我國農業水價改革的歷史進程與限制因素

□胡繼連 崔海峰

我國農業水價改革的歷史進程與限制因素

□胡繼連 崔海峰

從上世紀60年代中期開始，我國就研究和推行農業水價改革，歷經多個階段、歷時50多年，但實質性改革推進不大，其中的限制因素包括法制因素、農業與農民的承受能力、減輕農民負擔的相關訴求、農業用水計量困難等等，建議改革農業水價補貼方式、深化農業用水管理體制改革、加強農業用水計量設施建設、發展農民用水者學會、為農業用水專門立法等，以此推動農業水價改革穩步前行。

農業水價改革；限制因素；推進策略

我國的農業水價長期偏低，難以形成農田灌溉終端環節的節水激勵，導致了農業用水的巨大浪費。為了解決這一問題，國內學界一直呼吁對農業水價進行改革，但是，受眾多因素限制，農業水價改革的實際進程卻遲遲見不到實質性進展。本文擬對農業水價改革的歷史進程及限制因素做一探討，以期為農業水價改革實踐進一言之策。

一、我國農業水價改革的歷史進程

新中國成立至今我國的農業水價改革經歷了若干階段，從最初的農業用水不收水費無償供給，到國家各個部委著手制定水費征收標準，擬定水費征收原則進入低標準水價改革階段，再到新世紀以來國家開始改革水價制定水費征收辦法，力圖通過發揮價格杠桿的作用，使水價達到合理水平，做到減輕農民負擔和節約用水的平衡。

1.農田灌溉無償用水階段(1950-1964)

農田灌溉無償用水階段是1950-1964年。從新中國成立初期到1965

年，我國經濟發展基礎薄弱，為了促進農業發展，解決全國人民的“吃飯”問題，我國的農業灌溉用水基本不收費，完全無償使用，更沒有水價可言。

2.農業水價改革的萌芽(1965-1987)

低標準水價改革階段是1965-2000年。1965年，經國務院批準頒發了水利電力部制定的《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖沒有在全國范圍內實施(因為文化大革命)，但卻是我國農業水費改革的起點，從此，國家各個部委開始了長達數十年的農業水費核定的征程。

1982年，水利部出臺《關于核定水費制度的報告》，提出制定水費要以供水成本和利潤為依據。1984年7月，中共中央提出要擬定全國征收水費的原則，對于水價提高后發生困難的地區和部門，要進行水費補貼。1985年國務院根據水利電力部擬定的《重新核定水利工程收費制度的暫行規定》，頒布了《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法的通知》，其主要內容是：“為合理利用水資源，促進節約用水，保證水利工程必要的運行、管理和改造費用，充分發揮經濟效益，所有的水利工程都實行有償供水”。農業用水也必須向水利工程管理單位交付水費,對水利工程由無償轉為有償服務提供了依據。

3.依法進行農業水價改革(1988-2000)

“1988年新中國第一部《水法》的頒布，標志著我國水資源的開發利用有了法律的保護，走上了有法可依的新時期，對于合法開發利用水資源、發揮水資源的綜合效益、促進國民經濟的發展起到了重要作用。1997年水利部制定了《鄉鎮供水水價核訂原則(試行)》，促進了農業水價改革，明確提出有償供水。1997年，國務院頒布了《水利產業政策》，這一政策的頒布標志著我國的水價改革進入快速發展的新時期，政策要求新建水利工程與原有的水利工程實行不同的水價制定原則。1997年以后，水價按照國家商品價格管理體系制定”。

“2000年國家計委下發《改革水價，促進節約用水的指導意見》，提出水價改革的基本思路：一是發揮價格杠桿的作用，促進節約用水；二是按照商品價格制定水價，使水價符合商品的稀缺價格；三是將水價改革與推行科學節水制度、改革水資源管理體制相結合；四是兼顧社會各方面的承載能力，統籌規劃，分布實施。努力實現水價管理規范化、法制化，建立合理的水價形成機制與管理機制，促進供水管理的良性循環”。這一階段的改革從根本上解決了水利工程供水的商品屬性，水利工程供水的水價從行政事業收費納入到市場經濟價格管理的范疇，但是水利工程供水水價仍然偏低，見表1。

表1 我國農業水利工程水價(單位：元/立方米)

資料來源：《中國水利》1998(1)。

由表1資料可知，在2000年實行成本水價之前，水利工程平均水價為0.03元/立方米，山東省作為農業大省、產糧大省、灌溉大省，水利工程水價居全國的平均水平。

4.新世紀的農業水價改革(2001- )

