大型水電站建設影響區的城鎮體系規劃調整研究

項怡之

(中國電建集團華東勘測設計研究院，浙江杭州311122)

大型水電站建設影響區的城鎮體系規劃調整研究

項怡之

(中國電建集團華東勘測設計研究院，浙江杭州311122)

大型水電站建設影響區的城鎮體系重構是一種外力推動下的非常規突變，采用常規方法調整城鎮體系規劃具有局限性。以白鶴灘水電站建設影響區作為研究案例，將移民安置規劃與城鄉規劃結合，從移民安置規劃出發，探索針對此類型區的實用高效的城鎮體系規劃調整方法。進一步，此方法還可一般化推廣至大型移民工程區域、災后重建區等具有城鎮體系突變特征的區域。

城鎮體系；移民安置；規劃；白鶴灘水電站

0 引 言

水電站，特別是大型水電站的建設涉及征地面積廣、移民規模大，給所在區域社會經濟發展帶來較大影響。城鎮體系的重構即重要體現之一[1-2]。自三峽工程起，大量研究表明水電站建設影響區的城鎮化和城鎮體系重構具有獨立區域性和超常規性，而非循序漸進的過程[3]，是通過工程建設、土地分配、移民安置，在外力推動下的突變。外力包括生產資料和生活環境受淹、安置區基礎設施和公共設施改善、建設期工程樞紐區的基建和產業資本投資、移民后期扶助投資等[4-5]。因此，若按常規的縣域城鎮體系規劃方法進行城鎮規劃調整，歷時時間長，重復工作量大，且不易把握征地建設和移民安置區的城鎮體系重構突變性特征，與移民安置規劃缺乏銜接，使得規劃時效性和科學性存在局限。

本文從移民安置規劃的調查資料與成果出發，探索針對水電站建設影響區這種特定類型區的城鎮體系規劃調整方法，將移民安置規劃與城鄉規劃相銜接，可促進移民安置規劃與城鎮體系規劃調整的同步審定。研究過程中，參考了三峽庫區[6-7]、丹江口庫區[8]等庫區，乃至災后城鎮體系重建[9]的規劃經驗和方法，選取金沙江白鶴灘水電站建設影響區作為案例。

1 移民安置規劃與縣域城鎮體系規劃的銜接

1.1 兩規編制要點

我國移民安置規劃[10-11]的編制源于20世紀90年代的三峽工程建設移民工作。2007年實施的《水電工程農村移民安置規劃設計規范》、《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》[6-7]，規定了移民安置規劃的設計原則、程序、內容和深度，適用于大中型水電工程預可研報告、可研報告和移民安置實施等階段。移民安置規劃偏重實物指標匡算、補償安置方式和標準確定、環境容量測算、基礎設施復建等技術指標，只涉及城鎮、集鎮點遷建，尚未包括城鎮化和城鎮體系調整內容，在戰略引領上有所欠缺，在實際工作中也與城鄉規劃間缺乏銜接。

縣域城鎮體系規劃根據《中華人民共和國城鄉規劃法》[12]，是城市總體規劃中的法定組成，需遵循經批復的省域城鎮體系規劃、縣(市)國民經濟與社會發展戰略規劃和其他規劃。編制方法遵循住建部下發的《縣域城鎮體系規劃編制要點》[13]。城市總體規劃一般五年修編，常規修編過程中往往要對上版規劃實施評估、社會經濟建設項目調查，之后預測縣域城鎮人口發展情況，規劃城鄉居民點布局等。

1.2 內容對比和銜接可行性

對比移民安置規劃和縣域城鎮體系規劃(以下簡稱“兩規”)的核心內容(見圖1)，可見兩規具有時序、范圍、調研資料和規劃內容銜接的可行性，奠定了兩規銜接的方法基礎。

(1)時序的銜接。移民安置規劃在工程建設的預可研報告就開始編制，而大型水電工程從前期論證到工程建設跨越時間比較長，在城鎮體系規劃調整之前，一般已形成比較完善的移民安置規劃可供使用。在編制時序上，二者具備銜接的可行性。

