“第三方規制”:現在與未來*

劉亞平,游海疆

“第三方規制”:現在與未來*

劉亞平,游海疆

第三方規制作為私人治理的一種形式，正在發揮著日益重要的作用。本文嘗試厘清什么是第三方規制及其相對于其他規制形式的優勢?；谖墨I梳理，本文認為，第三方規制是相對于自由市場中買方與賣方之外的第三方，即獨立于被規制企業(第一方)和顧客(第二方)的私人主體對企業行為的約束。第三方規制在資源、專業、信息和多樣化方面具有優勢，但在規制獨立性、規制能力、責任性及規制成本方面則具有明顯的不足。由于不再以公私治理為基本結構，第三方規制有潛力基于技術和價值引導而非公私主體固有的權限認識和職責分配，創造出一個新型的治理模式，這必然會使政府面臨新的挑戰。

第三方規制；公共治理；私人治理

傳統治理理論中政府機構發揮著主導作用。信息時代要求“讓公眾相信合適的主體做了對的事”，“自說自話”的公權力主體面臨著取信于公眾的困境。二十世紀的最后十年，在資本主義國家出現了新的規制實踐，一種新型治理形式――第三方規制的力量逐漸顯現出來。隨著我國市場經濟的逐步發展，第三方規制的力量開始得到認識，也出現了一些探索的嘗試。然而，到底什么是第三方規制，第三方規制在什么程度上能夠彌補甚至是替代傳統的規制力量？本文將在文獻評估的基礎上，對上述問題進行回應。

本文的主要內容安排如下：第一部分簡要分析第三方作為私人治理形式興起的背景；第二部分對第三方規制的三種理解進行逐層分析；第三部分則比較了第三方規制與其他規制形式的優缺點；第四部分進一步研究了第三方規制在未來治理發展中的趨勢；最后是總結和討論，提出第三方規制的適用性問題。

一、公共治理向私人治理轉變：第三方規制的產生

傳統的行政學理論強調政府組織作為規制的唯一主體，應該如何更好地履行規制職能的問題，注重對公共機構的權力制約，并執行統一的質量判斷標準和行為規則。如傳統上是由政府機構主導負責食品安全標準制定和監控食品安全質量(Deaton,2004)。統一的公共標準被認為為參與食品和農業市場的主體提供了一種通用的語言(common language)。政府負責檢查食品，確認安全性，并向公眾提供關于食品安全的保證(Clayton,2003)。因而，公共機構在規制中發揮主要作用，同時兼“掌舵”和“劃槳”兩大功能。

隨著市場的發展，社會上危機事件，如食品安全、生產事故等的頻繁發生，使得公共機構的規制成效受到質疑。經濟的發展使得人們的安全需求不斷提高，對規制的要求劇增，對專業能力要求也越來越高。而公權力卻面臨著財政壓力和規制能力、規制容量等的限制，無力滿足社會需求。生活水平提高、經濟地位分層和消費品種類的豐富，也使得需求趨于多元化，單一的規制標準已經難以滿足不同階層、不同層次的需要。治理理論提出規制主體多元化的要求認為“公共服務應由相互依賴的公私伙伴關系來執行(Freeman,2011)。西方較為成熟的公民社會，為獨立私人主體的參與提供了土壤。

在這種情況下，第三方規制逐漸發展起來。第三方規制不僅僅只是有效地組織、監管市場和貿易的一種客觀、公正的技術工具或制度要求，而且通過供應鏈條，給不同的市場參與主體提供不同的經濟和社會信號(implications)，促進對人和事的重組、改變和規范(Busch,2000)。第三方規制作為公私合作治理的一種新形式，由于私人主體發揮了主要作用，成為原有公共治理形式的有效發展和補充。

