基于土地當量的耕地保護傾斜性金融支持機制

肖 順 武

(1.西南政法大學 中國農村經濟法制創新研究中心；2.西南政法大學 經濟法學院,重慶 401120)

基于土地當量的耕地保護傾斜性金融支持機制

肖 順 武1,2

(1.西南政法大學 中國農村經濟法制創新研究中心；2.西南政法大學 經濟法學院,重慶 401120)

耕地保護需要注重“量”的限定，但更要注重 “質”的保證。耕地保護的關鍵在于如何平衡耕地保護與地方政府城鎮化的壓力以及由此帶來的巨大金融空缺之間的關系。耕地保護應當與城鎮化、農村土地改革中的規?；洜I趨勢、農民權益的保護、耕地保護的外部性以及農村經濟現狀等問題綜合起來考慮?；谕恋禺斄康母貎A斜性金融支持機制，本質在于通過對耕地的金融化，以土地當量對耕地進行身份和價值的識別，借助市場交易方式，進而實現金融資源對耕地的持續支持。在地方政府與農戶積極性聯動的基礎上，配合碳排放等制度創新，在制度層面上實現對耕地的傾斜性金融支持。

耕地保護；傾斜性金融支持；土地當量

一、問題的提出

我國的耕地保護引發了巨大的金融需求,并形成對耕地保護創新的倒逼機制?；谔厥獾膰?我國實行了嚴格的耕地保護制度,并根據FAO人均每天消耗熱量的有關標準,計算出必須堅守18億畝的耕地保護紅線,同時,包括《農業法》《基本農田保護條例》等法律和行政法規,對我國耕地制定了異常嚴格的保護標準。但這些嚴格的保護耕地的規定在現實中遭遇到極大的挑戰,并引發了巨額的金融需求缺口,這種金融缺口反過來又給耕地保護帶來沉重的壓力,進而引發一系列的問題。具體而言,為什么要構建耕地保護的傾斜性金融支持機制,主要是基于以下問題與挑戰。

(一)耕地保護需要實現從“外部輸血”向“內部造血”的轉變

如果說糧食安全在我國具有基礎性的作用,那么耕地保護則是保障這種基礎的最為關鍵的物質基礎[1]。雖然耕地保護已成為我國的基本國策,但隨著城鎮化的發展及農村土地制度改革的深入,我國耕地保護依然面臨著嚴峻的挑戰,需要積極探索應對之策,對耕地保護的傾斜性金融支持就是這種對策的重要組成之一。如何實現對耕地保護的傾斜性金融支持?學術界提供的主流意見有:加快新型農村金融組織的發展，制定專門的針對農村的金融扶持政策，強化政策性、商業性金融機構的支農責任[2]，政府提供農業補貼等。這些方式方法都很重要,并在實踐中得到了應用。但中國耕地保護的實踐告訴我們,這樣一種從外部解決問題的方式,雖然能夠解決一些問題,并不能真正保護耕地,或者說這種保護耕地的方式還有較大的改進空間。對此,有學者認為耕地保護的關鍵在于完善耕地保護制度與保障體系,創新多元化的耕地保護機制[3]。

如何具體來“創新耕地保護機制”?筆者認為,如果創新耕地保護機制就是我們傳統的政府多發補貼,或者多成立農村金融機構,或者運用各種金融工具創新——如小微金融、普惠金融等,或者加大農業政策性銀行(包括商業銀行)的支農力度,那這個問題就太容易解決了，但耕地保護的現實績效告訴我們,這并不是一種“創新的耕地保護機制”。要創新耕地保護機制,就必須轉換思路:即要從耕地自身來解決問題,而不是只從外部來解決問題。而如何從內部解決耕地保護面臨的重“量”輕“質”的問題呢[4]?筆者認為,創新機制就是要實行耕地保護的傾斜性金融支持機制,具體講就是土地當量配額交易的金融化。這一機制的關鍵在于真正將耕地自身視為一種金融資源,而不是單純的金融資源流向的客體。事實上,只有深刻了解耕地保護面臨的巨大金融壓力,才能理解構建耕地的傾斜性金融支持機制不能是一種簡單的外部“輸血式”機制,而必須是一種內部“造血式”機制。

