非法集資犯罪涉案財物的處置機制完善

劉冠華

摘 要：我國關于非法集資犯罪涉案財物處置的法律規范不夠完善，所規定的處置主體不夠明確，處置范圍不夠清晰，處置程序存在缺陷。非法集資案件的司法實踐中面臨非法集資參與人的身份難以認定，涉案財物難以追回等困境。重構非法集資犯罪涉案財物處置機制，需要遵循徹底性與相當性相結合、民事損害賠償優先、平等保護和適時保護相結合等原則，采取以司法機關處理為主、打擊和處置非法集資工作領導小組處理為輔的處置模式，在刑事訴訟法中明確資產清算組、公安機關、檢察院、法院對非法集資犯罪涉案財物的處置權限和程序，構建易貶值、難保管財物的應急處置程序，以及涉案財物的申報、清單流轉、分配等配套程序。

關鍵詞：非法集資；涉案財物；處置程序

中圖分類號：D924文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）12-0059-05

實踐中的非法集資案件多為刑事案件，涉案財物的處置是辦理此類案件中一個比較棘手的問題。這一問題牽涉面廣、復雜度高，其解決除了依據刑法，適用相關司法解釋，還要考慮國務院及其有關部門頒發的規范性文件。我國《刑法》第64條規定，犯罪分子違法所得的一切財物都應予以追繳或責令退賠，被害人的合法財產應予及時返還，但具體如何操作卻語焉不詳。2014年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部印發了《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），最高人民法院發布了《關于刑事裁判涉財產部分執行的若干規定》。根據這兩個司法解釋，非法集資犯罪涉案財物的處置程序尚不清晰，處置主體尚不明確。司法實踐中，各地對非法集資犯罪涉案財物的處置方式比較混亂。本文分析現行立法的不足，探討重構非法集資犯罪涉案財物的處置機制。

一、非法集資犯罪涉案財物處置的立法疏漏

1.關于處置主體的規定不夠明確

最高人民法院發布的《關于刑事裁判涉財產部分執行的若干規定》指出，刑事裁判涉財產部分由一審人民法院執行，這無法應對涉案財物處置主體多元化的情形。2015年國務院頒布的《關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》規定：“省級人民政府是防范和處置非法集資的第一責任人，對本行政區域防范和處置非法集資工作負總責。”按照《意見》第8條的規定，對于跨區域的非法集資刑事案件，在查清犯罪事實的基礎上，可以由不同地區的公安機關、檢察院、法院分別處理，其中的涉案財物由防范和處置非法集資工作領導小組（以下簡稱“防非組”）制定統一的處置方案，再由各地公安機關具體處置，而非由法院主導處置。由于立法關于處置主體的規定不明確、不統一，造成實踐中非法集資犯罪涉案財物的處置混亂無序。各地對非法集資犯罪涉案財物的處置主要有三種做法：公安機關負責把涉案財物退還被集資人；地方政府或“防非組”主導涉案財物的處置工作；法院執行部門依法對涉案財物進行處置。非法集資刑事案件中涉案財物權屬的判定比較困難，對于一些權屬不清的財物，法院一般會轉給公安機關，公安機關則往往以這類財物的處置屬于民事問題為由而拒不接收，導致這類財物無法得到有效處置。

2.關于涉案財物范圍的界定不夠清晰

《意見》第5條規定向社會公眾非法吸收的資金屬于違法所得，并列舉了違法所得的具體情形。實踐中對于非法集資刑事案件，出于最大限度地追贓挽損、保障投資人利益的考慮，偵查機關往往會大范圍查封、扣押與涉案企業或個人有關的財物，其中既有集資款物，也可能有涉案企業或個人進行非法集資之前的合法財物，有時還有非法集資人親屬的財物，甚至包括第三人的資產。但是，對于非法集資所得涉及第三人財物時第三人如何提出異議，以何種程序界分非法集資與合法借款等問題，《意見》缺乏明確、可操作的規定，導致相關財物的處置陷入困境。另外，非法集資刑事案件中通常混雜著非法集資與合法借款兩種情形，根據相關法律規定，前者的利息不予保護，后者的利息應予保護，因此，有的集資參與人不到辦案部門申報集資情況，而是堅持自行提起民事訴訟。刑事訴訟中以什么程序界定這些人集資的性質成為一個難題：如果直接認定為非法集資，這些人就沒有申辯的機會，其基本訴訟權利就無從保障。如果這些人執意提起民事訴訟，就不符合《意見》關于法院不受理此類民事案件的規定。

