新時代政府與市場關系的再詮釋
——基于經濟風險化解與政府職能轉變的分析

呂 煒，周佳音(東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025)

·理論研究·

新時代政府與市場關系的再詮釋
——基于經濟風險化解與政府職能轉變的分析

呂 煒，周佳音
(東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025)

中國經濟進入新常態以來，宏觀經濟出現了以經濟增速下滑、杠桿率上升以及政策空間收窄為特征的聯動性風險，對新時代中國經濟的持續健康發展提出了全新挑戰。筆者認為，中國的聯動性風險內生于經濟體制之中，是特定發展階段下經濟政策與市場機制雙重失靈的結果。中國近四十年經濟改革的成功經驗在于，始終能夠根據市場發展的客觀規律及現實需要，來不斷調適和完善政府經濟職能。防范和化解聯動性風險，需要立足于更高層面進行審視，重塑政府與市場的關系定位，逐步減少政府對市場經濟的不當干預，推動政府由市場參與者向市場維護者的角色轉換。未來通過深化改革和職能轉變，政府應繼續保持并強化對宏觀經濟的駕馭能力，實現對系統性經濟風險的有效防控；同時，政府也應更加尊重市場機制，秉承審慎適度的市場干預原則，更好地承擔起市場維護者職責，為市場在資源配置中發揮決定性作用創造堅實基礎。

政府與市場關系；經濟風險；聯動性風險；經濟轉軌；市場經濟；政府職能

一、問題的提出

習近平同志在十九大報告中明確指出，中國特色社會主義進入了新時代。這意味著中國經歷近四十年的改革開放，已經進入了中國特色社會主義建設和發展的全新時代。改革開放以來，中國逐步建立了以經濟建設為中心的市場化經濟體制，依靠這套經濟體制成功實現了近四十年的高速發展，綜合國力和人民生活水平都有了根本性的躍升。然而，這套經濟體制在實現經濟高速增長的同時，也開始出現包括產能過剩、債務增加、結構失衡和增長乏力等在內的諸多負面和風險性因素，這些因素構成了在新時代建設中國特色社會主義所面臨的主要經濟風險，需要政府在關鍵領域積極應對并做出及時調適。

在各類宏觀經濟風險中，除了人們常提及的金融、債務等系統性風險之外，各系統之間聯動導致的風險也不容忽視。近年來，部分國家出現了生產率下降、杠桿率上升、政策空間收窄等并存的問題，被國際清算銀行稱為“風險鐵三角”[1]。上述界定方式為我們認識聯動性風險提供了更為新穎的視角。隨著中國經濟進入新常態，在經濟增速逐步趨緩的過程中，企業杠桿率和居民杠桿率不斷攀升，宏觀調控政策空間收窄的現象也同時顯現，按照所謂的“風險鐵三角”定義，中國亦出現了特征與之類似的聯動性風險跡象。如果不能很好地化解與控制，將對中國經濟健康可持續發展提出全新挑戰，甚至可能引致重大經濟風險，進而影響中國“兩個一百年”奮斗目標的實現。

聯動性風險之所以難以化解，主要在于經濟增速下滑、杠桿率上升和政策空間收窄三者相互制約，并構成了可能導致經濟增速持續下滑的內生閉合系統。在理想的經濟系統運行條件下，政府與市場應當各司其職。在市場失靈的領域，需要政府介入進行宏觀調控、熨平經濟波動；而在政府失靈的領域，市場會通過自我調節來緩解資源配置的低效率。然而，當上述三種風險聯動時，市場與政府相互補充的機制會難以發揮作用。經濟增速下滑與杠桿率上升是資源配置的效率低下和結構扭曲在宏觀層面的反映，其根源在于不完善的市場機制，因而需要政府介入進行調控；而政府的失靈又使政策空間收窄，從而制約著政府干預市場的有效性。以上分析表明，三個風險要素之間相互制約的閉合系統的形成，是政府與市場在協調過程中出現雙重失靈的結果。此時，對風險的防范與化解就需要打破原有政府與市場之間的固有邊界，從更高層面的政府與市場功能重塑的角度來加以考察。

事實上，由于中國一直處于經濟轉軌的過程中，宏觀經濟風險雖然在表象上與其他市場經濟國家比較相似，但導致風險產生的深層原因卻往往存在著差異。舉例來說，產能過剩的產生并不僅僅來源于產業自身發展的問題，還來源于歷史因素與政策因素疊加而衍生的結構性矛盾。類似地，分析經濟系統的聯動性風險同樣不能單從市場機制或政府經濟政策本身尋找原因，而應該跳出政府與市場相互補充這一框架，站在更高的歷史與制度層面去反思風險產生的原因并尋找防范化解路徑。