(二)城鎮化引發的金融需求形成耕地保護的倒逼機制

在很長一段時間內,城鎮化是不可阻擋的趨勢。據學者推算,我國在2020年之前人均建設用地將達到峰值,但城鎮建設用地的總量則要到2030年之前才達到峰值[5]。從經濟學的角度看,城鎮化其實就是所謂的“造城”運動。這就帶來一個問題:“造城”的資金從哪里來?從我國遍地開花的工業園區來看(據統計,2008年以來,我國已有478個國家級經濟開發區、出口加工區、保稅區等,有各類省級開發區1 170個,其他各類工業園區22 000多個)[6],我們就必須思考這個問題——這些工業園區的資金從哪里來?顯然,地方政府是掏不出這么多的錢,也很難有單個的企業或企業集團能夠拿出這么多資金來開發一個工業園區。于是,最常見的方式是政府通過征地行為,以土地出讓的方式為工業園區的企業提供土地,企業自己建造廠房、購買設備。這樣一來,工業園區就出現了,城市化也得到進一步發展。

然而,如果地方政府征地要付出土地應有的市場價格,或者政府不能因為商業性目的征地,而任由企業自己去談判，通過市場交易的方式獲取土地,則資金投入會非常巨大,很多企業可能就望而卻步,工業園區建設也就成了紙上談兵。從這個過程可以看出,所謂的城鎮化,其實就是政府通過廉價的征地方式,從農民手中將土地拿走,然后將土地作為工業園區的資金投入。企業因為有政府相對廉價的土地,而得以有足夠的資金購買生產資料。從這個角度看,城鎮化的確產生了巨大的金融需求。顯然,如果不允許政府征收農民土地,資金缺口就會非常大,工業園區可能就建不了，城鎮化也可能無法推進。問題又在于:城鎮化是地方政府的政治指標、GDP指標和考核指標,焉能不作為?由此可見,如果實行嚴格的耕地保護,城鎮的發展就只能走“內涵式”發展道路,就會因為缺乏金融支持而無法推動。

(三)耕地保護的外部性需要傾斜性金融支持機制予以應對

從根本上講,政府保護耕地,關系到整個國家的穩定、社會的福祉。但這一規定沒有充分考慮耕地保護的外部性,忽視了兩大關鍵的“利害關系人”:糧食主產區和糧食主銷區。中央政府保護耕地的政策需要地方政府去落實。但對地方政府的現行考核主要是GDP,不管是普通GDP還是綠色GDP,總之,GDP是很重要和關鍵的指標。

如果上述分析為真,就會引發以下問題:有的地方政府轄區有很多耕地,如全國13個產糧大省,或者數量眾多的產糧大縣。與此同時,不能忽視的一個事實是,農業的收益在整個國民產業體系中所占比例非常小。農業雖然對整個社會是舉足輕重的,但在市場經濟體系中卻不值錢,換成貨幣來衡量與其他的工業產業無法相提并論。這就產生了一個問題:保護耕地的成本主要由耕地所在地的政府承擔,但保護耕地的好處則由全國分享，耕地保護好了,從經濟上看并沒有多大好處。如上海,保護好1 000畝良田產生的效益與建一個1 000畝的工業園區產生的效益絕對不是一個數量級別。關于這方面,有學者已經看到了這一點,認為自2005年以來,“建立耕地保護補償機制,對耕地保護主體損失的土地權益實施補償,促使其自覺自愿地保護耕地,從而同步提升耕地保護補償制度的效率與公平性逐漸成為政府、社會和理論界的共識”[7]。還有學者認為,“科學確定耕地保護經濟補償標準,構建面向區域統籌協調發展的區內區際一體化的耕地保護經濟補償體系及其運行機制,已成為耕地保護經濟補償研究領域所面臨的重要課題”[8]。然而,在實踐中,我國一些地方如成都、佛山等地雖然都在探索新的耕地補償辦法,但由于存在評價依據主觀性大、區域差異小、等級過小等缺陷,甚至還引發了耕地保護的“逆向選擇”問題[9]。換言之,耕地保護所在地的政府消化了過多的耕地保護負外部性,而其他地區則享受了過多的耕地保護正外部性。更進一步的問題在于:耕地保護需要地方政府投入大量資金,同時,種糧農民也面臨農業效益低的困境,從而產生強烈的金融需求,這兩種金融需求聚合在一起,就表現為對耕地保護的巨大金融需求。顯然,要耕地所在地政府和糧農獨自消化耕地保護的負外部性,既不公平,也難以持續。