二、私人治理的內涵：第三方規制的主體認定和概念理解

那么，第三方規制到底是什么呢？

(一)第三方規制中三類主體的理解

習慣上，人們認為第三方規制中的“第三方”，指的是除被監管企業和政府外的第三方。如有學者提出食品安全需要社會共治，而社會共治的主體分為：企業、政府與第三方監管力量(張曼等,2014)。人們在潛意識里認為第三方是區別于企業和政府的組織，但是對于何為第一方、第二方或第三方并沒有清晰的認識。有些學者認為(被監管)企業和政府理所當然地分別成為“第一方”和“第二方”(尹禮國,2003)。對第三方的認定也不同：如有學者認為第三方獨立于安全保證主體(企業和政府)，也叫做社會監管力量，包括媒體、消費者、非政府組織等(張曼等,2014)。也有學者認為：行業協會、第三方檢測機構和新聞媒體構成第三方(尹禮國,2003)。或者認為所謂第三方，是指社會公眾，及代表公眾利益的獨立機構和非政府組織(樊屹然,2013)。還有學者認為所謂第三方， 指除了生產企業和政府以外的監管力量，包括新聞媒體、消費者協會、獨立檢驗機構、職業打假人等(張華,2012)。而薩拉蒙則以美國聯邦政府為例，認為第三方包括地方各層級政府、醫院、大學、診所、社區發展組織、企業、房東、商業銀行等，這些第三方與公共權力機構共同承擔公共項目運作的責任(薩拉蒙,2016)。也就是說，薩拉蒙認為第三方是除政府和企業以外的其他各類組織。

總的來看，根據這種理解，第一方指的是企業，第二方指的是政府，而第三方則存在相對寬泛的認識，一種是認為包括各層級的政府在內的其他組織，另一種則認為不包括各層級政府，但包括非政府組織和私人組織。但是這種認識存在兩方面的問題：一是對政府的角色定位不清。政府本身是一個很特殊的主體，其既可以是直接的規制者和“公私合作“的平等規制主體，同時也承擔法定的規則制定、檢查和監督等的職能，具有超然于所有其他合作主體的地位。只看到政府與其他主體在實施規制時的平等地位，并由此認為政府是三類主體構成中的平行一方，不具有任何特殊性，顯然是不合理的；二是對第三方的認識模糊。第三方認定中既有公權力主體，也有非政府組織，還有私人主體。如上所述，公權力組織不宜成為平等三方中的任何一方。非政府組織與私人組織在組織目標方面存在重大差別。這兩種不同性質的組織“雜揉”在第三方中，會導致第三方成為一個無所不包因而失去意義的概念，并導致公權力部門在性質界定、規制設計和執行上的困難。而且這種泛化的理解，會導致第三方與第一方、第二方之間存在千絲萬縷的聯系，恰恰犧牲了第三方特有的獨立性。表1顯示了三方主體的這種誤解。

表1 對三類主體的一種理解

還有一種對三方主體的認定則與上述理解不同。如McAllister認為：第一方指的是(被規制)企業，第二方指的是處于企業所在的工業或商業界(industry or business community)內的主體，第三方則是完全獨立于企業之外的私人主體。之所以要實施第三方規制，是要保證能夠對被規制對象的服從狀況(compliance status)進行客觀評估，規制者應該要完全獨立于被規制企業(Mcallister,2012)。這種理解有效地將政府組織分離出來。在三方主體認定上，第一方與眾多行業的理解基本達成共識，即指企業(江靜,2005; 孫麟,2008; 趙建軍等，2005), 第三方被界定為與企業無利益關聯的私人主體。這種理解排除了政府部門和非政府組織，有利明晰對第三方的認識。Wright(1978)等在關于食品標準署的最后報告中指出：大部分第三方規制被發展起來，主要是適應超市進行獨立認證的需求而不是監管機構執行檢查或其他干預職能的需要，是適應行業發展的需要，由私人部門發展起來的。一些監管性的職能并不完全包括在第三方規制中。因而第三方指私人主體，是一種類似市場上的企業組織，是獨立自負盈虧的法人實體(莊明惠、陳莉，2006；蔡惟瑾等，2003)。這種理解清晰界定了第一方和第三方，但是對第二方的理解仍然比較模糊，僅僅認為是指與企業具有利益關聯的市場主體。