基于上述前提，本文旨在對新時代背景下經濟體內出現的聯動性風險進行反思，從總攬的高度對政府在防范和化解風險過程中的職能作用進行闡述和思考，既在理論層面對聯動性風險的成因進行邏輯梳理和規律探討，又對今后一個時期的改革方向和政策安排提出實踐建議。

二、聯動性風險內生于中國經濟體制

中國經濟過去近四十年的高速增長得益于改革開放初期建立的以經濟建設為中心的經濟體制，這種體制的內核是采取讓利放權和退讓政府邊界的模式，充分調動地方政府和微觀經濟主體的活力，通過政府對市場體制的駕馭逐步將市場機制注入到傳統政府主導的經濟體制當中。在這種經濟體制中，市場逐步發育并承擔起在資源配置中的決定性作用，但市場作用的發揮始終通過政府職能的積極介入和及時糾偏得以實現。總體來看，這種體制是成功的，其造就了中國經濟的高速增長。但政府對市場經濟的積極干預和調適也帶來了內生于這種經濟體制的政府和市場的矛盾，引致了包括經濟增速下滑、杠桿率上升和政策空間收窄在內的風險因素。

圖1 1978—2014年中國GDP增長率和TFP增長率數據來源：根據蔡躍洲和付一夫[2]測算數據整理而得。

(一)中國聯動性風險的基本事實

2008年的金融危機席卷全球后，很多發展中國家的宏觀經濟出現了“風險鐵三角”跡象。從中國經濟運行現狀和宏觀數據指標來看，經濟增速下滑、杠桿率上升和政策空間收窄的聯動性風險也在各個領域有所呈現。圖1是對1978—2014年中國國內生產總值(GDP)增長率和全要素生產率(TFP)增長率變化情況的描述。從圖1中可以看出，改革開放初期，中國的TFP增長率逐年上升。在1995年左右達到最大值后逐步回落。2000年以后，隨著改革推進、各項政策實施以及加入WTO的外部驅動，中國的TFP增長率再次上升。2008年全球金融危機爆發使這種增長狀態被打斷，TFP增長率開始持續下降。2012年以后，隨著中國經濟進入新常態，GDP增長率與TFP增長率呈現出相似的下降趨勢。

從全球經濟的角度來看，有的學者認為生產率的下降是導致當前全球經濟低迷的關鍵因素[3]。這一現象既可以從生產角度理解為投入產出效率的降低，也可以更廣義地理解為資本運行效率的降低。究其原因，在資本要素方面，全球資本總量過多、泛濫成災，放大了經濟運行所必需的資本量，導致全社會資本回報率降低；同時，全球資本過剩導致高額回報率大多依靠泡沫化的投資來維系，實體經濟領域的資本注入普遍減少，形成了持續脫實向虛的惡性循環。在勞動要素方面，勞動生產率與經濟增長高度相關，通常來說，隨著勞動生產率增速的回落，經濟增速也會隨之減緩。國家統計局數據顯示，2008—2015年中國勞動生產率增速呈現持續下降的趨勢，2015年中國勞動生產率增速為6.6%，跌至1999年以來的最低水平。綜合來看，資本配置效率偏低與勞動生產率增速下降是中國TFP增長率下降的重要原因，也是導致中國經濟告別高速增長并進入新常態的內在根源。

對于高杠桿率問題來說，杠桿風險是市場經濟所固有的，生產效率高、盈利能力強的企業通過適度增加杠桿，有利于實現資源配置的優化從而推動經濟的快速發展。當市場機制能在配置資源中發揮決定性作用時，可以通過優勝劣汰的機制對高杠桿風險進行化解，將杠桿配置到高效率的企業中，而生產效率較為低下的企業便難以通過資金注入來增加杠桿。然而，無論是從實際感受來判斷，還是通過歷史經驗來認知，世界各國的市場都并非處于理想狀態，但中國的杠桿風險與世界主要發達國家的杠桿風險來源不完全一致。在全球金融杠桿方面，20世紀80年代以來，發達國家的經濟金融化、虛擬化趨勢是導致全球杠桿率上升的重要原因。隨著金融市場的發展和金融資本的擴張，為投機謀利或規避風險而產生的金融衍生產品層出不窮，在貨幣市場、股票市場、債券市場和外匯市場涌現出各種金融衍生工具[4]。根據鐘寧樺等[5]的研究，中國經濟杠桿風險主要來自于特殊的經濟體制，其利用微觀企業數據的分析表明，中國企業杠桿風險主要集中于有政府背書的國有企業，民營企業的杠桿率則普遍偏低。同時，在政府間財權與支出責任縱向不匹配的體制安排下，地方政府債務風險逐年加大，成為中國杠桿風險升高的主要推手。基于上述認知，“去杠桿”作為中國供給側結構性改革中的工作重點，應被給予足夠的重視。