3.關于處置程序的規定存在缺陷

《意見》第7條規定非法集資刑民交叉案件的處理遵循“先刑后民”的原則。該規定存在一些問題，主要表現在四個方面。一是偵查終結后的審查起訴、審判階段發現新的涉案財物需要查封、扣押、凍結時由哪個機關執行，對此缺乏明確規定。二是公安機關查封、扣押、凍結的涉案財物到期需要辦理延長手續時由哪個機關辦理，對此缺乏明確規定。三是法院的判決生效后集資參與人向哪個機關申請繼續追繳非法集資所得，對此缺乏明確規定；如果向法院申請，則由法院的刑事審判部門還是執行部門執行，對此缺乏明確規定。以上問題導致偵查、審查起訴、審判程序之間對涉案財物的處置銜接不暢。四是非法集資犯罪涉案財物中易毀損、易滅失財物的處置具有較強的時效性，但現行立法沒有明確規定刑事訴訟過程中此類財物由哪些部門經過什么程序進行處置，公安機關可否先期處置，犯罪嫌疑人、被告人認為處置不合法或有異議時通過什么程序提出訴求。非法集資刑事案件的處理程序復雜、處理時間較長，從立案到起訴，再到判決、執行，涉及人員較多、金額較大、范圍較廣，涉案財物尤其是易毀損、易滅失的財物如果得不到及時處置，其拍賣價格就可能貶損，給案件的后續處理造成困難。

二、非法集資犯罪涉案財物處置面臨的困難

1.集資參與人數難以確定

關于非法集資參與人的身份，理論界存在“被害人說”與“證人說”兩種觀點。“被害人說”認為，集資參與人的財物受到損害，其身份如同刑事案件中的被害人；證人說則認為非法集資破壞了國家金融管理秩序，集資參與人屬于證人，而不是被害人。對集資參與人身份的認識不同導致涉案財物的處置方式不同：按照“被害人說”，非法集資刑事案件中被扣押的贓款贓物應由公安機關發還被集資人；按照“證人說”，當事人應在刑事判決后提起民事訴訟，由法院對非法集資所涉財物進行確權，然后由法院的執行部門依法處置涉案財物。確定實際參與集資人數是進行涉案財物分配的重要環節，但由于我國法律沒有規定確定集資參與人的程序，也沒有規定涉案財物分配的具體執行機關，導致一些集資參與人在公安機關立案時甚至到案件判決以前并不知道已經案發，因而未能及時報案或者向“防非組”申請財產登記。此外，一些被集資人與集資人是親朋好友，覺得可以憑自己的努力索要集資款，故遲遲不報案。還有一些被集資人在案發時已經獲得超過本金的利息，不愿意參加訴訟以防止該利息被追繳。

2.相關法律關系交織

非法集資犯罪人不像盜竊、搶劫、詐騙犯罪人那樣僅對非法侵占的財物進行簡單的占有、使用、揮霍，大多數非法集資刑事案件中被告人將集資款用于投資、置業、貸款等，形成了復雜的法律關系，贓款贓物的性質很難查清。根據有關法律規定，非法集資人在案發前將涉案資產以抵債、轉讓、出售的形式處理的，該民事行為是否有效，需要審查他人是否善意取得。非法集資活動往往持續多年，涉及的產業、第三人較多，經濟關系復雜。實踐中，非法集資糾紛與正當的債務糾紛相互交織，很難區分哪些是正常的經濟往來；非法集資民事案件與非法集資刑事案件經常交叉疊加，很難準確界定涉案財產中哪些是民事違法行為所得、哪些是犯罪所得。非法集資案件發生后，被查封、扣押的財產中現金很少，一般都是土地、房產、汽車、黃金、玉石、林木、生產設備、辦公用品、公司股份等財物，種類繁多，處理難度大。跨區域非法集資案件中還存在土地、房產等財物被不同地方的公安機關、法院多頭查封或采取執行措施的情況，法律關系十分復雜。

