縮短農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革陣痛期

□ 張曉山

縮短農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革陣痛期

□ 張曉山

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時, 要正視市場化導(dǎo)向的糧食價格形成機(jī)制改革與糧食生產(chǎn)經(jīng)營者收入水平下降所形成的矛盾, 農(nóng)地“三權(quán)分置”并行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革預(yù)期目標(biāo)與糧食價格形成機(jī)制改革所形成的矛盾, 市場導(dǎo)向的糧食價格機(jī)制改革和政策性糧食去庫存與國有糧食企業(yè)的利益矛盾等, 盡量縮短改革陣痛期。建議通過綜合配套的改革舉措, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 最終提高我國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

中央農(nóng)村工作會議提出：在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時要注意, 在方向性問題上不能出偏差, 不能犯顛覆性的錯誤, 必須守住確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題的三條底線。為此, 有必要分析推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所面臨的形勢和改革遇到的矛盾和挑戰(zhàn)。

一、當(dāng)前的形勢

調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點是減少無效供給, 增加有效供給, 解決部分主要農(nóng)產(chǎn)品局部、階段性的過剩問題。什么是有效供給?從供需角度分析, 國內(nèi)生產(chǎn)的大部分農(nóng)產(chǎn)品還是符合需求的。2015年, 國內(nèi)糧食供給是6.2億噸, 需求大約是6.4億噸, 糧食供給與需求之間存在2000多萬噸的缺口。2016年全國糧食總產(chǎn)量61623.9萬噸, 比2015年減少520.1萬噸, 減少0.8%。我國生產(chǎn)的稻谷和小麥基本上能滿足需求, 但飼料糧和植物油等產(chǎn)品的供需仍然存在缺口。

從價格的競爭力角度考慮, 我國許多農(nóng)產(chǎn)品價格,尤其是糧食價格, 不具備競爭力, 不能形成有效供給。2015年國內(nèi)玉米產(chǎn)量22458萬噸, 世貿(mào)組織配額管理的玉米進(jìn)口量僅473萬噸。玉米生產(chǎn)出來主要用于飼料,國內(nèi)畜牧業(yè)也需要飼料糧, 但國產(chǎn)玉米價格太高, 于是企業(yè)轉(zhuǎn)而購買進(jìn)口的玉米替代品作為飼料。2015年非配額管理的高粱進(jìn)口1070萬噸, 同比增長85.3%;大麥進(jìn)口1073萬噸, 同比增長98.3%;木薯進(jìn)口938萬噸, 同比增長8.4%;玉米酒糟 (DDGS) 進(jìn)口682萬噸, 同比增長26%。這幾項加起來總共進(jìn)口4236萬噸。這就造成國內(nèi)生產(chǎn)的玉米大量壓在庫里, 不斷陳化。在整體糧食供需格局中, 在進(jìn)口糧食價格的“天花板”和國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的“地板”雙重擠壓下, 糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“進(jìn)口入市, 收購入庫”的現(xiàn)象。以最低收購價或臨時收儲價收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價銷售,壓在庫里, 使得倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負(fù)擔(dān)。原有的以稻谷小麥最低收購價及玉米臨時收儲價為基石的糧食安全政策必須調(diào)整和改革, 但改革遇到了新的矛盾和挑戰(zhàn)。

二、改革中遇到的新矛盾和挑戰(zhàn)

（一）市場化導(dǎo)向的糧食價格形成機(jī)制改革與糧食生產(chǎn)經(jīng)營者收入水平下降形成矛盾。2003～2015年糧食產(chǎn)量12連增, 12年間玉米的播種面積增加約2.1億畝, 產(chǎn)量增加1.09億噸, 占整個糧食產(chǎn)量增量的57%。但據(jù)國家糧油信息中心數(shù)據(jù), 2015～2016年度,國家臨儲玉米收購量達(dá)1.2543億噸, 除去臨儲拍賣和臨儲轉(zhuǎn)國儲等消化的庫存, 尚剩余約8300萬噸。加上2014～2015年度結(jié)余的1.5億噸, 目前玉米臨儲量仍在2.3億噸以上。“成也玉米, 敗也玉米”。進(jìn)口入市、收購入庫的現(xiàn)象不能再繼續(xù)下去。玉米生產(chǎn)成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點, 玉米播種面積的削減勢在必行。

2016年玉米收儲制度改革, 玉米的臨時收儲制度正式取消。在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制, 也就是“價補(bǔ)分離”：玉米價格由市場形成, 生產(chǎn)者隨行就市出售玉米, 各類市場主體自主入市收購。同時建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度, 對東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)給予一定的財政補(bǔ)貼, 以保持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植收益基本穩(wěn)定。