另外，政策空間收窄的現象在中國也有所顯現。事實上，國際清算銀行所提出的“風險鐵三角”主要是對央行貨幣政策操作空間持續收縮的解釋。而從中國宏觀經濟政策的實施情況來看，貨幣政策和財政政策的運行效果同樣出現了類似跡象。在貨幣政策方面，雖然政策工具日益多樣化，但在控制資產價格上漲、防范資金外流等多重目標下，貨幣政策操作的空間越來越有限。在財政政策方面，由于地方債風險的持續上升，進一步完善公共設施建設和改善民生無疑會挑戰已有地方財政收支缺口，但城鎮化、人口老齡化和人口流動等問題又對公共服務提出了更高的要求。也就是說，需要在控制債務風險的同時更好地發揮財政在民生領域的兜底作用，從而使得積極財政政策的尺度越來越難把握。此外，在經歷了幾輪政府投資大幅擴張之后，基礎設施建設等投資項目已經逐漸滑入邊際收益遞減的區域，在驅動經濟增長方面也越發難以達到理想的效果。

(二)聯動性特征導致風險難以從政策層面化解

在聯動性風險中，經濟增速下滑、杠桿率上升和政策空間收窄三要素相互制約，且內生于不完善的市場經濟體制，因而聯動性風險難以在現有框架的體制內部進行化解。在市場經濟運行的過程中，由于實體經濟中資本要素的邊際產出下降，其相對回報率發生改變，進而將吸引更多資金投向虛擬經濟領域。在這種情形下，由于虛擬經濟獲得的收益主要依托資本擴張而非生產經營，投向虛擬經濟的資金越多，其回報率就會越高，這種特質使得當實體經濟回報率相對較低時，虛擬經濟會源源不斷地從實體經濟中攫取資本，從而導致泡沫的產生。在這個循環機制里，即使政府通過政策干預進行及時的調整與糾偏，從理論上也難以打破風險形成的內在機理。其邏輯在于，當經濟增速下滑、市場受制于職能邊界難以進行自發調節時，政府應積極介入并采用擴張性政策進行宏觀調控，但在實體經濟回報率較低的前提下，大部分新增貨幣和政府投資都會被市場吸引到虛擬經濟領域空轉，這不僅難以起到提高經濟增長速度的效果，反而會導致高杠桿風險的出現。如果政府為了短期增長而繼續加大杠桿，則會進一步累積已有風險，進而危及宏觀經濟的穩定；但如果政府以降低杠桿率為目標，可能會采取收緊信貸、提高準備金率等政策措施，而這類緊縮性貨幣和金融政策無疑會對實體經濟產生更為嚴重的擠壓，阻礙經濟穩定增長，一旦政策收緊力度過大，還可能進一步引發經濟衰退。

因此，經濟增速下滑與杠桿率上升之間的內在矛盾制約了政策實施的空間，構成了三者之間的聯動性風險。改革開放以來，當中國經濟出現結構性問題和風險時，政府更多的基于經濟改革與宏觀調控的方式，通過刺激經濟高速增長來自發化解。但隨著聯動性風險的出現，經濟增長已難以解決或緩解內在結構性問題，并且，隨著經濟增長與結構性風險之間矛盾的日益形成，增長不僅不能解決高杠桿、低效率、產能過剩等結構性問題，還會進一步給政府宏觀調控帶來增長與風險之間的政策抉擇困境，這也決定了中國的聯動性風險難以通過政府調控刺激經濟增長的傳統方式加以解決。在新時代背景下，中國經濟增速趨緩以及結構性風險的累積，既有市場經濟體制的周期性原因，也有轉軌進程中的結構性原因，是政府與市場雙重失靈的結果。政策調控導向的政府職能已不適用于防控新時代經濟風險，因而我們需要著眼于歷史和制度層面，在充分揭示中國聯動性風險根源的基礎上，重新界定政府職能邊界，從制度的角度尋找防范化解風險的解決方案。

三、基于改革視角對中國聯動性風險原因的再認識

肇始于2008年的全球金融危機，揭示了即使在市場經濟較為完善的發達國家，市場機制的缺陷依然明顯、市場失靈依然會對經濟的平穩運行產生超乎想象的破壞力。身處構建完善市場經濟體制的過程之中，中國不得不同時面對市場經濟的周期性風險以及經濟轉軌過程帶來的結構性風險。對中國經濟面臨的雙重風險而言，需要從市場與體制兩個視角更為全面地識別聯動性風險的根源。