(2)范圍的銜接。水電工程建設征地處理范圍確定為其所涉水庫淹沒影響區和樞紐工程建設區，結合工程建設方案和施工組織設計進行確定；并根據建設征地處理范圍繪制建設征地移民界線圖。計算和分析其涉及的縣(市)、鄉(鎮)土地和人口受影響程度，可確定出城鎮體系規劃的調整范圍。

(3)調研資料的銜接。移民安置規劃的社會經濟和實物指標調查包括建設征地區和移民安置區的國民經濟和社會發展統計資料、人口和資源普查資料、發展規劃、政策性資料、物價資料、基礎設施資料、民族風情與生產生活習慣、農戶家庭現狀、耕園地產量等。特別是農戶家庭現狀和耕園地產量資料由典型調查獲得，調研過程時間長，工作細致，有較重要的第一手價值。實物指標調查包括建設征地范圍內的人口、土地、建筑物(構筑物)、礦產資源、文物古跡、具有社會人文性和民族習俗性建筑場所的數量、質量、權屬和其他屬性等指標，可較準確地反映電站工程建設前后影響區域重要實物的變動情況。移民安置規劃內容詳實的調查資料數據庫十分適合縣域城鎮體系規劃調整使用。

(4)規劃內容的銜接。移民安置方案中對土地、產業、基礎設施等城鎮發展要素的淹沒、影響情況進行了調查分析，對生產安置和搬遷安置人口的規模、分布、遷移方向居民點都進行了詳細地闡述，對城市集鎮受影響程度進行了評估，提出了城市集鎮遷建新址，擬定遷建規劃人口規模、標準和方案。在可研階段還進一步提出城市集鎮遷建修建性詳細規劃設計成果。這些都是影響城鎮體系發展的關鍵性要素，可供編制城鎮體系規劃調整方案時選用。

綜上，移民安置規劃編制階段早，在確定規劃調整范圍、社會調查、實物影響分析、人口分布和移民城鎮遷建規劃等方面可為縣域城鎮體系規劃編制方法和內容奠定基礎。從移民安置規劃出發，可以更加科學、有效地同步擬定城鎮體系規劃調整方案，使之能促進城鄉經濟、社會和環境的協調發展。

圖1 《移民安置規劃》與《縣域城鎮體系規劃》核心內容比較

2 以白鶴灘工程建設影響區為例的研究

2.1 區域及移民概況

白鶴灘水電站建設影響區域涉及云南和四川兩省寧南縣、會東縣、巧家縣、會澤縣、昆明市東川區、倘甸工業園區、祿勸縣，土地面積227.620 km2，山地面積占90%以上，水、礦產、生物資源豐富，但耕地資源有限。庫區經濟比較落后，人均GDP和城鎮化率遠低于四川、云南兩省平均值，處在城鎮化和城鎮體系發育初期。

根據移民安置總體規劃，至2020年白鶴灘水電站搬遷安置移民接近10萬人，規劃遷建白鶴灘鎮等8座城、集鎮(見表1)。

2.2 確定規劃調整范圍

七縣(區)中，寧南、會東、巧家三縣建設征地涉及土地占總面積的87%，移民人口占總移民人口的96%以上。其余區縣移民規模小，無跨鄉鎮移民和城、集鎮遷建，土地、基礎設施等生產資料受淹范圍小，基本不影響縣域城鎮體系。因此，為便于和城鄉規劃銜接，將規劃調整范圍定為寧南、會東和巧家三縣縣域。