那么，什么是第二方呢？Sodano(2008)等人在研究供應商和其顧客(零售商)的規制時認為，第一方是指供應商；第二方是指由零售商聘請的技術人員；第三方是指獨立于食品系統中其他行動者的主體。這里的第二方明確指代表顧客的技術人員。在軍工企業質量管理體系中，第二方審核，指以顧客的名義所進行的審核，也就是使用方或顧客審核(陳松林和李均平，2000)。而在現代貿易中，第二方審核是指顧客對組織的審核，包括組織對供應商的審核(劉忠和，2005)。第二方質量認定指的是使用方的監督檢查活動(黃昶生等，2011)。也有學者認為第二方審核是客戶委托具備審核能力的組織對其子公司、供應商或承包商管理體系的審核(俞小清，2009)。從這些表述中可以看出，第二方一般指的是顧客，也就是購買商品或服務的一方。既可以是顧客自行審核，也可以是其組織或聘請其他的專業主體代為審核。

根據以上的文獻梳理，第一方指被規制個體或組織(一般指企業)；第二方指被規制個體或組織的顧客(或購買方)，或是由顧客聘請、代表顧客的其他個體或組織；第三方指的是獨立于第一方(企業)和第二方(顧客)的專業私人組織。這三方主體都區別于政府部門等公權力組織，是受政府規則制約和接受政府檢查、監督的主體。三類主體的認定具體如表2所示。

表2 三類主體的認定

(二)第三方規制的內涵

第三方規制與傳統意義上的公共機構的規制是不同的。第三方并不與政府處于同一地位，而是通過政府機構認證主體的授權(accreditation)，其規制結果最終由國家擔保(ultimate state guarantee)，因而能被市場廣泛接受。無論是第一方、第二方，還是第三方，都是獨立于公共組織之外的，政府監管部門對其擁有檢查和監督的權力。第三方規制指第三方私人主體經過政府的批準或合格認證，代替政府履行檢查或認定職能，檢查或認定費用由被規制者(regulated entity)支付。第三方規制意味著政府機構依賴于第三方確認監管措施的落實情況，通過第三方規制進行間接的監督和控制。由于在傳統上認為是在政府的領域里，私人主體發揮了主要的作用(Novak，2009)，因而，第三方規制是一種私人治理的形式，是執行監管法律的公共職能的部分私有化(Minow,2003; Freeman,2003),如第三方進行的，第三方規制包括地點檢查、過程合法性勘驗、質量管理系統審計和工人能力評估等(Ellicot,2003)。

為了更全面地理解第三方規制，我們還可以對第三方規制做進一步分類?；谑袌鰶Q定質量議題、而政府只著眼于建議和鼓勵最好的實踐的理念，第三方規制的運作形成各有分工、互相合作的公私治理模式，但是由于第三方具體執行內容的不同，因而形成了兩種不同的運行類型和形式。第一種被稱為第三方鑒定(Third party accreditation)，是經過政府批準的、通常是在全國或跨國層面，依據國內或國際標準，評估和認證第三方審批主體，是代表政府履行監管職能的私人主體。如英國皇家認證委員會(United Kingdom Accreditation Service,簡稱 UKAS)是被英國政府批準的、單獨的一家認證主體，依據國際公認標準，對提供鑒定(certification)、檢測(testing)、檢查(inspection)和校準(calibration)服務的機構進行評估(Wright,1978)。第二種被稱為第三方審批(Third party approval),它們獨立于標準設立主體，對企業是否遵守相關程序或達到標準進行審批?？梢砸罁徟姆椒ê屯緩剑譃檎J證主體(certification body)或檢查主體(inspection body)。認證主體主要是從靜態方面、橫截面角度的全面標準審查，確認企業達到標準的所有要求。認證決定由一個具有相關資質和獲得授權的人做出，它獨立于被評估的企業，提供專業的服務；檢查主體則主要是從動態角度，縱向角度查驗(examination)喂養、食品、動物健康和動物救濟情況，以核實這些方面和過程是否符合法律要求。第三方檢查與第三方驗證(Third party verification)的相似之處在于都注重正誤驗證，即程序和執行是否正確(Sargent,2000)。