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù), 2015年, 玉米播種面積5.7175億畝, 谷物播種面積14.35億畝, 玉米占谷物播種面積的比重為39.86%。玉米產(chǎn)量22458.0萬噸, 占谷物產(chǎn)量的比重為39.2%。2016年, 玉米播種面積5.5140億畝, 產(chǎn)量21955.4萬噸。玉米播種面積削減了2039萬畝, 減了3.56%;產(chǎn)量減少了502.6萬噸, 減了2.24%。

在玉米價格機(jī)制調(diào)整的區(qū)域上, 重點是“鐮刀彎”地區(qū), 這一區(qū)域涉及到河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林和黑龍江等13個省 (自治區(qū)) 的部分地區(qū)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù), 2015年這一區(qū)域玉米播種面積1.56億畝, 比2005年增加了7000多萬畝, 是過去十年來玉米面積增加最多、發(fā)展最快的地區(qū), 但是這一區(qū)域有部分是玉米非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。2017年2月6日, 國新辦就一號文件情況舉行的發(fā)布會上, 中農(nóng)辦副主任韓俊在答記者問時指出, 中央財政給東北四省區(qū)下達(dá)了390億元的補(bǔ)貼資金。按照2014年的玉米種植面積, 相當(dāng)于每畝補(bǔ)170元, 按照平均畝產(chǎn)來折算, 1斤糧食相當(dāng)于補(bǔ)0.2元。如果按照390億元, 每畝平均170元補(bǔ)貼計算, 2016年通過“價補(bǔ)分離”政策享受財政補(bǔ)貼的東北三省和內(nèi)蒙古這四省區(qū)是2.3億多畝玉米播種面積, 全國還有3.2億多畝玉米的種植者享受不到財政補(bǔ)貼。由于取消了玉米的臨時收儲制度, 2016年國產(chǎn)玉米價格與進(jìn)口玉米價格基本接近。筆者到基層調(diào)研發(fā)現(xiàn), 玉米濕糧也就1元/公斤, 13%標(biāo)準(zhǔn)含水量的玉米1.4元/公斤,而玉米臨時收儲價最高時2.24元/公斤, 2015年也是2元/公斤。玉米收儲制度改革后, 沒有享受到補(bǔ)貼的3.2億多畝玉米種植者、經(jīng)營者的收入在不同程度上受到影響。

2014年農(nóng)民人均可支配收入實際增長9.2%;2015年, 實際增長7.5%;2016年, 實際增長6.2%。農(nóng)民增收勢頭逆轉(zhuǎn)的趨向應(yīng)該引起關(guān)注。2016年農(nóng)村居民人均工資性收入5022元, 名義增長9.2%。農(nóng)民工人均月收入水平增長6.6%。以上數(shù)據(jù)說明, 2016年農(nóng)民增收還是主要依靠打工收入, 如果沒有這部分收入的增長, 農(nóng)民人均可支配收入的增長率還會更低。

國家統(tǒng)計局局長寧吉就2016年全年國民經(jīng)濟(jì)運行情況答記者問中指出, 2012～2015年, 我國居民收入的基尼系數(shù)分別為0.474、0.473、0.469和0.462。2016年是0.465, 比2015年提高了0.003。基尼系數(shù)之所以有所擴(kuò)大, 原因之一就是農(nóng)村一部分只靠糧食生產(chǎn)收入為主的農(nóng)民, 由于糧價下跌, 收入略有減少。在推進(jìn)糧食價格形成機(jī)制改革時, 相當(dāng)一部分糧食生產(chǎn)經(jīng)營者收入水平下降的現(xiàn)象應(yīng)該引起重視。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”并行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革預(yù)期目標(biāo)與糧食價格形成機(jī)制改革產(chǎn)生矛盾。農(nóng)地“三權(quán)分置”并行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革的預(yù)期目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 推動適度規(guī)模經(jīng)營, 提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。同時促進(jìn)新型經(jīng)營主體 (如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、專業(yè)合作社帶頭人及農(nóng)業(yè)企業(yè)等) 發(fā)育, 也就是培育新型職業(yè)農(nóng)民。這部分人有能力進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新, 從而提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。近年來,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物化成本上升, 勞動成本上升, 部分糧食價格下跌, 而土地租金的下降相對滯后, 這就造成糧食生產(chǎn)經(jīng)營大戶經(jīng)營虧損, 承包越多, 虧損越多。除了玉米之外, 2月17日, 國家發(fā)改委公布了2017年生產(chǎn)的早秈稻 (三等, 下同) 、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別為每50公斤130元、136元和150元。與2016年相比, 各品種每公斤收購價格依次下調(diào)0.06元、0.04元和0.10元。最低收購價在很大程度上是一種托市價, 起到風(fēng)向標(biāo)的作用。稻谷的最低收購價下調(diào), 其市場價也很有可能隨之下降。2016年全年稻谷產(chǎn)量20693.4萬噸,占全年糧食產(chǎn)量的33.6%, 占全年谷物產(chǎn)量的36.6%。稻谷收購價每公斤少幾分錢, 對于小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶來說, 收入變動不會太大, 但對于從事稻谷規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主來說, 影響將相當(dāng)大。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者赴皖黑粵贛吉鄂湘等地的糧食主產(chǎn)區(qū),走訪數(shù)十位基層干部和種糧大戶。他們普遍反映, 受產(chǎn)量減少和價格下跌等因素影響, 2016年的種糧效益出現(xiàn)下滑, 一些地方虧損嚴(yán)重, 大戶心態(tài)呈消極觀望、減租退租和安全感低等特征。