表1 主要鄉(鎮)域和遷建城、集鎮人口規模影響程度分析

注：表中僅列出移民規模在1 000人以上的鄉鎮。數據來源為各鄉鎮2011年人口統計報表、2013年《金沙江白鶴灘水電站移民安置規劃大綱(第二稿)》。

2.3 評估城鎮發展要素變化

城鎮化發展及城鎮體系的發育演化源于人口、土地、區位、產業等要素驅動。根據移民安置規劃內容，分別對上述要素進行評估。

(1)人口規模。根據移民安置規劃中的鄉鎮人口資料，列出主要鄉(鎮)域人口規模影響程度分析表(見表1)。發現鄉(鎮)人口凈遷出規模和幅度較大的有寧南縣華彈鎮、白鶴灘鎮、葫蘆口鎮和騎騾溝鄉，會東縣大崇鄉、魯吉鄉、野牛坪鄉和溜姑鄉；凈遷入規模和幅度較大的有寧南縣大同鄉、松新鎮、華彈鎮和白鶴灘鎮，會東縣姜州鄉、小壩鄉和會東鎮。巧家縣5個鄉鎮移民均在本鄉鎮內安置，對鄉(鎮)域人口規模未造成影響。8座遷建城、集鎮均選擇新址整體遷建。各城、集鎮新址遷入人口為現址人口的1.5～3.1倍，城、集鎮的規模將進一步擴大，地位增強。城鎮的發展需要區域人口作為支撐，鄉(鎮)域人口增長規模和增長幅度較大的大同鄉、松新鎮、姜州鄉、小壩鄉和會東鎮將可能是新城鎮出現和原有城、集鎮快速發展的區域。大同鄉是鄉域人口增長幅度最大的地區，有望發育出新城鎮。葫蘆口鎮遷建新址在松新鎮境內，兩鎮區距離近，未來可促進連片發展，成為人口規模更加龐大的新松新鎮。會東鎮縣城周邊居民點和小壩居民點、姜州居民點接受移民都在1 000～2 000人，將促進當地的城鎮、集鎮壯大。巧家縣移民29 457人遷至環縣城一帶，將有力地促進縣城移民城鎮化。

(2)土地資源。水電站建設使河谷地帶耕園地資源銳減。根據移民安置規劃列出各鄉鎮耕園地資源影響程度分析表(見表2)。寧南縣葫蘆口鎮、華彈鎮、騎騾溝鄉和白鶴灘鎮，會東縣崇鄉、魯吉鄉、溜姑鄉和野牛坪鄉，巧家縣白鶴灘鎮、金塘鄉和蒙姑鄉耕園地減少明顯，大部分為淹沒區，安置區土地資源小幅下降。結合人口遷移，寧南縣白鶴灘鎮、大同鄉、松新鎮，會東縣野牛坪鄉、姜州鄉、黑嘎鄉人均耕園地面積減少幅度最大，將加劇人地矛盾及原有居民與移民之間的矛盾，土地承載能力下降，迫切需要加快失地農民通過城鎮化轉產就業。位于樞紐工程區的寧南縣白鶴灘鎮和巧家縣大寨鎮部分耕園地轉為建設用地，除直接用于遷建城、集鎮建設外，還用于電站樞紐工程、基礎設施復建等，電站完工后形成較好的土地平整和基礎設施開發條件。