二、耕地保護傾斜性金融支持的約束條件分析

(一)傳統金融支持手段力量有限

如何理解和認識傳統的金融支持手段力量是有限的,可以從以下兩方面來看:一是傳統金融支持手段雖然有效果,但這種效果是有限的,主要表現在對糧食安全保障的長期效果有限。目前,國家經濟不斷向前發展。盡管受金融危機影響,但我國財政收入水平、政府的財政利用水平都在不斷地提升(見表1)，因此,現有的金融支持力度也在不斷提升(從我國對農業的財政支持不斷提升可以看出)，這甚至可以掩蓋傳統金融支持力量的不足。但是,這個基礎必須建立在我國財政能力不斷增長的前提之上，但從長遠的角度看,我們不能認為這種不斷的增長是理所當然的、必然的。

從國家統計局及財政部提供的最近幾年的數據可以看出,雖然我國財政收入增長非常快,但財政支出增長的速度更快。從表1可以看出，從額度上看，自2011年以來,我國財政支出的規模已經超過財政收入的規模;從增長速度看,財政支出的增長速度除2014年以外,其余年份均高于財政收入增長速度。正因為如此,我們才認為對耕地的傳統金融支持手段效果是有限的,主要是長期效果有限和相對效果有限——相對如此巨大的投入而言效果有限。但是,這與現有的金融支持有沒有效果完全是兩個概念。二是我們可以看到,盡管在政策性金融、國家財政支持(主要是補貼)的推動下,我國對耕地保護、對農業的傾斜性金融支持取得了較好的成績，特別是農村金融機構迅速發展,各種有利于農村的金融形式如普惠金融、小微金融及合作金融的興起,并借助互聯網加速了農村融資主體的金融可獲得性。但應當清醒地認識到，這些金融支持都是外生性的支持,是一種“輸血式”的支持,這種支持方式在國家經濟形勢向好的情況下不會有大的問題,但如果國家經濟形勢發生變化,或者經濟增長速度放慢，就可能暴露出一些對耕地保護和糧食安全非常不利的因素,需要我們警惕?？傊?如果將對耕地保護的外生性支持轉變為內生性支持,這種支持機制就是我們需要的傾斜性金融支持方式。

表1 2011-2015年我國財政收入和支出情況

(二)耕地紅線依然需要旗幟鮮明地堅持

耕地紅線之所以依然需要旗幟鮮明地堅持,主要原因在于:一是我國相關政策的規定。國務院發布的第三版《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》,其中對未來15年土地利用的目標、任務提出了約束性指標,核心就是確保18億畝耕地紅線:我國耕地存量2010年保持18.18億畝,2020年保持在18.05億畝。二是18億畝的耕地是有其科學依據的,是根據聯合國糧農組織關于1個人1天要消耗的最低卡路里計算出的耕地數量。三是請一定注意這個限定詞:不能過度突破。不管我們有什么根據或者理由,都不能過度突破耕地紅線。主要是基于耕地在糧食安全中的重要作用——因為耕地具有不可逆性[8],耕地一旦用于建設,或者其他的非農業用途,要再轉變為耕地是非常困難的。四是之所以提出不能過度突破,也是對實踐的一種承認。事實上,在沒有采用更先進的耕地測量技術之前,我們目前也不清楚我國耕地的準確數字。2016年8月17日,央視財經頻道記者關于“黑龍江和內蒙古農業補貼一江之隔差距很大”的報道,就已經表明我國耕地的準確數字現在難以確定。在很多地方,城鎮化是不可阻擋的趨勢,其對耕地、對農用地的占用在很長一段時間內無法徹底根除。國家政策上守住這條所謂的紅線不動搖,本身對地方政府就是一種震懾,這也為我們更好地采用保護耕地的辦法或者進行其他改革,包括建立傾斜性金融支持機制來保護耕地提供了窗口期。在相當長一段時間內,就算遇到各種挑戰,不能過度突破這條紅線應當是我國堅定不移的政策目標。

(三)農村土地的規?；洜I是歷史發展的趨勢

農村土地制度改革是我國的既定目標,這其中很重要的一點就是土地規模經營。從美國的情況看,“1935年到2013年農場數從680萬下降到210萬……大量實證研究表明，在相同歷史時期德國、法國、澳大利亞以及日本的土地經營規模亦呈不斷集中趨勢。印度、巴西、烏克蘭等發展中國家同樣經歷了土地規模不斷集中的趨勢?？梢哉f土地經營規模的不斷集中已成人類工業化與城鎮化發展的必然結果”[10]。從我國的情況來看,根據學者的研究,盡管我國土地規模化會導致糧食產量的相對下降,但是土地規模化依然不可避免。