2001年國家發展計劃委員會、農業部、水利部共同印發了《關于改革農業用水價格有關問題意見》，該文件提出要在考慮農民承受能力的基礎上，建立科學合理的農業水價形成機制，提高農業用水的使用效率，同時該意見確立了農業水價改革的基本原則和思路，有利于促進農民節約用水。

2002年3月，國家發展計劃委員會發布了《關于改革水價的指導意見》，提出要妥善處理好農業水價改革與農民承受能力之間的關系，杜絕中間環節亂加價亂收費現象的發生。對于農業用水可以采取累進水價制度，定額外用水可以較大幅度的提高水價。2002年8月，新《水法》頒布，強化水資源綜合管理，確立了流域機制在水資源管理上的法律地位，用法律的形式確立了水資源有償使用制度，明確了水資源管理部門以及公民、法人在開發利用水資源中的法律責任，有利于促進節約用水，提高水資源綜合使用效率。

2003年國家發展和改革委員會和水利部的《水利工程供水管理價格管理辦法》改變了長期以來水利工程收費按照行政事業性收費的管理模式，明確水利工程供水的商品屬性，應按照商品的價格收取水費。同時《水價辦法》也確立了水價改革的幾種方法，包括實行超定額累進加價制度、豐枯季節水價和季節浮動水價制度。該辦法是中央和地方各級政府管理水利工程供水的主要法律依據，對于推動水利工程由無償服務轉向有償服務起到了重要作用。

2004年，國務院辦公廳下發《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》。通知要求做好水價的綜合改革，農業水價改革絕不是簡單的提價或降價，而是一項包括改革水利設施在內的系統性工程。2005年，曾培炎副總理在全國水價改革與節水工作電視電話會議中指出，推進水價改革與節水工作關系到廣大人民群眾的根本利益。

2010年國務院批轉的國家發展與改革委員會關于《2010年深化經濟體制改革工作意見》中明確提出要推進農業節水與農業水價綜合改革。2010年，溫家寶總理在政府工作報告中指出要“完善農業用水價格政策”，對于農業水價實行雙補貼政策。

2011年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快水利發展改革的決定》頒布，全文聚焦農業水利和水價改革。中央一號文件特別指出：按照降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則推進水價改革，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水實行累進加價的辦法，為農業水價改革指明了方向。

二、我國農業水價改革的限制因素

幾十年來，盡管我們一直致力于農業水價改革，但改革成效并不明顯，除了從“不收費到收費”的早期改革得到了真正落實之外，其他時期的農業水價改革政策落實得都不徹底，不僅農業水價偏低的老問題沒有得到解決，而且一些新的問題又不斷冒出。農業水價改革受到了眾多因素的限制。

1.水費觀念難以改變，水資源管理法律體系不健全

自1949年建國到1965年，我國的農業用水一直是公益性無償供水，不收取水資源費。即使是1965年以后，該《辦法》也并未在全國范圍內實施。一直到1982年，水利部向國務院提交《關于核定水費制度的報告》農業供水才開始進入有償階段，但是收取的水費大大低于供水成本。進入21世紀，隨著水資源短缺嚴重，世界范圍內的水危機加劇，我國開始提高農業供水價格，逐步向成本價靠近，但是一直到今天，全國范圍內的平均農業水價不足成本價的50%。

農業水資源長期以來無償供給，加之連續十幾年的中央一號文件都要求關注“三農”，減輕農民負擔，提高農民收入，尤其是2004年取消農業稅以后，農業水費成為國家唯一向農民收取的費用。因此，農民很難接受有償水價，有的地區甚至出現了取消農業水費的呼聲。

在我國大部分地區，國家對農業水資源的使用都給予補貼，大多采用暗補的方式。水費低廉，沒有反應生成成本和資源價格，造成農民節水意識差，水資源浪費嚴重。長期以來，政府兼顧社會公平以及增加農民收入減輕農民負擔的責任，一直以低水價低用水農戶進行補貼。“這種補貼隱含在水價中，補貼額度對用水農戶來說不透明。另一方面，政府對于補貼多少、如何發放補貼也沒有明確規定，這種暗補方式不僅有損供水企業的效率，增加政府負擔同時給人們造成‘資源無價、農用水不是商品’的錯覺”。農業水價改革是一個漫長的過程，不可能一步到位一次完成，牽扯到多方面的利益，改革不當會損害企業以及農戶多方利益，應當慎重進行穩步推進。