三、私人治理的審視：第三方規制的優勢和不足

第三方規制的興起，并不是要替代第一方規制和第二方規制，而是要利用其特殊的優勢，補充和完善規制體系，解決第一方規制和第二方規制無法解決的問題。

(一)相對于第一方規制和第二方規制的優勢

第一方規制強調企業的自我規制，也就是企業對自身的組織績效、產品質量、合同履行等的自我審查，目的在于優化企業組織，提高產品質量，促進企業發展。因為第一方規制是以自身的發展為目的，無論是其標準制定還是實施檢查，都是著眼于自身，因而并不獲得社會認可；第二方規制是購買方規制，指的是購買方對企業提供的產品或服務進行審查或評價，其目的在于確認企業提供的產品或服務是否滿足其要求。與第三方規制不同的是，第二方規制的目的在于確認產品或服務是否滿足顧客的特殊要求，第三方規制目的在于根據國家法律提供一個比較普遍的認證標志，因而是滿足社會上相對一般的要求；其次在規制的頻率上，第二方一般每交易一次就需要檢查或驗證一次，而第三方規制則具有較長的效力，只要在有效期內，且標準不更改，則規制一直有效，不需要反復進行；在費用上，第二方規制因為次數頻繁，往往會給購買方帶來較高成本，形成沉重的負擔(俞小清,2009)，而第三方規制有效期較長，不需要頻繁認證，可以減少成本。因而，與第二方規制相比，第三方規制的效力更普遍、持久，成本花費更低。

與第一方規制和第二方規制相比，第三方規制最大的優勢在于其獨立性(Zuckerman,1996)。因為在實施規制前，第三方與第一方和第二方完全不存在利益關聯，因而其規制具有更可靠的公信力，提供的規制證明具有更強的信號作用。Akerlof(1970)指出，不同的信號機制可能會出現在市場上，改變了消費者對產品質量的認識，他們會據此匹配他們購物的偏好，優先選擇某一生產商或供應商提供的高質量產品。這會促使一些生產商投資于產品質量。第三方規制，作為信號機制中的一種，能夠發出高質量產品的市場信號。與其他機制相比，更為客觀和獨立，因而具有比較優勢。

(二)第三方規制相對公共機構規制的優勢

在傳統觀念里，規制是政府專業機構的職能，體現為制定相關法規，強制執行基本標準，對市場主體進行檢查和監督等。政府規制的目的在于促進市場主體的自律，但是作為私人治理形式的第三方規制，憑借其獨特的優勢，逐漸成為規制體系的重要治理主體。

1.資源優勢。第三方規制源于私人市場，擁有豐富的人員和資源。可利用這一優勢引導第三方形成“全面防守”，保證規制的覆蓋面。極少數的“漏網之魚”還可以由政府部門進行補缺補漏式的檢查彌補，由此建立起一張無遺漏的“全面規制網”。相對而言，政府部門卻面臨著財政緊縮、人員配備不足等的壓力，這使得公共機構的規制只是間或或偶然發生的，如美國FDA，每年大概只有24%左右的被規制主體受到審計和檢查(Fagotto,2010)。通過盤活私人資源彌補公共機構的不足，可以緩解社會對規制的需求日益上升的矛盾(Busch和Bain,2004)。而且，第三方規制費用由被規制企業支付，也使規制費用具有可靠的來源保障。這在公共財政不斷緊縮的背景下具有積極意義。

2.專業優勢。第三方規制的一個優勢就在于其具有在私人部門中進行規制和做出是否合法決定的大量技能，靈活的人事制度允許第三方規制主體隨時補充所需的人才和培訓所需的技能。他們依據政府或私人組織制定的標準進行監控和評估，也參與到自愿審計實踐和自愿認證實踐中，這些都強化了他們的專業優勢(McAllister,2003)。相對而言，公共規制機構本身是相對穩定的，雖然具有一些專業機構的色彩，但本質上是行政機構，行政技能的要求往往超過了其專業性。社會的發展，使得行業種類不斷擴張，許多新領域、新職業都需要有與時俱進的規制、新技能和新專業知識。而公共規制機構在應對急速發展的社會規制新技術要求時捉襟見肘，力不從心。

3.信息優勢。與公共監管機構相比，第三方規制因為不具備制裁的權利，因而可以減少與規制對象的沖突，更容易與被規制對象形成合作式的伙伴關系，從而獲取更真實和全面的信息。通過普遍的第三方規制，可以收集到更多、更有質量的關于被規制對象運作和遵守法規情況的數據資料，有利于公開信息和公正評價。公共監管機構也可以根據這些信息，決定如何更好地分配有限的規制資源，采取何種更有效的規制形式(Blair,2008)。