我國的政策是要積極培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體, 促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 但這一政策正好遇到主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革所導(dǎo)致的部分種糧農(nóng)民收入下降的問題, 兩項改革任務(wù)出現(xiàn)的矛盾必須妥善處理, 一些地區(qū)出現(xiàn)的專業(yè)化種植大戶退租、退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象, 關(guān)系到糧食安全的基礎(chǔ), 應(yīng)引起重視。

（三）糧食價格形成機(jī)制改革和糧食收儲制度改革要聯(lián)動, 市場導(dǎo)向的糧食價格機(jī)制改革和政策性糧食去庫存與國有糧食企業(yè)的利益相沖突, 國有糧食企業(yè)的改革亟須提上日程。從長遠(yuǎn)來看, 稻谷、小麥最低收購價政策必須朝著建立市場導(dǎo)向的重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制這個方向改革。實行價格和補(bǔ)貼分離的辦法, 既能實現(xiàn)引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場信號調(diào)整種植品種結(jié)構(gòu)的目標(biāo), 又能不讓農(nóng)民利益受到損失, 種糧積極性不受影響, 從而使糧食安全的基礎(chǔ)不動搖。但這需要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革和收儲制度改革聯(lián)動, 加快糧食流通體制改革, 尤其是國有糧食企業(yè)的改革。

現(xiàn)在的糧食流通體制改革是鼓勵多元主體收糧,鼓勵企業(yè)和農(nóng)民多存糧, 穩(wěn)步有序推進(jìn)政策性糧食庫存消化, 努力減少政策性庫存增量。同時要深化國有糧食企業(yè)改革, 建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度, 積極穩(wěn)妥有序發(fā)展混合所有制糧食經(jīng)濟(jì)。但在現(xiàn)行體制中, 中儲糧和委托收購?fù)惺屑Z的地方國有糧庫的利益與儲備和保管糧食的多少、時間長短緊密相關(guān)。糧食流通體制改革和去庫存化的舉措必將觸動現(xiàn)存的既得利益格局。

三、政策建議

（一）在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域要縮短改革陣痛期, 降低農(nóng)民承擔(dān)的改革成本, 實現(xiàn)增加農(nóng)民收入和保障有效供給的雙重目標(biāo)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要盡量縮短改革陣痛期, 讓改革的成本較少地由從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民來承擔(dān)。對于那些由于糧食價格下跌和糧食收儲制度改革而收入下降的農(nóng)民, 要積極引導(dǎo)他們進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整, 如玉米改種大豆或雜糧, 籽粒玉米改種青貯或黃貯飼料玉米等。在縱向上推進(jìn)一、二、三產(chǎn)融合, 使從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民能獲取二、三產(chǎn)業(yè)的增值利潤。在橫向上通過發(fā)展旅游觀光等產(chǎn)業(yè), 為農(nóng)民提供更多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會, 增加他們來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。

（二）改革現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策, 通過綜合配套的改革舉措, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。改革現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策, 應(yīng)適應(yīng)新形勢設(shè)計必要的貿(mào)易保護(hù)措施, 用足黃箱政策, 創(chuàng)新綠箱政策。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險覆蓋面, 提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障水平。但從根本上看, 我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能僅靠補(bǔ)貼, 還是要培育內(nèi)生動力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還要靠綜合配套的改革舉措, 通過適度規(guī)模經(jīng)營提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率;通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提高農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率;通過完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系和提高農(nóng)民的組織化程度等綜合配套措施, 降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本、交易成本及流通成本;通過大力培育新型職業(yè)農(nóng)民, 補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)人才匱乏這一最大的短板, 最終提高我國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

（來源：中國國情國力 ）