(一)引致聯動性風險的市場原因

中國經濟體制轉軌作為一場史無前例的制度變遷過程，對當前以及今后一個時期的經濟與社會發展均會產生深遠的影響。改革開放以來，中國在原有計劃經濟體制的基礎上，逐步建立健全了市場經濟體制，并使其在資源配置中發揮越來越重要的作用。隨著市場機制的確立，市場經濟固有的缺陷及周期性問題也不可避免地在中國經濟中顯現。世界經濟發展史表明，市場經濟始終存在各種各樣的失靈問題。根據以斯密為代表的古典主義觀點，市場在“看不見的手”的自動調節下，不僅可以實現充分就業，還可以避免出現由需求不足導致的經濟危機[6]。然而，20世紀30年代的大蕭條之后，人們發現“看不見的手”似乎并不總能實現總需求與總供給的均衡和充分就業，市場除了在傳統的提供公共產品等領域會出現失靈之外，還會導致周期性經濟危機[7]。

市場經濟體制的引入和建設過程是漸進性的。在中國的改革開放初期，市場并非是資源配置的主要方式，而僅僅是在原有計劃經濟體制中對資源配置的補充。隨著市場化改革的深入，市場經濟體制被逐步確立，市場邊界逐步擴張并開始主導經濟運行，市場經濟特有的需求約束逐漸取代了計劃經濟特有的供給約束。自此開始，市場經濟的一些周期性特征開始在中國顯現，出現了產業發展周期、資產價格波動等現象，同時，隨著市場開放程度的提升，中國經濟與全球經濟的聯動性也在不斷加強。當前，市場經濟體制在中國已然確立，市場在資源配置中已開始發揮決定性作用。隨著市場力量的增強，中國經濟不可避免地遭遇市場機制固有風險的沖擊與影響，因而需要從市場周期性規律中尋找中國經濟風險的根源：第一，經濟全球化帶來的影響。隨著中國經濟與世界經濟聯系的加深，中國在一定程度上會受到國際經濟形勢的影響。1998年東南亞金融危機和2008年全球金融危機對中國經濟產生的負面沖擊，使我們難以在經濟全球化浪潮中獨善其身。受世界經濟危機的影響，中國經濟受到了顯著沖擊，經濟增速下滑、杠桿率升高、失業率增加等內生于市場經濟體制的危機頻發。而中國應對這些危機的方法，更多的是按照市場規律增加投資、放松信貸，這表明中國政府已經熟悉市場經濟框架下的政策模式，并取得了應對危機的初步效果。第二，市場經濟脫實向虛趨勢帶來的影響。20世紀80年代以來，大多數國家都出現了普遍的經濟金融化和經濟虛擬化趨勢，引致了全球性的杠桿率上升。帕利[8]認為，杠桿的產生應從實體經濟運行中尋找原因，并指出由于工資停滯和收入不平等程度的擴大，只有總需求中的債務進一步擴張或資產價格進一步提高，才能替代工資增長的效果并對需求形成支持。學術界也有觀點認為，導致經濟高杠桿率的原因在于企業主體對短期回報的偏好，而上述出現在典型市場經濟國家中的問題同樣在中國上演。盡管中國高杠桿風險的產生機制有自身的特殊性，但基本的市場經濟規律仍能解釋中國高杠桿率出現的部分原因。

(二)引致聯動性風險的體制與政策原因

引致聯動性風險產生的原因除了市場經濟固有的周期性和趨勢性因素之外，在經濟轉軌過渡階段存在的體制與政策原因也不容忽視。在改革初期，經濟體中既有新體制下市場機制力量薄弱的現實問題，也有舊體制中政府行政計劃的遺留問題，還有一些過渡性的特殊問題。這一時期的核心問題集中于物資的短缺與生產力的低下，因而經濟增長是解決這一時期中國問題的關鍵“鑰匙”。在經濟增長過程中，這一時期的很多問題均被有效解決或暫時掩蓋。這就可以解釋在改革開放最初的二十年里，中國逐漸建立起以經濟建設為中心的經濟體制，并據此確立了通過經濟高速增長來解決問題的思路，而這種以增長為單一目標的發展思路也為隨后出現的經濟增速下滑、資源錯配等問題埋下了伏筆。