1.農業勞動力繼續進入城市的趨勢短時間內不可能改變。一方面,在農業勞動力成規模進入非農經濟部門的情況下,想要保持傳統的“勞動密集型農地耕種模式”是很困難的。另一方面,正如有學者所指出的,在農村勞動力大規模轉移的情況下,我國也具備了農地適度規?；洜I的可能性[11]。在這種情況下,如果不允許農地規模化集中,耕地被撂荒或者被隨意耕種就無法避免,這對糧食產量的影響比規?；瘞淼南陆禃?，從而嚴重影響整個國家的糧食安全。

2.本輪土地改革有利于土地規?；洜I。本輪農村土地改革主要包括兩大抓手:“集體建設用地入市”和土地“三權分置”改革,這兩者都將在一定程度上推動土地規?；洜I。就前者而言,雖然目前我國的政策是“符合規劃”“用途管制”和“依法取得”的“鄉鎮企業用地”方可以入市流轉,但到底“哪些土地可以入市”?綜合我國改革實踐,筆者認為,未來集體經營性建設用地,應當包含以下幾層含義:其一,不能是傳統的農業生產經營用地,或者進一步講,不能是耕地;其二,所有權歸屬應當是農村集體所有;其三,在地理位置上應當主要是位于城鄉結合部,同時,城中村的土地除非已經明確為國家所有,否則應當認為是這里的“集體經營性建設用地”;其四,是農村工商業經營用地。進一步看,未來所有的建設用地,包括宅基地以及農用地,都存在入市的可能性,這就為土地規模化經營提供了可能。就本輪土地改革中的“三權分置”而言,鑒于經營權的流轉,完全可能出現一個主體擁有諸多土地經營權的情況,再加上土地用途管制制度——原來是耕地的不能用作耕地以外的其他用途,可以說,這一改革事實上為農地的規?；洜I奠定了法律基礎——因為已經明確規定經營權可以流轉,發揮其財產性價值。

3.土地規模化經營具有非?，F實的社會及經濟基礎。雖然很多學者在強調土地的社會保障功能,認為其是社會的穩定器[10],但這是一個似是而非的認識。一方面,現在的土地不像以前對農民有安身立命的價值。現在的農民如果沒有其他的收入,僅靠有數量有限的耕地是起不了社會保障的功能的。從現實來看,諸多有地農戶需要低保救助就是證明。有些農戶雖然有地,甚至還有其他收入來源,生活還是比較困難,2016年發生在甘肅的“母親殺死自己4個孩子”的人倫慘劇從一個側面說明:所謂的農地社會保障功能在很大程度上不是一種真實的存在。目前農村的生活成本越來越高。農地的投入較大,產出很少，同時,農業土地收入占農戶收入的比重也在不斷下降。在這種情況下,沿用以前那種陳舊的土地可以作為社會保障的功能而禁止土地流轉,是對農村經濟狀況和現狀的“書齋性”思考。此外,隨著農村社會保障制度的建立以及土地用途管制的執行,所謂的失地農民也并不是生活全無著落,因為規?；洜I的土地還是需要農業工人的。由此看來,土地經營權集中,對農戶并不像很多學者在書齋中想象的那么可怕。

三、構建土地當量配額交易金融化機制的依據

從根本上講,引進土地當量配額制度是基于中國糧食安全的壓力依然存在的基礎判斷?？紤]到耕地產量和地力的開發程度,要保障我國的糧食安全,堅持傳統的耕地保護方式可能會遭遇現實的強力反彈,效果也不一定好。因此,引入土地當量配額制度就顯得非常必要，這種必要性主要表現在以下兩個方面:

(一)耕地面積控制效果有限

首先闡明的一個基本立場是:18億畝耕地紅線的數量有較大的效果。但有效果并不是沒有缺陷，避而不談缺陷不是科學的態度。單純地從數量角度保護耕地,從金融角度看就是無視城鎮化、農業產業化中相關主體的金融訴求,實際效果非常有限。