我國農業水資源安全管理，一直缺乏法律保障，出臺專門法律既是農業和農村發展的客觀需要，更是國家安定、經濟繁榮的必然要求。提高農業水資源安全管理水平必須依賴制度性的措施和手段，以有效的規制人們的農業水資源開發利用行為，引導和激勵人們選擇合理的農業水資源開發利用方式，這就要求在農業水資源安全管理中引入法律機制。從表面上看，雖然上述法律法規對我國的農業水資源保護問題已經做出了規定，但由于他們立法時間先后不一，法律效力層次不明，不同層次的立法缺乏協調，沒有體現對農業水資源的特殊規定和保護。

我國的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《環境保護法》均為全國人大常委會制定，具有同等法律效力，但從農業水資源安全立法的理論上看，農業水資源安全管理與水土保持、防洪、水污染防治、環境保護顯然不是同一層次的問題，在農業水資源安全管理問題上的立法也應達到一定的法律效力登記，才有利于維護水資源安全。

由于相關法律都是按照行業線條制定的，對農業水資源雖有涉及，但不系統、不明確，難以有效規范和指導實際中的農業水資源保護問題。在現行的立法體制下，很多主管部門如水行政管理部門，環保部門，農業、漁業、航運、地質礦產部門都將“水”作為立法對象。因此，在水管理過程中必定會有不同部門之間的交叉管理，有的職責重復有的地方無人管理，管理的目標與內容也會出現沖突，造成出現問題時各個部門相互推諉扯皮，有可獲得利益時紛紛管理。顯然沒有專門立法，不能滿足農業水資源安全管理的需要。

2.農業與農民的承受能力有限

自2004年中共中央國務院出臺關于“三農”的中央一號文件以來，國家連續十年高度關注和重視“三農”問題，制定了一系列促進農業發展的政策，農民收入也有了很大提高，但是，相比于城鎮居民，農民收入相差甚遠，而且出現農民增收難的現象，如表2所示，近10年來山東農民人均生產性純收入。

表2 山東省農民人均生產性收入狀況表(單位：元，%)

資料來源：山東統計年鑒，2006-2015。

據對典型灌區現行農業水價調查顯示：農業總水費占農業生產總成本的5.4%-12.8%，農業總水費占農業總產值的3.45%-8.35%，農業總水費占農業增產效益的17.15%-41.65%，農業總水費占農業生產純收益的6.4%-17.05%。農業水費在農業收入中所占比重超過10%，農民無法承擔如此高額的水費。

3.提高水價與政府減輕農民負擔的政策相悖

2006年國家稅費改革取消農業稅后，國家對農業既免受稅費(農業稅、屠宰稅、牧業稅、農林特產稅)還實行直補。以山東省為例，有糧食直補、農資綜合補貼、種糧大戶獎勵、成品油價格補貼、農作物良種補貼、畜牧良種補貼、政策性農業保險補貼等10多種補貼。具體補貼范圍、標準、方式見表3。

如表3所示，山東省平均每畝農作物的補貼在150元左右。目前，向農民收取的稅費只有農業水費，部分群眾對此有抵觸情緒，近年來各地都有免收農業水費的呼聲。據了解：濟南市章丘市、東營市東營區已不再向農民收繳農業水費，而實行同級財政對供水工程管理單位農業水價補貼。其他省市農業水價相關情況與山東省基本一致，大部分省市實際執行農業水價低于山東省。