4.多樣化優勢。在第三方規制中，規制所依據的標準是依據于國家的規定，由某一家企業、某一個行業組織或第三方組織制定(趙勇等，2012)。因而規制標準不再只是單一種類、單一層次(質量方面)和單一級別(包括國內和國外)。企業可以根據自己所處的行業和經營需要，靈活選擇認證的標準和第三方認證組織。這為企業的發展帶來三方面的機遇：一是企業不必再以低端的價格競爭策略占領市場，而是可以通過第三方認證，突出產品特色，打造良好聲譽，獲取競爭優勢；二是通過第三方規制，企業產品將突破國家邊界，進軍國際市場，擴大和促進不同層次的商業活動，減少不同國家間產品準入時的貿易壁壘、貿易費用和時間成本，也減少在他國銷售產品前的廣告和宣傳等費用，節省額外成本支出；三是企業可以預防性“問診”，在其內部組織和資源可能出現功能失調之前，先行引入第三方審計和干預，采取預防性措施，保證企業持續、健康發展(Mcallister，2012)。而公共規制機構只是單一主體，實施的標準單一，實施的層次僅局限于國內，難以滿足企業多層次、多種類、多級別的要求。

(三)第三方規制存在的不足

1.規制獨立性問題。為了提供客觀公正的評估結果，實施規制的第三方應該完全獨立于被規制的主體。但這種獨立性會受到污染：評估的第三方是由被規制的企業自己聘請的，評估是由被規制企業自己安排的(Blair，2008)。被評估企業為了獲得積極正面的評估報告，愿意提供高酬勞交換。在規制服務的市場上，被規制主體會更愿意購買對其有利的評估，或者對購買到的第三方評估者施加壓力，以獲取想要的結果(Schuck，1994)。這些容易造成原本獨立的第三方難以繼續保持獨立，引起市場災難。政府賦予第三方“偵查者”的角色，并以法規強制保證；對第三方自身，其作為私人主體，有自己的生存壓力和利益訴求；而對于被規制企業，第三方則被希望成為合作者，而且兩者有合作的動機、需要和愿望。這三元的身份導致其搖擺于第三方游離于監管者和合作者、發現者與掩蓋者之間。

一些偏誤的存在也會導致獨立性難以保證(Bazerman，2002)。一是標準偏誤。規制標準模糊，當被進行不同解讀時，偏誤就會產生；二是忠誠偏誤。第三方規制者只與雇主打交道，卻不認識投資者，在熟悉的雇主和陌生的投資者之間，審計者更愿意給雇主出具積極的審計結果，而不是提示投資者企業不應該如此做的消極審計報告；三是審查偏誤。第三方規制者審查的往往是公司提供的數據，而不是自己獨立獲得的資料，這就容易被誤導影響其獨立性。

與規制獨立性不足相似，規制獨立性太強也會出現問題。首先，標準僅僅只是單一企業或某一非政府組織依據國家法律自行制定，缺乏法規保證其在制定前廣泛征求受影響的利益相關者。其次，第三方規制時的標準選擇具有隨意性，還涉及價值判斷，而這一切只能交由政治辯論。再次，第三方規制不以人意志為轉移地獨立發展，將造成“發展強制下的貧困”：給發達國家帶來發展的機遇和機會(Reardon和Berdegue,2002)，利于其出口農產品到發展中國家的同時，對發展中國家低質量和低成本的農業造成沖擊，并“隔絕“其于國內市場(Hatanaka等,2005)。

2.規制能力問題。為做好規制，第三方至少應該具有與公共機構監管者同樣的規制能力，這包括技術能力和職業判斷。但是規制的第三方一般具有專業審計能力，卻缺乏社會審計能力。Rourke(2004)曾經在亞洲觀察過兩個服裝企業的第三方審計情況，發現第三方只是報告了虛假的聯系和集體討價還價的問題，卻無視企業違反安全和健康標準的情況，沒有報告在工作時間和薪酬待遇方面普遍存在的問題。