1.耕地面積事實上難以保持。盡管中央政府劃了18億畝耕地紅線,但是,在地方政府的對策行為之下,這個紅線事實上守不住、守不好。在耕地的保護和城鎮化的推進之間,保護耕地的比較效益低下。而要推進城鎮化,就需要一些基本的生產要素,如勞動力、資本和土地。改革開放以來,特別是市場經濟成為我國配置經濟資源的決定性手段之后,勞動力和資本的流動由“市場說了算”,地方政府對這兩個要素也控制不了。但是,基于中國的土地制度安排——城市土地屬于國家所有,農村土地屬于集體所有。國家可以通過征地的方式將集體土地變成國家的土地[12],并且土地征收價格一般非常低廉。土地事實上成了地方政府廉價的重要的資源手段,要發展工業園區,要招商引資,要城鎮化,都離不開土地資源。對地方政府而言,保護耕地和發展地方經濟都是政治任務,但是,保護耕地很難有顯著的成果,而發展地方經濟則效果顯著。這樣對耕地保護的損害就是:盡管地方政府按照中央的要求要保護耕地,對糧食安全實行“省長負責制”,但是,地方政府城鎮化、占用耕地的行為會繼續。如果占用了城鄉結合部的優質耕地,地方政府往往就在不毛之地開墾一些“耕地”來湊數。如果說在農業稅時代這個問題還很容易被發現:因為開墾的耕地要依法納稅。那么,在農業稅廢除之后而對農業主要是補貼的今天,中央政府就很難發現地方政府的這種手段。正如有學者所指出：“地方政府在耕地保護制度的執行過程中,由于中央政府對耕地質量的觀測精度低,地方政府以數量保護替代質量保護”[13]。既就是能夠維持目前的耕地數量,但根據學者的測算,在“單產水平不變的情景下,2020年我國糧食安全視角的耕地稀缺量高達1 486.43萬公頃,稀缺程度為12.35%,而單產提高情景下,2020年稀缺數量減為179.80萬公頃”[4]。這說明,如果僅僅保持耕地的數量,就目前的現實情況,我國糧食安全也讓人擔憂。更值得警惕的是,有的地方在數量上也不能保持平衡。以2013年為例,湘鄂贛皖人均耕地面積分別為0.057、0.055、0.064、0.060公頃,基本接近聯合國糧農組織(FAO)規定的0.053公頃的警戒線[14]。同時,隨著我國城鎮化的持續推進,耕地總數會進一步減少。

2.純粹的數量保護導致耕地質量下降。地方政府面對城鎮化的壓力和沖動,在耕地數量無法突破的情況下,就會運用對策行為,包括欺騙等方式來應對中央的耕地保護紅線。事實上,農業稅廢除之后,全國耕地的總數已經成為一個“謎”，因為現實中,地方政府會用質量差的耕地來頂替好的耕地,以維持數量上的平衡。這一點可以從我國耕地質量調查中清晰地反映出來。2007年和2012年,國家委托國土資源部和農業部專門針對我國的耕地質量和土壤產能做了兩次全面的清查和評估,結果顯示:當前我國耕地總體質量偏低,若按照耕地質量15等級劃分,目前我國的耕地平均質量等級為9.96,這個數字低于平均質量等級[15]。筆者結合2014年國土資源部公布的《關于發布全國耕地質量等別調查與評定主要數據成果的公告》以及我國13個糧食主產區耕地等級的分布情況得出的調查結果見表2。從表2可以看出,在被調查的耕地中,優等地和高等地總數較少,大部分耕地為中低等地；優等地的總數在整個耕地中占比不到3%；糧食主產大省中,優等地集中于湖北和湖南，這兩個產糧大省的糧食總產量在2015年都沒有進入全國前5位,而2016年其糧食總產量分別為第11和第9位,且糧食總產量還不到位居全國第2位的河南的1/2(根據國家統計局數據)；全國第一產糧大省黑龍江的耕地及吉林、遼寧的耕地全部為中等地和低等地,而河南、山東、安徽、四川、江西、河北等的耕地既有高等地,也有中等地。由此看來,我國耕地質量下降并不是一種主觀的擔憂,而是一個現實。特別值得注意的是,在我國北方糧食總產量已經超過南方的情況下,優等地北方沒有,9個高等地的產糧大省,北方僅占1/3。盡管耕地的質量下降原因可能是多方面的,但是,地方政府很多非理性的城鎮化推進占用優質耕地,而填補的耕地又達不到相應的要求,是造成耕地質量下降的主要原因之一。世界各國都很重視耕地質量的保護，以美國為例,為了保護和提高土地質量,1933年和1977年分別頒布了《土壤保護法》和《土壤和水資源保護法》,制定了“耕地儲備計劃”“土壤保持計劃”和“用地和養地結合計劃”等一系列計劃[16]。由此看來,僅重視耕地的數量,不重視質量,對糧食安全的保障是非常不利。