表3 山東省的惠農補貼政策

4.農業水價改革缺乏終端計量手段的支持

由于歷史欠賬太多和體制原因，我國灌區工程體系存在許多問題，特別是灌區末級渠系工程，量、測水設施少，且配套不全，致使計量供水、按方收費無法有效實施。

自1978年改革開放農村實行家庭聯產承包責任制到1999年近20年間，各級政府對灌區工程建設、改造基本沒有投入，一般灌區干支渠平均輸水損失率高達40%以上(工程改造前的的干支渠輸水平均輸水損失率48%、改造后的干支渠水平輸水損失率29%)，支渠及以下輸水損失由群眾變相承擔。2003年開始國家取消“兩工”后，農田末級渠系因遭破壞、老化、失修而幾乎報廢殆盡。1999年開始國家逐步實施大中型灌區續建配套與節水改造，2009年開始國家推行以農田水利設施建設為主要內容的小型農田水利終點線建設，特別是2011年中央一號文件《關于加快農田水利改革和發展的決定》頒布后，農田水利基礎設施投資開始有大幅提高。歷史上全省農田水利財政專項投資最高的2012年僅到位資金約24億元，其中中央補助10億元、省財政7.5億元、市級以下財政6.5億元。對灌區和農田水利基礎設施投入欠賬多、“老本”所剩無幾，而我省特殊的自然條件和資源稟賦狀況，決定了發展糧食生產高度依賴灌溉條件，對全省大中型灌區實施續建配套與節水改造、全面恢復和新建農田水利基礎設施，達到“旱能澆”、供水計量到鄉鎮狀態，需要巨額資金，僅節水灌溉工程建設畝均投資0.1萬元左右。巨大的末端渠系維修建設缺口，帶來了終端用水計量的巨大難題。試想一下，中間輸水跑、冒、滴、漏，末端用水不予計量，水價改革還有多少意義，水價改革還能夠得到農民群眾的多大支持。

5.農用水價格改革的作用在基層實踐中受到質疑

受灌區工程不配套、計量設施不完善等因素制約，農業供水(井灌區)除外僅能對縣級層面實現計量收費，縣對鄉鎮、鄉鎮對村、村對農戶一般按照用水條件劃分等級差別收取水費；灌區末端難以實現按方計費，一般根據用水條件實行按畝分攤水費。地方政府考慮社會穩定、農民減負等因素，特別是各種直補惠農政策的影響，實際執行農業水價一般維持在供水成本的50%左右。據資料顯示：華東地區其他5省市實際執行農業水價均低于供水成本的50%。以菏澤市為例，引黃供水實際成本在0.17-0.25元/立方米之間，平均供水成本約0.21元/立方米，2010-2012年實際平均水價分別為0.0935元/立方米、0.0978元/立方米、0.0979元/立方米，分別占實際供水成本的44.5%、46.6%、46.6%。農業水價杠桿作用受到限制，按畝分攤水費的做法使灌溉用水量與所繳納水費不成正比例關系，導致群眾對灌溉用水的不珍惜、節水意識不強。由于長期以來實際執行農業水價低于供水成本，對鄉(鎮)村缺乏測水量水設施，農業供水量難以比較精確計量，農業水費收繳困難，水費收入僅能維持灌區管理單位低水平運作。如菏澤市引黃水費主要用于支付黃河水資源費、管理單位人員工資、工程運行管理費、工程維護費、財政部門代收管理費等。

三、推進我國農業水價改革的政策建議

1.建立合理的農業水價補貼方式

從各國情況看，政府往往需通過供水實現一定的政策及社會目標，不可能使供水完全商品化，這樣就必須將水的社會公益部分完全剝離出來，由政府承擔。對農業供水而言，水成本體貼和水價格補貼實際上是對糧食價格的補貼。提高農業水價和政府對農民直補這一制度設計，本身具有很好的激勵與約束作用。農民作為“理性人”受利益最大化驅使，知道如何才能節水。同樣，供水單位作為“理性人”也將通過降低供水成本，千方百計實現利潤最大化。因此，采取提高農業水價、政府對農民直補的方法是最理性的政策設計。

如果根據農業水資源構成的全成本價格對農戶征收水費，農民將很難接受，也不利于農民的種糧積極性的提高。因此，應該在核定農業用水的價格后，確定全成本與農戶可承受能力之間的差額，在農業用水未能實現按照成本收費之前，該虧損額需要由國家給予補貼。補償數額可以根據實際灌溉面積來確定。

農業水價補貼方式分為三種：明補、暗補以及介于明補與暗補之間的補貼方式。原則上應采取明補的補貼方式將補貼金額直接發給農民，然后相應的提高水價，提高農民的節水意識，通過調整水價調整用水量，使水價逐步合理。明補對補貼現金額的使用方向與選擇沒有明確規定，用水戶可以將領到的用水補貼花到任何商品上去。但是，由于“水非商品”的觀念已經深入人心，一下子實行明補的方式可能有些困難。因此，應該先實行有數量限制的暗補再逐步過渡到明補。暗補是實行低水費的形式，實質上是限制了享受補貼的物質對象，如果有人放棄使用農業水，就享受不到補貼。介于明補與暗補之間的補貼方式即帶有數量限制的暗補，具體操作是農業用水戶按照土地數量計算出一個用水額度，在此額度內水價低廉，高于用水額度的水則按照市場水價收取水費，實際上就是采取價格雙軌制。政府在對水價實行明補的情況下，農業水價是市場，必將大大高于政府對水價進行暗補時的價格，將直接反映水資源的稀缺性，體現其的商品價值，有利于農戶節約用水。因此，明補應該成為我國農業水價補貼的方向和目標，但是基于我國的國情，可以先實行存在數量限制的暗補，確定對水價實行暗部的數量額和具體的補貼量，再逐步過渡到實行單純的明補。這樣農業水利管理單位可以逐步提高水價直至按照成本水價收取農業水費，同時讓農民意識到真實的水價，提高農民的節水意識，而農民實際承擔的水費仍然在可以承受的范圍之內。