有兩種情況會削弱第三方規制的能力。一是清單誤導。第三方規制者有可能機械地運用由標準所羅列出來的檢查清單，無法真正掌握被規制實體的守法狀況(Moor,2005)。關注這些檢查清單，只會使得注意力過度集中于不同部門和設施的細目上，而不是規制的標準化上。而清單本來應該是用來促進規制的標準化和一致性；二是信息誤導。第三方規制經常依賴代理人，核實那些易于觀察到的遵守法規情況，注重獲取檢查項目的構成元素信息，卻不夠關注守法的確切成效(Parker,2003)。不是實地搜集關于守法過程的確切信息，而是主要依賴于管理使用的文件和和采訪高級管理人員。實地查看的時間太短，流于表面，在確定守法情況時不夠認真。依據此收集上來的信息做出的審計，會嚴重影響第三方的判斷能力和結果報告。

3.責任性問題。Schedler認為，責任常被界定為回應性和可制裁的程度?；貞砸馕吨槍π畔⒆鞒龇答伜蛯赡苁请y以解決、令人不舒服的問題作出解釋。可制裁性意味著如果反饋或應對不當則可以施加懲罰。在傳統的社會規制中，監管機構官員的責任性通過多種方式得到保證，法律責任由法官審定，政治責任通過選舉執行(Schedler,1999)。而且，行政法還規定了如聽證會、決策程序和行政訴訟程序等來保證行政責任追究。在公私合作中，公共機構官員的責任追究途徑依然有效，但是私人主體卻沒有對等的責任追究機制(Tanner,2000)，而且因為公私混合，責任歸屬變得復雜，厘清責任變得困難。

第三方規制主體一般聲稱他們具有獨立性，服務是客觀公正、透明和有效的，以此表明其責任履行方面是無可挑剔的。但是正如前文對獨立性的質疑所表明的，市場是一個充滿競爭和逐利的場所，進行規制只是意味著其實施了行為，卻并不必然意味著其作出了最佳的實踐，謀求高收益和低成本的沖動完全有可能使其向高收益看齊，規避可能的責任。

在私人的規制下，如何實現公共責任成為問題。規制的私人化趨勢是一柄雙刃劍，會危及公共目標和公共承諾的實現，但也會促進政府改革，提升公共服務供給效率和質量。隨著公私治理的增長，這兩者間的張力將加大，而一旦張力過大又會驟然使兩者的關系轉為緊張(McAllister,2012)。

4.規制成本問題。實行第三方規制，被認為可以轉移成本給被規制企業，但實際上，這既不能完全消除政府的成本，又給企業增加了新的成本。第三方規制與政府規制相比是否成本更低而收益更高，這仍然是存疑的。從政府方面來看，政府雖然減少了部分規制成本，但又增加了其他的行政成本，包括制定和執行與第三方規制相關法規的成本。政府監管第三方，包括第三方規制者和第三方規制行為，都將產生新的成本。尤其是當第三方主體在規制實踐中日益成熟，其規避政府監管的能力也會相應得到提高，政府監管的成本也將隨之上升(McAllister,2012)。

第三方規制雖然使部分成本從政府轉移到了被規制的企業，但并不意味著被規制企業可以付出比轉移的成本更低的成本。第三方作為私人規制服務的提供者，其規制既需要遵守政府規定的程序和形式，又要考慮自己的生存，因而其收費可能遠遠高于政府規制的收費，被規制企業需要支出更高的成本(Shapiro,2004)。小企業甚至有可能無法承擔這個成本(Henson等,2012)。另外奧特斯的研究也發現：一些小企業在應對規制要求時，由于缺少資源，將面臨更高的額外成本(Orts,2005)。比如，發展中國家的小農產品企業想要認證有機產品和綠色標志，就需要花費更高的成本(Gardner,1995)。

四、第三方治理：第三方規制未來的發展

隨著經濟的全球化發展，傳統以國別為基礎的規制將日益不能滿足時代的要求。企業的產品日益溢出國界，在全球范圍內生產和流通，這使得建立在地理邊界基礎上的規制在面臨跨國流動的產品時影響力日益有限，而消費者對來自他國產品品質也需要進行斟別，第三方規制作為一種不以政府、不以地理疆界為限的規制形式，將會發揮越來越大的作用，為跨國企業的全球擴展提供基本的品質保證，因而，其適用的領域必然會不斷延伸。