表2 我國耕地質量狀況及分布區域

(二)土地當量配額交易制度的優勢分析

1.土地當量制度比耕地紅線制度的依據基礎更為科學。土地當量制度是聯合國糧農組織根據人體一晝夜需要消耗的卡路里計算。根據該標準,一個人一晝夜要消耗2 300卡路里,于是,衡量耕地的標準就不再是面積,而是耕地能夠產出的食物的熱量。顯然,這比將人體需要的熱量轉化為耕地面積,然后得出要保障糧食安全需要多少耕地更為科學。這是因為耕地的面積沒有考慮耕地的質量,而耕地的質量勢必是參差不齊的,因此,簡單地認為保有多少耕地,肯定不如計算這些耕地產物的熱量是否能夠滿足人的消耗更為科學[17]。引入土地當量制度,不是要完全否定耕地紅線制度,而是使耕地保護方式更為合理:既考慮數量,更要考慮質量。

2.引入土地當量有助于發揮市場在耕地保護中的作用。要想真正保護好耕地,就必須發揮市場的作用。正如蔡繼明教授所指出的,我國的土地制度,要害不在于土地用途管制,雖然土地規劃和用途管制也要建立在尊重市場作為資源配置基礎性作用的前提之上,而在于我國土地“轉用是不是一定要轉變成所謂公有制、一定要轉變成國有制。是不是政府不管是否公共利益，只要列入城市規劃，只要符合規劃，農民就不能夠建，只能由國家將土地征收為國有制之后，通過招拍掛才能夠建”[9]。這樣一來,土地資源的配置不是市場起基礎性作用,這對我國的耕地保護非常不利。因為侵占耕地的城鎮化就是地方政府主導的,而土地又是地方政府唯一最有價值的可以動用的資源。從某種程度上看,我國引入土地當量是一種必然的邏輯延伸。我國就算守住了耕地數量紅線,出現巨大的耕地缺口已經成為基本趨勢。陳錫文曾指出:“進口農業產品折抵耕地已經接近6 億畝,是國家設定18億畝紅線的1/3”[18]。這意味著我國已經出現了6億畝的耕地缺口。因此,不依靠市場,堅守純粹的耕地紅線,可能沒有充分意識到我國糧食安全維護的復雜性和長期性。

3.土地當量制度將避免農民成為城鎮化的犧牲品。正如有學者所指出的,在中央政府耕地紅線和糧食安全的高壓下,地方政府的對策之一就是提供虛假的耕地保護信息,或者降低耕地質量,這也將對農民造成損害[19]。地方政府的第二個對策就是將目光瞄準農民的“宅基地”,于是出現大量的農民上樓的情況,這實質上是農民以價格低廉的居住用地為城市的擴張“續航”,從而達到表面的耕地占補的數字上的平衡，但這很可能是對農民權益的侵害。農民上樓可以說有了市民的生活方式,但農民不像大多數市民有穩定的收入來源,事實上無法承擔市民生活的成本，僅物業費、水電氣費等就會讓農民不堪重負,這就出現所謂“空心村”和“空城”現象[19]。從深層次上看,是地方政府對農民的變相掠奪以推進城鎮化,農民相當于貢獻了自己的宅基地支持了城鎮化,而城鎮化的結果又變成農民過上了市民的生活,卻承擔不了市民的生活成本,最終有的農戶選擇下樓,甚至引發一系列的社會問題,自然,農民也是這一系列問題中的受害者。因此,如果引進土地當量制度,這種“強迫”農民上樓的現象就會大大減少,或者因為有足夠的資金投入,構建了本文所討論的傾斜性的金融支持機制,農民權益就可以得到相應的保障。