2.建立農業水價合理分攤機制

農業水價改革是一個涉及多個部門的利益相關者的復雜體系，主要涉及各級政府、物價部門，水利部門、供水單位、財政部門、農業部門、農業水利協會、用水農戶、基層村委會。首要的利益相關者則是供水單位和用水農戶，這兩類群體是農業水價改革最大的受益群方，對農業水價改革的影響最大。目前來說，提高水價是農業水價改革的必然趨勢，這既可以彌補農業供水單位的成本也符合水作為商品的價值理論。但是提高水價對于農民來說則會加重負擔。因此，農業水價改革要兼顧農民的承受能力和保障供水單位良性運行。

農業水價是指單位立方米水量的價格，其與農業水費是兩個不同的概念。農業水價改革是一個復雜的過程，而且農業用水本身就存在特殊性。長期以來農業都是一個負重的行業，巨大的“工農剪刀差”讓農民承受了不應有的重負，農業成為國民經濟的弱質產業。通過農業水價合理分擔以后，農業供水成本可以得到回收，能夠及時補償維修改造資金缺口，農田水利設施得到有效的維護，農業用水效率會得到一定程度提高，形成農業水價機制—農業水資源保護—糧食安全的良性循環。

3.加快用水管理體制改革

我國農田水利工程采取專群結合的管理方式。大中型灌區的骨干工程一般設有專門管理機構，大中型灌區的斗口以下及小型灌區一般由村組集體管理。2002年9月，《水利工程管理體制改革實施意見》明確規定，將農業水利工程排洪、防洪等具有正外部性效應的任務納入財政補貼范圍，補償水利工程供水的成本，推動農業水利工程良性運行。截止目前，全國水管體制改革已經取得了初步成效，水利工程公益性功能的補償在政策上得到了保證，但公益性任務財政補償的落實卻并不盡如人意。

2006年取消農業稅，農村稅費改革以后，農業水價改革越來越難，水費實收率低，水管單位難以正常運行，公益性的財政補貼資金不足不到位，水管單位沒有足夠的資金維護修繕水利工程，造成渠道破損嚴重，水資源效利用率低，服務質量的下降導致水費計收工作難上加難，灌區陷入惡性循環。同時，水費收入的銳減還使許多水管單位經濟狀況不好，職工隊伍不穩，基層水管單位生存發展困難，直接影響了灌區水利設施的正常維護運行。因此，必須要在農業水價綜合改革和末級渠系改造的基礎上，進一步深入推進水管單位體制改革，保證大中型灌區工程良性運行，充分發揮效益，保證水管單位良性發展，為農民提供到位的灌溉服務。

4.加強農業水利設施和信息平臺建設

農業水利設施是實現農業水權交易的重要硬件基礎，一般來說農業水利設施和技術越完備，交易就越容易，交易成本也越低，市場效率也越高。農業水資源的計量是農業水資源配置市場化的內在要求，水權的分配實施和流轉，必須依賴水測量和計量設施。應該深化農業水利投資體制改革，根據工程類別以及“分級辦水利”的原則，建立多渠道、多元化、多層次的水利投入機制。信息化平臺是實現農業水權交易的技術保障，可以使農業水權交易更加準確、快捷，提高農業水權交易的質量和速度。應加強農業水資源取用接入的流量監控、記錄設備以及計量和繳費信息系統的建設。

工程建設即大型灌區末級渠系節水改造。采取“以獎代補”、“先建后補”、“民辦公助”等方式開展大型灌區末級渠系節水改造，通過改造，提高灌溉系統的工程質量與服務水平。在此基礎上編制末級渠系節水改造規劃，創新組織方式與組織模式，鼓勵民間資本參與投資，鼓勵農民投工投勞。完善產權制度，農民用水戶協會擁有末級渠系水利設施的產權，水管部門進行產權登記，頒發產權證書，加強產權保護與監督管理。