不可否認，以經濟建設為中心的發展思路契合當時中國的發展階段，也取得了巨大的成就。但由于市場經濟尚未健全，過度的政府干預在實現中國經濟高速增長的同時，也造成了部分領域生產效率的下降和資源配置的扭曲。尤其是最近十余年，面對產業發展低速和外部環境沖擊等問題，政府選擇了保增長的化解路徑，從1998年實施的積極財政政策，再到2008年擴大內需的四萬億計劃，雖然促成了短期經濟增長，但卻為經濟長期發展埋下了產能過剩、債務危機與資產泡沫等隱患。可見，依靠政府宏觀政策和產業政策拉動經濟高速增長的方式，愈發無法實現在經濟增長中自發化解風險的效果，進而成為政策空間收窄的根源所在。

綜上所述，對處于構建完善市場經濟體制過程中的中國而言，必須同時面對市場經濟的周期性風險以及經濟轉軌過程帶來的結構性風險。在此雙重風險下，既不能將經濟風險歸咎于市場經濟的固有缺陷，而對進一步完善市場經濟體制躊躇不前；也不能過度放大中國經濟體制轉軌中的結構性問題，不顧自身特有的經濟體制優勢而盲目向西方經濟體制靠攏。這種體制變革的抉擇需要清醒地識別出不同經濟風險的本質根源，即結構性的問題需要通過市場機制的完善加以解決，而周期性的問題則需要進一步增強特有體制對市場經濟的駕馭能力來解決。在新時代背景下，政府需要兼顧長期經濟增長、轉變經濟結構、深化體制改革、維護社會穩定和整治資源環境等多重目標，這是政策制定難度加大的根本原因。僅依照其他國家已有經驗難以解決以上問題，需要突破原有思路，對政府與市場的關系進行再審視，重塑新時代政府職能定位。

四、重新認知新時代政府與市場的關系

在新時代背景下，政策調控導向的政府職能已不適用于防控新時代的經濟風險，政府與市場的關系需要立足于更高層面進行重新審視。中國當前面臨的問題，很難從其他國家獲得可照搬的經驗和做法，必須植根于中國經濟改革的實踐，從中國成功駕馭市場經濟的歷史經驗中總結規律，尋找化解新時代經濟風險的可行方略和路徑。

(一)政策調控導向的政府職能已不再適用于防控新時代經濟風險

近幾十年來，市場經濟國家屢屢出現的經濟危機和“風險鐵三角”跡象對原有的政府與市場關系理論提出了極大的挑戰。由于各國都有其獨特的經濟體制與發展模式，對于政府與市場的關系也有各自的理論框架與實踐路徑，國內外學術界對政府與市場能夠在多大程度上有效配置資源以及政府與市場參與經濟的邊界問題存在著諸多爭論。然而，經過幾個世紀的探索，無論從理論上還是實踐上，各國均沒有得出一致的結論。進入21世紀后，國內外關于如何界定政府與市場關系的爭論不僅沒有平息，反而愈演愈烈。2008年全球金融危機之后，美國、歐盟以及日本等發達國家和地區的政府與市場關系暴露出監管不力等諸多問題；而在2000—2010年，俄羅斯、印度與巴西等國政府從維護市場秩序、產權改革等不同角度出發，有效地帶動了本國市場經濟的高速發展，形成了各自獨特的發展格局，這使得人們逐步意識到政府干預的必要性。事實上，迄今為止，學術界針對政府應該在多大程度上介入市場這一問題尚未達成共識。

經歷了漫長的探索，理論與實踐層面均無法得到政府與市場最優邊界的事實或許表明了并不存在理想中長期的最優狀態和通行模式。中國原有的政府與市場關系框架是隨著市場經濟的發展和對市場失靈認識的日漸深入而逐步建立起來的，但這種視角卻將政府職能局限在彌補市場失靈的框架之中，極大地限制了政府的職能范疇及其對經濟的駕馭能力。實際上，擺在市場經濟國家面前的是一個未知的發展領域，在這一領域內應如何更好地處理政府與市場的關系，并無成熟的理論或經驗可供借鑒。在新時代背景下，中國經濟體制轉軌已經進入“完善新體制”階段，在這一充滿風險的未知領域，應當如何定位政府與市場的關系、如何構建解決各類矛盾和問題的思路，并沒有經驗可供直接參照，只能從實踐中探究適合中國國情的政府與市場相互補充的路徑。

