

三、我國糧食統計口徑調整的可選方案及比較分析

1.糧食統計口徑調整的三種可選方案

糧食統計口徑是糧食統計工作的基礎，其調整涉及與糧食相關的各個方面，需要綜合分析可能產生的影響，選擇適合我國國情的糧食統計口徑方案。在結合國家戰略、宏觀政策、國際比較、公眾認可及可操作性等多方面因素的基礎上，本文提出三種可供選擇的糧食統計口徑調整方案：

方案一：谷物即為糧食。不再將谷物、豆類和薯類合并稱為糧食，用谷物替代原有的“糧食”，并繼續執行國家統計局制定的《統計用產品分類目錄》，將谷物、大豆、雜豆、薯類與油料、糖料、蔬菜及食用菌等并列統計。這里谷物包括稻谷、小麥、玉米、小米、燕麥、黍、高粱、蕎麥等。同時，將木薯納入薯類統計，所有薯類按照鮮重計算，不再進行折算。

方案二：谷物和薯類統計為糧食。在現行的統計口徑下，不再將豆類列為糧食的統計范疇，薯類（不含木薯）仍然按5比1折糧。

方案三：谷物、薯類和雜豆統計為糧食，但不包括大豆。考慮到人們糧食消費的多元化，雜豆仍然可以作為糧食的一部分。因此，只將大豆從現有糧食統計口徑中剔除，其中薯類（不含木薯）仍然按5比1折糧。

2.三種可選的調整方案較現有口徑在統計結果上的改進

第一，能較為真實地反映出我國的糧食安全水平。近年來，我國糧食安全狀況有明顯改善，我國糧食生產的增長速度遠高于世界和發達國家的平均水平；糧食儲備一直保持在超標水平；糧食價格較為穩定，能較好地保護糧食生產的積極性；在營養結構方面，我國的整體水平雖然較低，但改善速度很快。在英國經濟學人智庫（The Economist Intelligence Unit， EIU）2017年發布的《全球糧食安全指數報告》（The Global Food Security Index）中，我國在參評的113個國家中位居第45位，屬于糧食安全中上游水平的國家。但2012年以來，依據現有糧食統計口徑計算得到的糧食自給率并不能反映出我國糧食安全的真實水平。按照以上三種可選方案進行調整后，我國的糧食自給率均回到了安全水平之上。詳見表1。

第二，能較為準確地反映出我國糧食的產需平衡結構。當前，我國糧食生產能力穩步提升。以現有的糧食統計口徑計算，糧食總產量實現了連續12年增長，由2004年的4.69億噸增加到2015年的6.21億噸，2016年小幅下降至6.16億噸后，2017年略有回升至6.18億噸；與此同時，我國的糧食消費總量大致維持在6.4億—6.5億噸。⑦從總量上看，國內大致存在2000萬—3000萬噸的糧食需求缺口。但是，從2014年至2017年，以現有口徑統計的糧食進口量分別達到1.0億噸、1.2億噸、1.1億噸與1.3億噸⑧，糧食自給率持續降落至警戒線以下，造成了公眾對于國內糧食供不應求程度的誤判。事實上，剔除大豆后，我國的糧食進口更多是價格倒掛型和品種調劑型進口，而非自給不足型進口。⑨若按照可選方案調整統計口徑，則可以較直接地反映出我國糧食產需結構的現實狀況。以2016年為例，在現有統計口徑下，2016年我國糧食的供求缺口為2208.3萬噸；按照其他三種可選方案統計，則都呈現為產需盈余，其中方案一的糧食產需盈余為5686.4萬噸，方案二的產需盈余為5323.5萬噸，方案三的產需盈余為6104萬噸。⑩

3.三種可選的調整方案可能產生的潛在影響

（1）對推進農業供給側結構性改革產生影響。推進農業供給側結構性改革，要求清楚掌握我國農產品供需結構和各類農產品的供需平衡關系。調整糧食作物的種植結構是此次農業供給側結構性改革的重點內容。相比現有的糧食統計口徑，三種可選的調整方案對“糧食”進行了更加科學的劃分，更能準確地反映出我國當前的糧食產需平衡結構，有利于倒逼農業結構調整，從而集中力量推進以口糧為主的糧食生產。但是，三種調整方案均將大豆剔除出了糧食統計口徑，可能在一定程度上影響東北三省、黃淮海部分地區以大豆替代玉米種植的積極性，或使近兩年才剛剛有所恢復的大豆種植面積再次面臨萎縮。同樣，方案一將薯類剔除出糧食統計分類，可能會影響到云南省、四川省和貴州省等薯類主產區的生產積極性。另外，糧食統計口徑與產糧大縣和產糧大省獎勵資金的分配密切相關B11，特別是對于糧食主產區來說，獎勵資金的多寡將直接影響其糧食生產積極性，進而可能影響農業供給側結構性改革工作。從表2可以看出，三種可選的調整方案對2016年各地糧食產量排名次位產生了不同程度的影響，13個糧食主產區中有6個省的排名次位發生了變化。其中，方案一對四川省的影響最大，使其由現有統計口徑下的第5名下降至第8名，（新舊統計口徑下的）產量降幅達到18.3%B12，全省產糧大縣（產量20萬噸以上）的數量將會由74個減少為58個。屆時，如果仍按現有標準制定獎勵政策，四川省所受影響將會較大。