四、耕地保護傾斜性金融支持之實現:土地當量配額交易金融化

引入土地當量配額交易制度,就是將耕地作為一種具有稀缺性的市場資源,而不是一種地方政府可以隨意處置的地方資源,其結果是使用需要付費、需要付出相應的對價,這對農民、對種糧地區、對那些城鎮化程度比較高但糧食安全保障需要更為依賴產糧區的地區,都更加公平合理,而且,這種公平合理的方式是通過金融資源的市場化流動實現的?？傊?凡是產權不清晰的都難以避免“公地悲劇”,而產權界定清晰的就容易得到更好的保護，而土地當量配額交易制度就是將產權清晰地界定給了農村集體和農戶。

(一)土地當量配額交易機制的作用機理

所謂土地當量,根據學者的界定,是一個類似于標準煤的概念,就是把各類具有不同糧食生產能力的耕地基于某一產出標準折算為標準值,用以對不同地域、自然條件和生產能力的土地進行統一計量、核算、評估和交易[20]。這種標準的好處一方面可以更加科學、準確地推進耕地的占補平衡,是對耕地真正實現了“數目字化”的管理;另一方面在于通過市場的方式保障建設用地的供給,通過成本壓力的方式來遏制城鎮化的非理性擴張。土地當量配額交易機制,“與排污權交易機制相似,是一種基于總量控制,以市場為主要調控手段的政府有效管理土地的方法”[2]。由此看來,土地當量配額交易機制其實是從排污權交易機制借用過來的,這種機制的作用主要包括如下層面:一是充分利用市場機制來調劑土地的余缺,這對于矯正政府對土地市場的壟斷,從而導致降低耕地質量或者其他對策行為的發生等具有非常積極的效果。二是這種機制將土地真正視為一種資源,而不是地方政府可以隨意處置的地方資產,從成本壓力的角度,控制了城鎮化的非理性發展,進而實現我國城鎮化的理性和可持續發展。三是這種配額交易機制“不需要政府籌集大量資金,政府的作用通常表現在監督管理,并對違反規定者給予處罰”[17]。相當于政府從土地市場抽身而出,對于發揮市場的決定性資源配置作用,對于政府集中精力管好自己應當管好的事情都具有非常積極的效果，是土地流轉領域實現“政府搭臺、企業唱戲”的關鍵一步。推行土地交易配額交易機制,“并不是完全否定堅守耕地保護紅線政策,而是把思路進一步發展為堅守相當于18億畝耕地糧食生產能力的土地當量”[21]。這與《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(2017年1月9日頒布)提出的土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破和農民利益不受損三條“底線”是不矛盾的。

(二)通過土地配額金融化產品實現對耕地傾斜性金融支持的目標

土地當量制度注重耕地保護的質量,注重耕地上產出的“當量”,因此,需要加大對農業科技和基本農田建設的投入力度。在傳統的制度架構下,這種投入既綁定了投資者的投資對象,如某村鎮銀行給某塊地進行了資金注入,或者利用政策性金融手段進行低息貸款支持,或者采用合作金融的方式大家互助,等等。這些金融支持都有一個比較大的缺陷,就是將資金投入者和資金接受者強制性的綁定,使資金提供一方無法擺脫風險。如果通過金融創新,將土地當量配額作為一種金融工具,則可以將這種配額進入金融市場進行交易,一方面,土地和農業得到了資金，另一方面,資金的提供者可以通過配額轉讓這樣的行為,實現價格發現、期限匹配、風險管理等的作用并形成以土地當量配額為標的的金融產品及其衍生品市場。從而建立一個服務于農業投入的投融資體系，而投資者通過金融市場可以進行投資、套現或遠期交割，從而規避基于合理判斷的風險[22]。