(二)從中國實踐中定位新時代政府與市場的關系

改革開放以來，中國對發展路徑和政策安排進行了經驗借鑒和探索嘗試，并逐漸總結出一套比較適合自身情況的實踐邏輯。當面臨市場經濟供大于求的約束時，政府果斷借鑒了成熟市場經濟體制國家的理論和實踐方式，利用財政政策進行宏觀經濟調控，從而避免了經濟增速的進一步下滑；而當面臨經濟體制過渡性問題時，政府則往往通過試錯和糾偏，采用“摸著石頭過河”的方式來探尋最適合自身發展的路徑。經過改革的實踐檢驗，中國與其他大多數轉軌國家在制度上呈現出較為顯著的差異，在轉軌效果上也明顯優于其他轉軌國家。既然在理論上不存在政府與市場邊界的共識，我們只能從實踐上尋求突破，以中國經濟體制轉軌實踐為依據，從已有成功模式中總結出政府與市場關系界定方式的分析思路。總結起來，中國經濟體制轉軌取得巨大成就的原因可歸結為以下三點：第一，從未摒棄社會主義制度的優越性，堅持發揮自身的制度優勢。經濟轉軌是一場前所未有的制度變遷過程，在缺乏理論指引和實踐先例的前提下，很難在事前完全預設特定的轉軌路徑和預測政策安排的實際效果，這必然會導致很多不可預知的問題產生。尤其在過渡時期，經常出現計劃經濟與市場經濟兩種機制并存的情形，諸如價格雙軌制、國有經濟與非國有經濟并存、按勞分配與按要素分配多種分配方式并存等[9]。在兩種機制尚未形成均衡的運行模式之前存在極大的政策效果不確定性，必須依靠政府強大的掌控能力，在穩定性和自由化之間權衡。此時，社會主義的制度優勢得到了極大的發揮，在安排轉軌次序、決定收益、成本承擔和提高經濟效率等方面，政府能夠根據社會目標來進行總攬和安排，謀略轉軌全局，避免了大量的效率損失。第二，中國漸進式轉軌在路徑選擇、政策設計和過程駕馭等方面無一不體現出政府的主觀能動性。從經濟層面來看，轉軌在堅持社會主義制度的前提下，以經濟建設與經濟轉軌為核心任務，通過逐步放開價格、轉換國有企業的經營機制來引入市場機制，進而得以避免了大部分東歐轉軌國家出現的制度真空、市場無序等過渡性問題。而對于那些實行“休克療法”的轉軌國家而言，當新舊制度銜接時，各種制度空白、保障機制欠缺等問題充斥在不完善的市場中，幾乎完全阻礙了市場效率的發揮。第三，政府職能邊界隨著轉軌階段的變遷進行動態調整。在轉軌背景下，以建立和完善市場經濟體制為目標，中國政府職能始終處于一個動態調整的過程中，從最初計劃經濟體制下的集政權組織者、生產資料所有者、生產經營指揮者和組織者于一體的狀態轉向僅僅作為管理者和調控者的狀態；從直接參與微觀領域資源配置的角色中擺脫出來，成為市場配置資源的維護者[9]。隨著市場經濟體制的基本建立和完善，執政目標開始逐漸從完善市場經濟轉變為全面建成小康社會，政府職能也基本退出了大部分應由市場進行資源配置的領域，開始轉向調控市場經濟運行、彌補市場失靈、服務于公共事業和民生發展等領域。在公共服務提供、宏觀政策調控等方面，中國從1998年開始建設公共財政體系、1998年和2008年兩次實施積極的財政政策，這些舉措都體現了政府職能在轉軌新階段的調整和變化。綜上所述，中國模式的巨大成功主要得益于制度優勢，在轉軌的任何一個階段，中國都沒有盲目地套用發達國家的政治和經濟模式，而是根據自身的國情充分發揮了政府的主觀能動性。從實踐成果角度反觀，迄今為止，中國政府很好地完成了駕馭轉軌進程的任務。當進入到新的轉軌階段，中國將面臨更加復雜的內在問題和外部環境，更不應摒棄經濟轉軌進程中所積累的豐富實踐經驗。

通過各國實踐經驗可以發現，無論在過去還是未來，市場經濟都是方式而不是目標，市場經濟也是需要駕馭的。雖然絕大多數市場經濟國家都形成了將“看不見的手”“看得見的手”相互配合的政府干預市場運行思路，但在堅持制度優勢的角度上，政府與市場不應僅作為在資源配置邊界上根據效率、公平等福利目標所做出的選擇和權衡，更應成為全社會對于發展模式的一種抉擇。在此情境下，政府與市場也不再僅僅是劃分職責和探討主次的關系。要找到與中國的歷史稟賦、發展階段相契合的體制安排，應在保證政府駕馭和維護市場能力的前提下，繼續探究向更完善的機制過渡的路徑。

五、防范化解聯動性風險的政府職能界定

在原有體制框架下，政府作為市場經濟的培育者和參與者，更多的是直接干預市場運行，通過財政收支和貨幣政策調控的方式影響微觀主體行為。在新時代背景下，政府需要逐步從市場的參與者轉變為維護者，更多地提供制度建構層面的基礎設施保障，幫助市場在資源配置中發揮決定性作用。