（2）對我國現行糧食政策和管理產生影響。一是完成糧食增產目標的難度進一步加大。我國在“十三五”期間制定的糧食核心區增長目標是到2020年新增糧食產能1000億斤。在制定該規劃目標時，糧食統計口徑包括了谷物、薯類和豆類。如果統計口徑調整后，特別是對于方案一而言，糧食增產的任務全部落到了谷物上，而2015年以來，全國谷物總產量一直處于下降趨勢，要完成增長目標的難度較大。

二是完成糧食生產安全責任制存在較大壓力。為加快構建國家糧食安全保障體系，進一步明確地方政府維護國家糧食安全的責任，從2015年開始我國建立了糧食安全省長責任制，明確了各省（直轄市、自治區）的省長（市長、主席）在全面加強糧食生產、儲備和流通能力建設等方面的職責，并由發展改革委、糧食局會同有關部門定期組織考核。如果糧食統計口徑發生調整，豆類、薯類占比較大的省份要完成糧食生產安全責任制就存在較大壓力。

三是可能會導致惠農資金的減少。除了上文提到的產糧大?。h）獎勵資金以外，現行的一些農業獎勵政策和辦法，如農業支持保護補貼政策等，均是以糧食生產面積或產量作為測算依據的，如果僅調整糧食統計口徑，而不相應調整相應獎補政策的測算方法，就會直接導致惠農資金的減少，從而影響地方政府和種糧農民利益。

四是現有糧食管理系統仍然可以正常運行。當前，國家糧食局是負責全國糧食流通宏觀調控具體業務、行業指導和中央儲備糧行政管理的行政機構。如果將大豆（與薯類）從原口徑中分列出來，可能會影響糧食局職能部門的一些業務調整，但并不會改變現有糧食局系統的職權范圍。而且，統計口徑調整將進一步明晰口糧、飼料用糧與油料概念，有助于精準調控全國口糧、飼料用糧與油料的生產與流通，實現全國的糧食管理從強調“糧食安全”向強調“食物安全”轉變，拓寬解決糧食問題的思路。

4.小結

綜上所述，相比現有的糧食統計口徑，經三種方案調整后的糧食口徑均可以較好地適應新的糧食安全理念的要求，較為準確地反映出我國糧食安全的真實水平和產需平衡結構，有利于推進糧食供給側結構性改革，也不會影響糧食管理系統的正常運行。三種方案相比而言，方案一的調整更為積極并具有一定的前瞻性。隨著我國人民生活水平的提高，將豆類和薯類作為主糧的只是局部區域，其比例將會越來越小。一次調整到位，可以避免多次調整帶來的繁雜和混亂情況；而且通過直接把“谷物”替換為“糧食”，把“糧食”、薯類和豆類作為主要農產品分類的第一層次，與棉花、糖類、油料作物并列，這樣更加符合糧食的內涵及作物的實際用途，在統計數據的處理上，只是少了一個加總項，不增加任何技術難度，也不會影響歷史數據的連續性；在國際比較上，也無須再對“糧食”定義做特別說明，可以更好地與國際慣例接軌。

四、合理調整我國糧食統計口徑的配套政策措施

為有效對接調整糧食統計口徑帶來的政策制度方面的變化和解決可能出現的問題和矛盾，建議在合理調整糧食統計口徑過程中輔以相關的配套政策和措施。

1.確?？趶秸{整后統計數據之間的銜接性、連續性和一致性

在調整糧食統計口徑數據出臺之前，要完成原口徑糧食統計歷史數據的調整工作，確保統計口徑調整前后數據之間的銜接性和連續性，避免出現調整前后數據出現“斷崖”。在調整過程中，要核實各省（直轄市、自治區）統計數據與國家統計數據長期存在的數據差異情況，盡量減小差異，保證國家與各?。ㄖ陛犑?、自治區）之間數據的銜接性。