3.涉案人員情況復雜

非法集資刑事案件中的人員情況比較復雜，集資參與人對涉案財物的態度并不一致。被集資人多是被告人的親戚朋友、老師同學等，他們礙于情面，在案件偵查階段不愿去公安機關舉證。一些被集資人有一定的社會身份、地位，他們對非法集資刑事案件中“防非組”要求申報債權采取回避的態度，消極應對。一些被集資人的集資款是借的，為了不讓債權人知道自己陷入非法集資糾紛而討要借款，故不主動申請債權登記。以上情況導致實踐中辦案部門很難查清非法集資所涉人員和財物的數量，后續工作的開展受到影響。

4.涉案財物難以追回

非法集資刑事案件涉及銀行多、款額大，限于辦案時間和人力、物力，公安機關查辦案件時對查封、扣押的財物是否屬于贓款贓物并不明確區分，法院在庭審階段也很難予以徹底查清，導致一些涉案財物無法追回。根據現行法律關于追繳涉案財物的規定，判決生效時才可以對涉案財物進行追繳，這意味著只有法院執行部門才可以執行追繳任務。追繳渠道的單一影響追繳的效果。實踐中有些集資參與人不配合司法機關的調查取證工作，還有一些集資參與人與被告人串通，向司法機關提供虛假證據，試圖證明涉案財物與案件無關。這些情況都會導致部分涉案財物無法被及時查清，待查清時已難以追回。

三、重構非法集資犯罪涉案財物處置機制的路徑

現行立法關于非法集資犯罪涉案財物的規定集中在對其權屬的認定上，對具體的追繳、處置程序缺乏明確規定。基于前文分析，筆者認為，應從以下三個方面構建非法集資犯罪涉案財物處置機制。

1.非法集資犯罪涉案財物處置的原則

（1）徹底性與相當性相結合的原則。非法集資犯罪涉案財物的處置首先應遵循徹底性原則，使被追繳的涉案財物數量最大化。同時，應綜合考慮涉案財物的利用方式、使用頻度、價值大小、與非法集資行為的關聯程度等因素，兼顧集資人、被集資人、利害關系人、國家等各方利益，防止涉案財產處置的范圍被不當擴大。

（2）民事損害賠償優先原則。根據我國《刑法》的有關規定，對犯罪行為人追究民事賠償責任優先于對其執行罰金、沒收財產等刑罰措施。可見，與剝奪犯罪行為人的個人財產，將其收歸國庫相比，我國《刑法》將保護私有財產放在優先地位。據此，非法集資犯罪涉案財物處置中出現國家追繳權與被集資人請求返還權競合的情況時，應采取有利于被集資人的處置方案。

（3）平等保護和適時保護相結合的原則。非法集資犯罪涉案財物處置中，應將實際追繳到的財物依各被集資人資金損失的情況按比例分配。即使某一集資參與人就某項涉案財物設置了擔保，其也不享有優先受償權。集資參與人被退還的財物不足以清償其債權的，在有第三人擔保的情況下，其可針對擔保人提起民事訴訟。為盡快恢復被破壞的社會關系，應當在案件審結后立即對涉案財物依法處置，將贓款及時發還被集資人。

（4）經濟性原則。在處置非法集資犯罪涉案財物時要考慮可能產生的成本，最大限度地保護國家利益及集資參與人的合法權益，使被集資人的損失最小化。對于易貶值或者保管、養護成本較高的涉案財物，可以在訴訟終結前先行變賣、拍賣，所得款項待訴訟終結后一并依法處置。