由于不再以公私治理為基本結構，第三方規制有潛力基于技術和價值引導而非公私主體固有的權限認識和職責分配，創造出一個新型的治理模式。第一方規制或企業自我規制是最基本的規制，企業要建立起將利益相關者置于可以影響管理的合適位置的體制，通過規制承諾，學習規制的特殊技能和知識，制度化規制過程、結果和效果這三個階段，建立起開放的自我規制體制(Parker,2002)。第一方規制的最終結果是要提供自我規制的信用，即讓公眾相信企業自我規制后產品質量的可靠性。在第一方規制的信用難以得到保證或出現問題時，顧客(一般是組織)不得不親自介入檢查和確認產品質量和安全，發展第二方規制。但是市場上還有大量不具有規制資源能力的消費者個體，為了購買到放心和有質量的產品和服務，形成對公權力規制的強大政治訴求，于是政府規制作為個體顧客的救濟措施而出現。但是政府規制是行政的一部分，也會染上“效率病”，因而在財政緊張、效率低下等的情況下，第三方規制形成對政府公共規制的部分替代和發展。通過政府機構認證主體的授權(accreditation)，第三方規制的結果最終由國家擔保(ultimate state guarantee)，因而被市場廣泛接受。因為信譽擔保機制的存在，第三方規制對政府規制(包括內容和形式)的替代，都只能在公權力的有序安排和嚴格授權下進行。政府仍然會保留需要強大公權力介入的規制領域。在公權力讓渡的規制中，政府需要考慮的議題主要有兩個：一是第三方可以規制哪些領域？二是政府如何對第三方規制管理？第一個問題涉及政府放權的力度，第二個問題涉及政府職能轉變的程度。

隨著參與面的擴大和參與方式的逐漸成熟，私人主體的參與將更加便利，參與意愿更強。處于激烈競爭的規制市場中的各方將規制標準和公信力作為自己的核心競爭力，不同企業會根據客戶的意愿選擇合適的規制標準和規制主體。由于客戶的需求越來越多元化，規制標準將越來越細化和豐富。不但不同行業需要不同的規制標準，同一行業甚至同一企業也可能需要多種不同的規制標準，體現出面向客戶的個性化趨勢。由于參與主體不斷擴大，標準不斷細化，程序設計、核查和驗收等將越來越復雜，這使得公權力在法制環境創造和維護、第三方主體認定和驗收、定期考核、補缺補漏機制建設等方面將面臨著更大的挑戰。如弗里曼所言，主體協調、維護穩定、機制創新、效果認定等方面都將是公權力需要發揮作用的重要新領域(Freeman,2011)。

第三方是在政府授權下對特定領域進行規制，與政府規制(無論是政府的直接規制或政府間接規制)形成互補關系，因而本質上不存在矛盾和沖突。但是政府要在私人規制主體利益最大化和私人規制弊端最小化之間取得平衡(Peter,1995)。無論是哪一種類型的規制，最終都是要充分提高第一方規制的自覺性和規范性，逐步增強企業自我規制的效果和社會認可度，從而減少對外部規制的依賴，形成一種“內在自覺”的高質量產品自控模式。第三方規制的發展，將會使政府在主體協調、維護穩定、機制創新、效果認定等方面面臨更大的挑戰(Reinier,1986)。

五、總結和討論

從主要資本主義國家的規制發展實踐來看，第三方規制已經逐漸得到越來越多的采用，甚至在一定程度上構成強制性第三方規制，對食品制造商、零售商形成相當有效的壓力，一些第三方認證機構的標識也已經深入人心，成為有品質的食品的代名詞，吸引了相當數量的忠實消費者群體。一些經過第三方認證的產品因為能夠有效地進行產品斟別，得到不同的消費者群體(第二方)或供應商(第一方)認可，成為實際上的市場準入門檻，迫使那些未能得到認證的廠商必須采納其標準或要求，從而保障產品相對穩定的品質。如英國食品標準署就相當依賴英國認證服務(UKAS)這個第三方認證機構，它自己不就食品品質頒發任何證書或提供品質保障，但通過要求進入市場的食品必須經過第三方認證，將自己從微觀管理中解脫出來，企業可以自行選擇認證機構，監管部門只負責對認證機構的資質進行評定和監管，由認證機構對企業的產品質量進行認證，通過認證機構之間的競爭來保證公正。政府通過保證這些組織之間的競爭，以及從終端即通過消費者的“火警”和規制機構的抽檢來淘汰不合格者，從而超然于市場之中。