表2 主要鄉(鎮)域耕園地資源影響程度分析

注：僅列出耕地變動在100公頃以上的鄉鎮。資料來源為第二次全國土地調查數據、2013年《金沙江白鶴灘水電站移民安置規劃大綱(第二稿)》。

(3)區位條件。寧南縣域內省道S212、沿金沙江公路是城鎮體系兩大空間發展軸。今后省道S212沿線城鎮的發展機遇將更加突出。葫蘆口鎮遷建新址位于S212發展軸最北端，將成為寧南縣向北聯系的重要門戶。大同鄉人口陡增80%，新生產開發土地面積243 hm2，并有復建212省道、復建黑水河大橋、跨金沙江大橋直通縣城、華彈和云南巧家縣，成為兩大發展軸的新交匯點，有望發育新興的樞紐城鎮。會東縣內有省道S310、沿金沙江公路兩大發展軸，省道S310發展軸區位優勢相對強化，移民遷入較多的會東鎮、姜州鄉和小壩鄉均位于沿線。姜州作為公路、鐵路交通節點的區位優勢更加強化，小壩是會東縣通往會理縣的必經門戶。巧家縣城鎮體系空間格局受影響較小，移民均在本鄉鎮安置，不改變全縣的總體人口和經濟空間布局。金塘集鎮新址在巧蒙公路和昭巧公路交匯處，西與會東縣魯吉集鎮隔江相望，交通區位優越，在縣域城鎮體系空間結構中的地位更加突出。

(4)產業和城、集鎮職能。人口、土地、區位條件變化影響城鎮職能類型和強度，根據上文研究選擇受影響較大的寧南縣松新、大同、白鶴灘、葫蘆口、華彈、騎騾溝，會東縣會東鎮(縣城)、姜州、小壩、大崇、魯吉、溜姑、野牛坪，巧家縣白鶴灘鎮(縣城)、金塘、大寨重點研究。

寧南縣松新鎮除工業外，因葫蘆口鎮新址建設貿易職能增強。大同作為水、陸交通樞紐商貿物流職能增強。白鶴灘處于電站樞紐區，工業、旅游職能增強。因耕園地大量減少，華彈、騎騾溝農貿職能強度減弱。會東縣會東鎮因移民遷入為加工業、服務業發展提供勞動力資源，綜合型中心城鎮職能增強。姜州物流、工貿、商貿等綜合服務職能增強，小壩類似。沿江大崇、魯吉、溜姑、野牛坪4個集鎮農業職能減弱，但魯吉交通貿易職能強化。巧家縣白鶴灘鎮(縣城)因大量移民遷入，將強化政治、經濟、文化中心地位。金塘集鎮新址具備建設物流、商貿城鎮的絕對優勢。大寨鎮是樞紐工程建設區建成后遺留的廠房、園區基礎設施適合工業發展。

2.4 提出城鎮體系調整方案

(1)調整方案。以《四川省寧南縣城市總體規劃(2005—2020)》、《四川省會東縣總體規劃(2007—2020年)》、《云南省巧家縣城市總體規劃(2008—2030年)》作為現有方案，根據要素變化評估，提出調整方案：①寧南縣將松新鎮由二級片區中心鎮上調為縣域副中心城鎮，大同鎮由四級(一般集鎮)調整為三級(地區中心鎮)；大同鎮職能調整為商貿型，白鶴灘鎮職能調整為工旅型；空間結構由“一心、四極、兩軸”調整為“一主一副、四極、兩軸”。建議撤銷葫蘆口鎮建制，取消行政單元，以黑水河為界，分別劃入華彈鎮和大同鄉，調整大同鄉為大同鎮。②會東縣大崇由三級(一般鎮)調整為二級(重點鎮)；魯吉鄉由四級(鄉集鎮)調整為三級(一般鎮)，職能調整為商貿型。③巧家縣調整金塘為二級(中心鎮)；大寨鎮職能調整為清潔能源工業、旅游為主的工貿型城鎮；空間結構增加金塘一個支點。

(2)調整后區域基礎設施規劃建議。為支持規劃調整，建議寧南縣提升省道S212道路等級，復建沿金沙江公路，加強縱向發展軸的橫向聯系。新建松新110 kV變電站。加強金沙江、黑水河沿岸白鶴灘鎮、華彈鎮、大同鎮、披砂鎮的港區和旅游碼頭建設。建議會東縣加快打通盡端式路網，特別是加強縣城—鉛鋅—魯吉(金沙江沿岸)線路建設。復建金沙江沿岸大崇、魯吉、野牛坪等地渡口，加快重點港口建設，使大崇、魯吉成為鉛鋅工礦產品的重要水陸出口點。建議巧家縣重點完善巧蒙和昭巧公路干線復建和大寨、金塘等移民城鎮建設。