2.非法集資犯罪涉案財物處置的模式

司法實踐中的非法集資犯罪涉案財物處置模式主要有兩種。其一，行政處置模式。根據2008年處置非法集資部際聯席會議發布的《處置非法集資工作操作流程（試行）》的有關規定，各地成立了由公安、司法、工商等部門的人員組成的“防非組”，全權負責非法集資犯罪涉案財物處置工作；有些地方的“防非組”還吸收一些群眾代表參與和監督涉案財物處置。“防非組”的具體工作分為四個步驟：公安機關對非法集資行為進行立案，查封、扣押、凍結非法集資企業或個人的銀行賬戶、房產、車輛、股票等財物；“防非組”通過電視、報紙、廣播、網站等媒體發布通知，要求集資參與人持本人身份證明及相關集資合同到“防非組”進行債權債務申報登記；“防非組”聘用或者委托專業會計、評估機構對涉案財物進行審計、評估，并出具審計報告、評估報告；公安機關將查封、扣押的涉案財物移交給“防非組”，“防非組”委托拍賣機構對其進行拍賣，拍賣所得資金按照集資參與人申報的金額按比例返還。其二，司法處置模式。非法集資刑事案件審結后，涉案財物經過司法執行程序被拍賣、變賣。具體程序是：公安機關對非法集資行為進行立案，查封、扣押、凍結非法集資企業或個人的銀行賬戶、房產、車輛、股票等財物，并建立財物檔案卡附在案件卷宗后面；涉案財物隨案件卷宗在公安機關、檢察院、法院之間逐步移送，其中易貶值的財物在訴訟終結前被依法處置；法院在案件審理中對應當返還的涉案財物制作物品清單，由法院執行部門依照法定程序進行拍賣、變賣，所得資金按比例返還集資參與人。

上述兩種模式各有優缺點。行政處置模式可以充分發揮行政部門的資源優勢，整合公安、司法、銀行、稅務、審計等部門的力量，使非法集資犯罪涉案財物的查詢、凍結、扣押、評估、拍賣、追繳等程序運行更加便捷、有效。該模式的缺陷在于，缺乏債權人參與程序，對涉案財物沒有明確界定，允許法院、檢察院參加部際聯席會議導致行政權、審判權和監督權相混淆。司法處置模式彰顯了司法的強制性和嚴肅性，其缺陷在于：非法集資刑事案件涉及人數多、金額大、范圍廣，法院執行部門的權力和人力有限，很難獨自完成涉案財物處置工作。基于以上分析，筆者建議構建以司法機關處置為主、“防非組”予以協助的非法集資犯罪涉案財物處置模式。

3.非法集資犯罪涉案財物處置的程序

對于非法集資犯罪涉案財物的處置，應將主導權歸于法院，由法院委托“防非組”成立資產清算組對涉案財物進行清算，法院根據《破產法》規定的債權人會議制度、撤銷權制度、分配順序等制度對清算過程和結果進行指導、監督。遵循這樣的處置程序，能夠收到實體法和程序法相匹配、過程價值和結果價值被兼顧的實效。

（1）設立資產清算組。公安機關對非法集資行為立案偵查后，如果發現涉案企業或個人有資不抵債的情況，可以報請法院以裁定的方式委托“防非組”組建非法集資案件資產清算組。該清算組隸屬于“防非組”，成員包括“防非組”的全部或部分人員以及一定比例的律師、會計師、集資參與人的代表等。該清算組行使類似于資產管理人的職權，參照我國《破產法》規定的清算程序，負責非法集資犯罪涉案財物的保管、清理、估價和分配。該清算組具有民事主體資格，可以依法進行必要的民事活動。