而在中國，由于第三方規制的力量并未能充分發揮出來，規制仍然主要甚至全部依靠政府的力量，政府通過控制市場準入許可來強制性施行食品安全要求，這使得政府與獲許可企業不可避免地被捆綁起來，政府很難超脫于市場之外。這樣一種路徑充滿了矛盾與沖突。公眾對食品的要求是不一樣的，如果將食品安全程度按100分制衡量的話，有最低程度的60分的安全保障，也有對食品安全更高的80分甚至90分的要求，比如，如孕婦、兒童等脆弱群體，這時60分的保障對他們而言就是不夠的，而顯然，要80分的安全的人，當然需要付出比要60分的人更高的價格。而監管部門如果將準入門檻設在80分，那么，這對那些低收入人群而言就是極大的不公平，因為他們被迫要承擔更高的生活成本，而他們可能愿意將滿足基本生活需要之外的錢用于其他用途如教育上而不是更高品質的飲食上。而且，不同的人群對更高品質的飲食的需求是各不相同的，由規制部門來一刀切地確定更高品質的統一標準也是不合適的，這種情況下，由各種第三方機構來自行設立不同的標準，消費者根據自己對飲食的不同需求來選擇滿足自己對更高品質的食品的需求，是更為恰當的安排。從這個意義上來看，第三方規制，是未來消費者細分后市場的一個趨勢，不同的消費者會有不同的需求，一個統一的規制要求是無法滿足不同的需求與偏好的。更進一步，完全由政府承擔的控制將政府置于一個相當窘迫的處境：政府與企業的利益捆綁在一起，以至于企業一出問題，公眾首先想到的不是企業本身的問題，而是政府的問題。由此，政府承擔的是全部的責任。這種責任是政府承受不了的，因為它假定了政府的全知全能(劉亞平,2011)。第三方規制在發達資本主義國家已經有著一定的歷史，這些國家搶占了先發優勢，導致目前國際上主要的第三方認證主要是基于工業國家，相關的要求、標準和信息也都由工業國家所主導，主要的零售商認可的也都主要是工業國家的第三方認證機構，為這些國家的企業的全球擴展進一步創造了條件。由此，加速第三方規制的發展，對于我國產業的全球化推廣，也是迫在眉睫的任務。

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TheThirdPartyRegulation:thePresentandtheFuture

LiuYaping1andYouHaijiang1,2

(1.Sun Yat-Sen University, School of Government, Guangzhou Guangdong 510275; 2.Fujian Normal University, School of Public Administration, Fuzhou Fujian 350000)

As a form of private governance, the third party regulation is playing an increasingly important role in various economic and social activities of the country. This paper attempts to clarify the concept of the third party regulation and its advantages over other forms of regulation. Based on relevant literature review, this paper argues that the third party is a private entity other than the buyer and the seller in the free market, independent of both the regulated enterprise (the first party) and its customer (the second party), from the perspective of regulation. Applying restrictions from a private subject on to the enterprise behavior, the third party regulation possesses advantages in resource, specialty, information and diversification, while suffering from a number of deficiencies in the independence, capabilities, responsibility and cost of its regulatory performance. With the public-private governance no longer being the basic structure, the third party regulation has the potential of creating an organizational structure based on technologies and values， rather than the understanding of power and distribution of responsibility inherent of a public-private body. A new mode of governance thus shaped will give rise to challenges to the government for certain functions it originally performs.

the Third Party Regulation; Public Governance; Private Governance

10.13948/j.cnki.hgzlyj.2017.12.010

* 劉亞平，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師，電子郵箱：cathyliou@hotmail.com；游海疆，中山大學政治與公共學院博士研究生/福建師范大學講師，電子郵箱：haij2009@foxmail.com。感謝匿名評審人對本文提出的修改意見，文責自負。

■責任編輯葉 青