2.保持相關政策的穩定性、協調性和連貫性

在糧食統計口徑調整前后應繼續保留和執行符合國家糧食安全戰略、農業供給側結構調整、鄉村振興戰略等方面的各項涉農補貼支持政策，如糧食主產區利益補償機制、糧食考核標準體系和糧食供需平衡方法體系等。根據統計口徑調整方案，適時調整糧食產量指標，保持各類相關政策的協調性。及時調整相關部門（發改委、財政、糧食、農業、地方統計局和國家統計局等部門）的配套政策，避免出現數據調整后，部門政策之間不匹配的問題。尤其是在當前中美貿易戰背景下國內大豆種植意義上升，而馬鈴薯等薯類作物則是部分貧困山區脫貧增收的支柱產業的情況下，要防止出現調出糧食統計口徑作物的種植積極性下降。因此，在制定補貼政策時，考慮到玉米和大豆同屬旱地作物，建議統籌大豆和玉米補貼政策，合并補貼資金，由各省自主施策；對于對馬鈴薯等薯類主產區則建議實施特色產業專項補貼，最終使所有產糧區所獲得的補貼不低于調整前的補貼總額。

3.設立糧食統計口徑調整的政策過渡期

糧食統計口徑調整要以保護地方和農民利益不受損為前提，在保持目前涉糧補貼不變的基礎上，逐步完成與統計口徑調整相關政策的制定。結合我國經濟社會發展五年規劃，將2018年到2020年作為統計口徑調整過渡期，其間兩套統計口徑并行，與原來糧食統計口徑相關的政策繼續執行；調整后的政策在下一個規劃期開始后正式實施。

4.加強調整事前、事中、事后的宣傳工作

加強對糧食統計口徑調整工作的重要性及必要性的認識和宣傳；對糧食統計口徑變化后各項指標范圍、標準、統計制度和方法進行說明；對調整統計口徑影響比較大的地區、部門、農民等做好宣傳解釋工作。通過多渠道、多方式的宣傳，讓全社會公眾、國內外了解我國糧食口徑調整的目的以及我國糧食生產現狀和糧食安全的形勢。

注釋

①1952年，農業統計建立之初，糧谷豆類是一類，包括糧谷、薯類和豆類。此時沒有明確“糧食”這一統計概念，后來的變化結果是，“糧谷”的概念變成了“谷物”，“糧谷豆類”的概念變成了“糧食”。1964年6月5日，中共中央、國務院批轉《國家計委黨組、國家統計局黨組關于薯類折算糧食問題的報告》，同意對薯類折合糧食的計算方法：產量按5斤鮮薯折合糧食1斤計算。此規定一直執行到現在。

②2016年，我國榨取食用油的大豆占大豆總消費量的85.7%，約8300萬噸。參見楊京：《2017年中國大豆及豆油市場分析》，《糧油市場報》2017年2月13日。

③1964年7月4日，國家計委、國家統計局發出通知，明確大中城市郊區專門種植供應城市的薯類按蔬菜計算。2000年以后，取消了“大中城市郊區”的說法。2016年，江蘇省經請示國家統計局同意后，就將薯類主體的馬鈴薯全部列入蔬菜而不再作為糧食統計。

④按照FAO的計算方法，糧食自給率=糧食當年產量/（糧食當年產量+糧食進口量-糧食出口量）×100%。一般認為，一個國家或地區的糧食自給率在100%以上，就是完全自給；在95%—100%之間，屬于基本自給；在90%—95%之間，是可以接受的糧食安全水平；一旦小于90%，糧食供求的風險就會增大。

⑤《2017年12月進口主要商品量值表》，中國海關總署，http：//www.haiguan.info/CustomData/MonthReport.aspx？guid=963&currency;=rmb，2018年1月24日。

⑥國家計委宏觀經濟研究院課題組：《保障糧食安全與提高農民收入關系研究》，《經濟研究參考》2002年第9期。

⑦陳春良、程郁：《改進分析框架 精準預測中國糧食需求》，《中國經濟時報》2016年11月30日。

⑧國家糧食局主編：《2017年中國糧食發展報告》，中國社會出版社，2017年，第148—149頁。

⑨張云華：《關于糧食安全幾個基本問題的辨析》，《農業經濟問題》2018年第5期。

⑩根據《中國統計年鑒2017》、各?。ㄖ陛犑?、自治區）2017年統計年鑒數據計算得到。

B11中央財政在分配產糧大縣獎勵資金時，糧食商品量和糧食產量作為其中的兩項分配因素，所占權重分別為60%和20%；中央財政在分配產糧大省獎勵資金時，糧食商品量作為分配因素，所占權重為98%。參見：《財政部關于印發〈產糧（油）大縣獎勵資金管理暫行辦法〉的通知（財建〔2018〕413號）》，財政部網站，http：//jjs.mof.gov.cn/fpzjzczl_9152/zcfg/201810/t20181010_3042510.html，2018年8月8日。

B12這是由于四川省薯類占糧食比重較大，2016年達到15.8%，高于全國5.5%的平均水平（根據《2017年中國統計年鑒》數據計算得到），且主產區多位于深度貧困的民族地區和盆周山區，薯類不僅是當地的主糧之一，而且還是產業扶貧的重點項目。

參考文獻

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責任編輯：澍 文