(三)設計一個基于房地產價格的土地當量

具體來講,就是房價越高,需要購買的土地當量就應該越多,進而,出賣土地當量的省份經濟效益就會越好。在這個過程中,對地方政府的激勵措施就是推進房產稅制度以補償土地財政的部分損失,從而遏制地方政府非理性的造城運動。這種根據土地當量來推進城鎮化的結果,就是將土地金融化后的資金注入到耕地所在地。比如,黑龍江和河南等省份就可以安心搞好農業,將耕地數量和質量提高,就可以增加土地當量配額,從而獲取更多的收益。而廣東上海等地,就可以放手推進城市化,但是,必須購買耕地配額，占多少地就必須買多少配額,而且根據這個地段的土地質量進行購買，也就是結算成合理的土地當量配額。對耕地所有者而言,持有耕地配額就可以通過耕地配額分紅。這就是深層次的金融支持,就是傾斜性的金融支持機制,這種方式對傳統的“輸血式”支持是一種超越,同時,也有利于化解我國各省產業結構趨同、各地發揮不了比較經濟優勢的痼疾,形成類似美國的那種商業區、工業區及農業區的全國產業結構,再加上我國正在規劃的高速鐵路網,此種合成力量,將在環境保護和經濟發展之間找到一個黃金分割點,從而實現我國又一次的跨越式發展。而農業也必將因此成為市場體系中的標準產業，因為種地和開工廠一樣可以得到社會平均利潤,如果再加上適當的政府干預,甚至不排除出現美國那種農戶收入高出全國平均家庭收入水平的情況(國家統計局提供的近10年的數據表明,我國農戶家庭收入遠低于城鎮居民)。這樣一來,我國的糧食安全才能真正建立在扎實的基礎之上,而不是寄托在政府的臨時性執行力以及政府的有限的財政支持上面。

(四)構建契合土地當量配額交易機制的配套制度

這一配套制度要注意以下三個方面:

1.調動地方政府的積極性。短期來看,土地當量會讓地方政府“很不舒服”,因為遏制了其“造城”的資本,斷了其土地財政來源,但可以考慮將地方政府發行市政債、開征房地產稅等結合起來,也即學者們所建議的“把地方政府有積極性的改革與沒有積極性的改革結合起來配套實施,防止地方政府按自身偏好只選其中一項或兩項”[22]。

2.保護好農戶的利益。任何改革都不能以損害弱勢群體為代價,特別是弱勢群體的數量非常巨大時,更是如此。在全國計算好耕地配額的基礎上,耕地配額交易在省際之間的利益平衡表現較好,且在現實當中也有了一定的制度基礎——例如2017年1月9日頒布的《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。但如果要將這種對土地的投入真正落實到土地上,落實到農民手中,其間還是很大的差距。因為與政府推動的任何事情一樣,政府“強公性假設”問題一樣存在。因此，如何從機制設計上讓農民切實享受好處,保障“農民利益不受損”,既是“底線”,也是我們需要進一步思考的問題。

3.建立碳排放交易制度。理由在于:其一,僅有土地當量配額交易對農民、農業的補助不夠;其二,對那些已經生產經營的企業而言,其購買的土地當量就很小,但是,他們要進行碳排放,而農業基本是零排放,如果建立碳排放制度,既能從資金上支持農業生產,也能減少環境污染,促使綠色環保產業的發展,對整個社會、對水資源等發展農業需要的資源,都具有非常積極的意義和價值。“美國農戶就能憑借種田或放牧減少的碳排放,參加農場主聯合會和農業社團聯盟的碳交易項目獲得經濟性收益”[23]。這是值得我們借鑒的重要經驗。

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OnFAFofCultivatedLandProtectionBasedonLandEquivalent

XIAO Shunwu1,2

(1.ChinaResearchCenterforAgro-economyRelatedLawsandInnovations,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw; 2.SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

For the cultivated land protection,attention needs to be paid to the limit of quantity,but more attention should be paid to the maintenance of quality.The key to the protection of cultivated land is how to balance the relationship between the protection of cultivated land and the pressure of urbanization on local government and the resulting huge financial vacancies.The protection of cultivated land should be considered in combination with urbanization,the trend of large-scale management of rural land reform,the protection of farmers’ rights and interests,the externality of cultivated land protection and the current situation of rural economy.The essence of the favorable allocation of finance(FAF) of cultivated land based on land equivalent is to make the cultivated land financial,to identify the identity and value of cultivated land by land equivalent,and then to realize the continued support of the financial resources of the cultivated land by means of market transaction.On the basis of the positive linkage between local governments and farmers,with the carbon emissions and other institutional innovations,we can achieve the FAF of the cultivated land on the institutional level.

cultivated land protection; FAF; land equivalent

張潔)

F321.1

A

1009-9107(2018)01-0001-09

2017-04-27

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.01

國家社會科學基金重大招標項目(14ZDB148)；國家社會科學基金西部項目(13XFX022);西南政法大學統籌城鄉發展制度創新研究院項目(TCCX15YB07)

肖順武(1977-)，男，西南政法大學中國農村經濟法制創新研究中心副研究員，博士后，碩士生導師，主要研究方向為農村經濟法治。