(一)政府職能界定的新思路

在經濟轉軌的“打破舊體制”“新舊體制過渡”階段，政府大多采用保增長思路，未來一段時期，政府更需注重維護市場運轉、完善市場體制，為市場的平穩運行提供支撐的平臺。新階段的深化改革應在保持政府調控能力的基礎上，對歷史遺留問題進行通盤解決，重新安排各方的資源配置關系。總結起來，新時代背景下政府職能的再界定需遵循宏觀駕馭、市場維護和調控適度等三個思路。

1.繼續強化政府對市場經濟的宏觀駕馭能力

政府對駕馭和保障轉軌能力的高度重視，是轉軌實踐取得巨大成功的重要原因。從實踐經驗出發，政府在職能上的主觀能動性造就了轉軌經濟體長達近四十年的經濟增長，這表明上述制度邏輯與中國自身的國情更加契合。同時，由于聯動性風險本身也存在著市場周期性因素，當健全的市場機制處于周期的谷底時，同樣需要強有力的政府財力保證經濟的穩定和不失速，以更好地抵御外部沖擊和系統性風險。尤其是“摸著石頭過河”的發展模式很可能引發各種難以預料的問題，政府需要隨時做好對潛在風險進行有效管控的準備，在市場迸發亂象時適時加以應對。

2.推動政府角色從市場參與者向維護者轉變

中國的聯動性風險內生于轉軌時期的體制。在轉軌的進程中，市場的職能逐步得到強化，并承擔起在資源配置中的決定性作用。同時，新時代的政策安排強調了“使市場在資源配置中起決定性作用”的發展理念。因此，為了更好地發揮市場的作用，政府作為制度紅利的供給者，需要擔當起為市場機制保駕護航的職責。從轉軌進程與階段看，舊有的保增長思路已不能繼續推動經濟風險的化解，因而面對轉軌新階段出現的各種挑戰，政府需要積極轉變職能，從參與者轉型為維護者，為市場經濟制度建設提供更為基礎性的制度保障。在具體的政策安排上，政府應逐步實現簡政放權，根據具體情況取消和下放部分權力。同時，要加強對市場的監管，優化行政管理流程，改善宏觀管理水平。政府的工作重點亦應轉向創造良好的發展環境、提供優質的公共服務和維護穩定的市場秩序等方面。根據國家近期的政策安排，建設現代化經濟體系要以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展的質量變革、效率變革和動力變革。從本質上看，供給側結構性改革中的“三去一降一補”就是著眼于化解產能過剩、解決經濟增速下滑問題，而當政策空間收窄、傳統政策難以發揮作用時，政府采取改革的方式方能有效駕馭經濟。在這種情境下，供給側改革實質上可以看做針對經濟增速下滑、杠桿率上升和政策空間收窄等風險所提出的具體解決方案，是新時代重塑政府與市場關系的重大戰略舉措。簡言之，政府應營造系統化的市場、法律、體制環境，提供充足、有效、高效的公共服務，保障市場主體的公平競爭權益，強化經濟發展的內在動力，從而有力推動未來新一輪的經濟增長。

3.遵循政府宏觀調控職能的審慎適度性

在1998年和2008年兩次危機的應對過程中，中國政府通過實施積極的財政政策進行逆周期調節，取得了明顯的短期效果，但亦不能忽視這類短期政策帶來的問題。雖然在今后一個時期，宏觀調控仍將是中國政府的核心職能，但政府在繼續保持并強化對宏觀經濟的駕馭能力、實現對系統性經濟風險有效防控的同時，也應更加尊重市場機制，秉承審慎適度的市場干預原則，創新發展理念，更加重視增長質量和政策效益，特別是通過財稅、金融、投資、貿易和就業等領域的結構性改革，將宏觀經濟政策與社會政策有效結合，推動經濟從周期性復蘇走向可持續性增長。在財政政策方面，應更加注重政策的長期性，通過完善財政體制建設，梳理好政府間的財政關系，合理把控財政支出的規模與范圍，避免以透支未來長期利益為增長代價。總體來講，未來更加需要強調政府對市場的保障能力及其審慎適度性，給予市場更廣闊的邊界，通過市場的高效運轉引導經濟自主走出聯動性風險的困境。