通過實施末級渠系工程節水改造，有利于改善灌區灌溉工程設施，提高灌水質量，和抗御災害的能力，保障農業生產安全，增強農業綜合生產能力；可有效減少因田間工程不配套，“跑、冒、漏”造成的水量浪費，節水效益顯著；有利于減輕農民負擔，減少水費支出，增加農民收入，提高水資源的綜合利用效率，提高土地生產能力，為農民用水自治奠定基礎，促進灌區良性發展。

可有效提高灌溉用水的效率與效益，減少水費支出，增加土地產出，農民減負增收成效顯著，為實現農民用水自治奠定了良好的工程基礎；可有效促進末級渠系管理主體缺位問題的盡快解決，促進灌區民主管理、和諧管理的發展。通過末級渠系節水改造，不僅解決農業灌溉問題，同時也為構建和諧社會、推動社會主義新農村建設奠定了基礎，社會效益與生態效益巨大。

5.發展農民用水者協會

用水者協會是用水戶自愿組成的、民主選舉產生的管水用水組織，屬于民間社會團體性質。用水者協會在促進農業水資源產權機制方面有三個作用：一是，作為供水單位與農民之間的橋梁，用水戶協會可以提高水資源產權的管理效率，有助于提高政府決策的公開性與透明度；三是，用水戶協會通過降低違約成本，彌補信息不對稱，與政府部門討價還價來降低交易成本，節約交易費用；三是，提高供、管水效率，作為用水農戶的代表與供水企業簽訂合約，既有助于實現用水者與供水者之間談判地位的對等性，也有助于供水信息的傳遞與溝通，增強信息的對稱性。因此，可以說農民用水者協會是農業水資源產權管理實施的基層保證。

農民用水戶協會應本著“政府引導、農民自愿、依法登記、規范運作”的組織原則。農民用水合作組織的主要形式是農民用水戶協會，協會承擔末級渠系的維修管理責任。農民用水戶協會作為末級渠系產權的所有者，應該進行產權登記，建立嚴格的財務、人事管理制度，編制規范化運行綱要，根據職責承擔責任履行義務。支持農民用水合作組織建設，在農民用水戶協會成立初期，政府及有關部門應給予鼓勵、支持和引導。

成立農民用水戶協會，實行用水戶參與管理，有利于促進供水管理體制和運行機制的改革。有利于政府、灌區和用水農戶三者之間明確責任和職權，分級辦水利的原則得到了很好的貫徹落實。落實水利工程建設投入和加強水資源管理時政府的主要責任，而灌區的主要任務則是加強內部的運行與管理，農民擁有末級渠系的產權負責末級渠系的修繕管理。在這種良性的運行管理體系下，農民用水戶協會可以充分發揮作用，成為供水單位與農民之間的橋梁，協調二者之間的利益沖突，從而調動了多方面的治水和管水的積極性，農民在涉水事物中的身份更加明確。

6.對農業水資源管理專門立法

農業水資源本身是一個生態系統，洪澇災害、干旱缺水、水質污染、水環境破壞等會使農業水資源生態系統遭到破壞，農業水資源生態系統的整體性要求立法的統一性。即農業水資源保護法律要和與水有聯系的環境要素保護法律相互配合，共同作用。要堅持農業水資源水質與水量統一立法的原則、流域管理與區域管理相統一的原則。自1988年《水法》制定頒布以來，我國相關水資源安全法律制度運行20多年，已經積累了豐富的經驗，這些經驗是我們制定農業水資源保護法的營養。其他國家的有益立法經驗也值得我們認真學習，取長補短、博采眾長，為我所用。

目前有關農業水資源保護的法規，絕大多數只是提出了該規定所規范的主題性內容，還是“框架性立法”“宣言性立法”，缺乏進一步的具體性規定。因此，必須加強農業水資源立法的可行性和操作性，走出“文本上的法律”的困境，轉變為“行動中的法律”。

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F323.213

A

1008-8091(2017)04-0022-08

2017-11-01

國家社會科學基金項目，項目編號：13BJY115；山東省水利科研與技術推廣項目，項目編號：SDSLKY201225。項目主持人：胡繼連。

山東農業大學經濟管理學院，山東 泰安，271018

胡繼連(1963- )，男，山東農業大學教務處處長，山東農業大學經濟管理學院教授，博士生導師，主要研究領域：資源與環境經濟。