（2）明確公檢法機關對涉案財物處置的權限和程序。其一，公安機關要收集有關涉案財物權屬的證據。涉案財物的權屬關系到被告人、集資參與人和第三人的切身利益。公安機關在偵查環節查明有關財物在涉案企業或個人名下的，應依法查封、扣押；對于與案件的關聯度難以明確的財物，可以先行查封、扣押，待權屬確定后再根據具體情況作出決定；能夠證明不屬于贓款贓物或者與案件關聯不大的財物，應及時返還權利人。其二，檢察機關要強化對涉案財物權屬的證據審查。實踐中一些檢察機關在審查起訴過程中不注重對涉案財物權屬的審查，對公安機關沒有移送相關證據材料的情況，未及時退回補充偵查，導致案件移送到法院后因缺乏證據而無法對涉案財物進行認定。鑒于此，筆者建議檢察機關在審查起訴過程中重點對涉案財物是否系贓款贓物進行審查。經審查，對于在案財物是否屬于應當追繳的財物，證據尚不充分的，自行調查補充證據或者退回公安機關補充收集證據；證據達到確實充分的標準的，向法院提起公訴；發現不屬于應當追繳的財物的，及時通知扣押機關解除扣押措施。其三，法院要做好涉案財物權屬的審查、認定和判決。法院要嚴格按照我國《刑事訴訟法》及有關司法解釋的規定，專門就涉案財產的權屬情況進行法庭調查，證據不全面的，要求公訴機關補充證據材料，必要時請求“防非組”協調補充。法院在庭審過程中要充分聽取公訴機關、被告人、辯護人及利害關系人的意見，查明贓款下落及被查封、扣押、凍結的財物的權屬情況。對于權屬不清的財物，要求公訴機關舉證證明財物的權屬；公訴機關不能舉證的，要求其補充證據材料。資產清算組可以派代表旁聽庭審并提交有利于確定涉案財物權屬的證據。法院對被查封、扣押、凍結的涉案財物及其孳息，應當在判決書中寫明其名稱、數量、存放地點及處理方式（可以附清單）；判決生效后，要將案件及時移交給執行部門依法追繳涉案財產。法院執行部門對在案財物進行評估、拍賣時，要積極與資產清算組溝通，共同委托拍賣公司；案外人對涉案財物提出異議時，要進行審查，根據審查結果裁定中止執行或者駁回異議；涉案財物權屬不清的，要求公安機關繼續查證，或者把涉案財物清單移交給集資清算組協調查證，還可以告知案外人提起執行異議之訴。法院執行部門要將拍賣、變賣所得資金及時匯入資產清算組的專門賬戶，由資產清算組負責資產分配返還工作。

（3）構建易貶值、難保管的涉案財物的應急處置程序。建議《意見》第5條增加規定易貶值、難保管的涉案財物的應急處置程序。首先，列舉易貶值、難保管的物品的類型，同時設置兜底條款，使司法機關可以根據個案的具體情況判定哪些財物屬于易貶值、難保管的物品。其次，規定訴訟程序終結之前，資產清算組可以根據具體情況召開會議，投票表決涉案財物是否應列入易貶值、難保管的物品清單，然后將該物品清單及拍賣申請報給法院裁決。最后，法院裁定駁回資產清算組的拍賣申請，或者對易貶值、難保管的物品進行拍賣、變賣，所得資金匯入資產清算組的專用賬戶。

（4）構建相關配套程序。其一，涉案財物申報程序。我國《企業破產法》第45條規定，債權申報期限自法院發布受理破產申請公告之日起計算，最短不少于30日，最長不超過3個月。參照該條規定，并且考慮到非法集資刑事案件涉及人員眾多、取證工作復雜，建議此類案件中債權申報期限為6個月，逾期申報者不得參與涉案財物的處置，其債權可通過單獨提起民事訴訟而實現。對于被司法機關作為贓款贓物扣押的涉案財物，被集資人不得申請采取保全措施。其二，涉案財物流轉程序。對于非法集資刑事案件中經查證屬實的涉案財物，公安機關應在偵查終結后移送檢察機關的案件卷宗中附涉案財物清單及集資金額的明細情況和分配方案。檢察機關確認無誤后，提起公訴并將上述材料移交給法院；發現被查封、扣押、凍結的財物與案件無關的，通知公安機關在3日內解除查封、扣押、凍結措施。案件宣判后，由公安機關將涉案財物移交給法院執行部門，法院執行部門與“防非組”共同做好后續處置工作。其三，涉案財物分配程序。法院應在判決書中明確涉案財物分配方案及參與分配的被集資人；涉案財物被依法處置后，將所得資金按照分配方案計算出每個被集資人應退得的具體數額，審核、公開分配表；最后通知被集資人領取應得份額。

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責任編輯：鄧 林