(二)推動財政職能轉變

政府職能的重新界定對財政職能進一步創新提出了更高要求。為防范聯動性風險、化解結構性扭曲，財政職能的轉變應遵循以下三個原則：第一，財政支出范圍公共化。逐步減少財政經濟性支出，提高社會性支出，更多地提供教育、醫療和社會保障等公共服務，不僅要注重數量的提高，更要注重支出效率的改善，切實滿足社會公眾對優質公共服務的需要。第二，財政支出規模可持續。財政支出規模要盡可能做到量力而行，合理管控好各級政府發債規模，防止出現政府的系統性債務風險。第三，不斷提升政府財政資金使用效率。更多采用結構性減稅等方式提高市場主體的經濟活力，適度減少政府直接投資和補貼的比例。

六、結 語

在新時代背景下，中國經濟轉軌已經邁入“完善新體制”階段，中國特色社會主義市場經濟體制基本確立。從改革來定位，已經進入攻堅時期；從發展來定位，已經進入準備跨越“中等收入陷阱”和全面建成小康社會的階段。在這一階段，經濟高速增長模式造成的結構性矛盾隨著經濟增速的放緩被日益凸顯，經濟體面對的不僅是下行的增長約束，還要承擔伴隨著經濟發展而出現的各類風險。與其他發展中國家類似，中國也出現了以經濟增速下滑、杠桿率上升和政策空間收窄為特征的聯動性風險跡象，如果不能較好地防范與化解，很可能導致系統性風險的累積，甚至落入“中等收入陷阱”。

不同于其他國家，中國所面臨的經濟風險既有市場經濟特有的周期性原因，也有中國改革進程中特殊的結構性原因，是特定階段下政府經濟政策與市場機制雙重失靈的結果。這些市場經濟發展過程中難以避免的風險和矛盾，至今仍缺乏通行的化解模式。中國經濟改革的成功經驗在于，始終能夠根據市場發展的客觀規律及現實需要，不斷調適和完善政府經濟職能。未來應依托中國自身制度優勢和改革經驗，探索符合中國國情的可行性路徑。根據實踐經驗，在近四十年的改革開放歷程中，中國經濟高速增長得益于改革開放初期所建構的制度體系，這套制度體系被實踐證明更符合中國國情，也能更有效地激勵各微觀主體的內在活力、提高經濟效率。當前防范和化解聯動性風險，需要重塑政府與市場關系定位，逐步減少政府對市場經濟的不當干預，推動政府由市場參與者向維護者的角色轉換。未來通過深化改革和職能轉變，政府應繼續保持并強化對宏觀經濟的駕馭能力，實現對系統性經濟風險的有效防控；同時應更加尊重市場規律，秉承審慎適度的市場干預原則，更好地承擔起市場維護者職責，為市場在資源配置中發揮決定性作用創造堅實基礎。

[1] 周子勛. 化解“風險鐵三角”關鍵在于加快改革[N]. 證券時報,2016-10-25.

[2] 蔡躍洲,付一夫. 全要素生產率增長中的技術效應與結構效應——基于中國宏觀和產業數據的測算及分解[J]. 經濟研究,2017,(1):72-88.

[3] 國際貨幣基金組織,國際貨幣基金組織語言服務部. 世界經濟展望:重新平衡經濟增長[M]. 北京:中國金融出版社,2015.

[4] 葉祥松,晏宗新. 當代虛擬經濟與實體經濟的互動——基于國際產業轉移的視角[J]. 中國社會科學,2012,(9):63-81.

[5] 鐘寧樺,劉志闊,何嘉鑫,等. 我國企業債務的結構性問題[J]. 經濟研究,2016,(7):102-117.

[6] Smith,A. An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations[M]. 南京:譯林出版社,2016.

[7] 呂煒,劉晨暉. 中國財稅改革的學術視閾和現實趨向:從特殊化向一般化的回歸[J]. 經濟社會體制比較,2014,(5):33-45.

[8] 托馬斯·I.帕利,陳弘(譯). 明斯基金融不穩定假說對危機解釋的局限性[J]. 國外理論動態,2010,(8):21-28.

[9] 呂煒. 中國式轉軌:內在特性、演進邏輯與前景展望——紀念中國改革開放30周年[J]. 財經問題研究,2009,(3):3-13.

2017-11-01

國家自然科學基金項目“中國經濟結構轉型問題研究——基于公共投資、經濟增長與結構轉型內生關系的分析”(71173031)

呂 煒(1969-)，男，重慶人，教授，博士生導師，主要從事公共經濟與公共政策、轉軌經濟理論等方面的研究。E-mail：weilv008@gmail.com周佳音(1994-)，女，河北廊坊人，碩士研究生，主要從事財政理論與政策、公共經濟與公共政策等方面的研究。E-mail:zhoujiayin64@163.com

F123.9

A

1000-176X(2017)12-0003-08

徐雅雯)