3 基于移民安置規劃的城鎮體系規劃調整方法

根據上述研究，基于移民安置規劃總結城鎮體系規劃調整基本方法(見圖2)。

圖2 與移民安置規劃相銜接的縣域城鎮體系規劃調整方法

(1)確定調整范圍。依據移民安置規劃的建設征地處理范圍，評估城鎮受影響程度，確定城鎮體系規劃的調整范圍。因縣域城鎮體系規劃是城市總體規劃的法定內容，調整范圍確定最好與縣級行政區單元保持一致，每個縣分別作調整方案；影響程度較小的鄉鎮所在縣則不劃入調整范圍。

(2)分析城鎮發展要素前后變化。依據移民安置規劃的社會經濟及實物調查成果，分析土地、產業、基礎設施等要素的淹沒、影響情況，歸納要素變動特征和趨勢；依據移民安置規劃中的移民安置和城、集鎮遷建方案，明確人口遷移的規模和方向、城、集鎮的遷建情況。

(3)總結城鎮體系等級規模、職能、空間結構影響要點。對城鎮發展要素中的人口、土地等進行分析，對應得出城鎮等級規模變動要點；對要素中的區位條件等進行分析，對應得出城鎮空間結構變動要點；對要素中的人口、土地、區位綜合分析，對應得出產業和城鎮職能分工變動要點。

(4)提出調整方案。將上述變動要點，與現有城市總體規劃中的縣域城鎮體系規劃內容對比，提出調整方案，同時提出重要區域性基礎設施配套要求。

(5)下一級村鎮體系規劃調整。在縣域城鎮體系調整的基礎上，進一步對下一級影響較大區域的鄉(鎮)域村鎮體系進行調整。

4 結論與展望

研究發現，大型水電站建設帶來的是區域城鎮體系突變式的改變，具體源于城鎮發展要素——人口大規模遷移，土地資源驟然增減、區位條件及產業結構的短時間變動，需及時跟進城鎮體系規劃調整工作。但采用常規的城鎮體系規劃調整辦法歷時時間長，工作內容重復，編制時效性差，且容易與移民安置規劃的內容相脫節。移民安置規劃與縣域城鎮體系規劃在編制上存在時序、范圍、調研資料和規劃內容的相關性，奠定了兩規劃銜接的方法基礎。通過對白鶴灘水電站工程建設影響區的案例研究，總結了從移民安置規劃的資料和方案出發進行城鎮體系規劃調整的方法，并證明該方法有較強實用性，可避免大量重復工作，提高規劃調整方案編制效率。

建議：未來在移民安置規劃中補充城鎮體系規劃調整內容，使兩規得以同時審定，加強銜接。本文方法雖針對水電站建設影響區這種特定類型區，也可進一步一般化推廣至大型工程移民區、災后重建區等具有城鎮體系突變特征的區域。

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ResearchonPlanningAdjustmentMethodofUrbanSysteminConstructionAffectedAreaofLargeHydropowerStation

XIANG Yizhi

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 311122, Zhejiang, China)

The reconstruction of urban system in construction affected area of large hydropower station is a kind of unusual mutation under external force, so conventional urban system adjustment approach has its limitations there. Taking Baihetan Hydropower Station affected area as a case, an efficient and practical urban system planning adjustment method is explored for this kind of area based on the combination of resettlement planning and urban planning. Further, this method can also generally be applied to large resettlement regions, post-disaster reconstruction areas and others which have the characteristics of urban system mutations．

urban system; resettlement; planning; Baihetan Hydropower Station

F292;TV741

A

0559- 9342(2017)09- 0010- 05

2016- 02-16

項怡之(1987—)，女，浙江瑞安人，工程師，經濟師，碩士，從事城市、區域發展研究和規劃工作．

(責任編輯陳 萍)