整體性治理視角下住房保障管理跨部門協同機制研究

□吳 賓 徐 萌 張春軍

整體性治理視角下住房保障管理跨部門協同機制研究

□吳 賓1, 2徐 萌1張春軍1

住房保障管理是一項復雜工程，需要多部門參與，但部門間往往溝通不暢，合作不力，造成管理“碎片化”，亟需建立住房保障管理跨部門協同機制。運用整體性治理理論，構建住房保障管理跨部門協同機制，可以有效應對“棘手難題”，提高住房保障管理水平。構建住房保障管理跨部門協同機制需要進行層級、功能和部門三個維度上的協調與整合，建立起中央與地方間的契約式關系、職能部門間的團隊型關系和政府、私人組織、非營利組織間的伙伴型關系。進而通過建立整體性預算和信息系統，實施績效評估，為住房保障管理跨部門協同機制良性運行提供支撐。

整體性治理；住房保障管理；跨部門協同機制

多部門參與是住房保障管理的一大特點，但由于“部門主義”的存在，政府部門間往往協調不順暢，難以形成合力，導致管理成本高、效率低、效果差。同時，隨著社會力量在住房保障中發揮的作用越來越明顯，如何促進政府、私人組織和非營利組織間的有效合作成為提升住房保障管理水平的重要內容。構建住房保障管理跨部門協同機制，從而克服政府各層級、部門間的協調困難，推進政府、私人組織和非營利組織間的有效合作，對于“建管并重”時期住房保障事業的可持續發展具有重要價值。目前，學界對住房保障管理中涉及的政府內部及政府與私人組織、非營利組織間的協同研究還較為薄弱，同時，由于缺乏系統的理論支持，住房保障管理跨部門協同機制一直未能建立。因此，本文擬借鑒整體性治理理論，嘗試對住房保障管理跨部門協同機制進行設計，以期提高住房保障管理水平，促進住房保障事業健康發展。

一、整體性治理理論有助于解決住房保障的“棘手難題”

隨著風險社會的來臨，越來越多的“棘手難題”涌現出來，“棘手難題”跨越部門之間的界限并且通過單個機構難以解決，[1]需要多部門合作應對，其間必然涉及到跨部門的溝通協調。協調是公共行政研究的永恒主題之一，[2]官僚制按照職能分工建立，機構間職責明確，組織間壁壘森嚴，條塊分割，難于溝通協調。新公共管理運動主張通過分權化和市場化來提高管理和服務的效率，但是過度的分權化造成了公共管理的“碎片化”，部門間溝通協調依舊困難。在此背景下，整體性治理理論應運而生，其核心思想是協調與整合，主要內容包括重新整合和整體性治理，它著眼于政府內各部門間和政府與私人、非營利部門間的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。[3]它是解決跨界問題的有效理論，在國外被廣泛應用于環境、教育、危機治理等領域。

住房保障屬于典型的“棘手難題”，其資金需求量大、涉及要素和環節眾多，必須通過多個部門跨界合作解決。由于“部門主義”的存在，各部門從自身利益出發，過分重視本部門“地盤”，造成層級、職能部門間缺乏協調，合作不力，造成了管理的“碎片化”：其一，管理體制分散。在中央，以住建、發改、財政、民政、國土、監察、審計等16家部委為成員的保障性安居工程協調小組對全國住房保障事務進行協調管理；在地方，住建部門需要同發改、財政、國土、民政、公安、稅務、金融、街道等多部門執行住房保障的具體管理事務?？v向上，中央與地方間權責關系不明，地方利益保護意識強，貫徹執行中央決策打折扣，各地政策執行不統一；橫向上，保障性住房的規劃、建設、資金、用地、分配、運營等環節分別由某一個或多個部門進行管理，部門間存在職能交叉重疊現象。其二，政策法規零散。廉租房、經濟適用房、公共租賃房、限價房等不同類型的管理辦法并存，過于零散且存在空白地帶，增加了住房保障管理的復雜程度和協調難度。[4]其三，覆蓋人群零碎?！皯艏汀钡淖》勘Ｕ险邔⑥r村低收入群體排除在外，在城市群體中按社會屬性或收入高低不同執行不同的政策，使覆蓋群體更加零碎。[5]同時，游離于保障與市場之外的“夾心層”依然存在，不少城市中等及中低收入家庭、新就業群體和外來務工群體等并未受到保障。因此，亟需構建一種有效的協同機制，促進部門的溝通與合作，實現住房保障管理活動有機統一，改善住房保障效果。

運用整體性治理理論，能有效應對住房保障管理中跨部門協同失靈問題，使各部門從住房保障的整體出發，協調一致，分工合作。第一，整體性治理理論善于解決跨界問題，促進各部門跨越組織邊界協同運作，整合各方資源共同解決住房保障問題，以增進公共價值。借鑒整體性治理理論構建住房保障管理跨部門協同機制，可以避免因多部門參與造成的管理“碎片化”問題。第二，整體性治理理論以結果為導向，以解決公眾關心的問題為中心，能避免我國功能性組織行政體制難以應對棘手難題的弊端。希克斯(Hicks)指出，如果文化、動機、結構、責任、資源流向等都以公眾最關心的問題為導向，而非注重有效過程時，政府機構就更可能尋找到這些問題的解決辦法。[6]將整體性治理理論應用到住房保障管理中，可以使各部門重視住房保障的目標結果，打破部門間的職能界限，協同運作，更有利于解決公眾十分關心的住房問題。第三，整體性治理理論能滿足住房保障發展的新需求。當前，住房保障正向重視后續治理、提升受眾的福利水平的階段發展，住房保障管理必須突破政府領域界限，使參與部門擴展至私人組織和非營利組織，實現跨越三大部門的合作，因而對跨部門協同提出了更高要求。整體性治理理論在管理理念上倡導公私部門結合，著眼于政府與社會各類組織包括私人組織和非營利組織的合作，[7]與住房保障新時期的發展要求是一致的，也符合國家治理現代化的要求?？傊?，整體性治理理論能有效指導住房保障管理跨部門協同機制的構建，提升住房保障管理水平。

二、住房保障管理跨部門協同機制的構建

“建管并重”時期，住房保障管理跨部門協同既是縱向層級間的協同，又是橫向職能部門間的協同，還是突破政府界限的三大部門間的協同，因此，要構建的住房保障管理跨部門協同機制，不僅包括政府內部各層級、職能部門間的協同機制，還包括政府與私人組織、非營利組織的協同機制。希克斯認為，整體性治理涉及的政策、管制、提供服務和監督等關鍵活動在層級、功能和部門三個維度上取得一致性。第一個維度是在不同治理層級和同一治理層級內部進行整合，包括在地方政府之間，地方政府與中央政府之間，區域組織和全球組織之間；第二個維度是對功能內部進行協調，如使陸?？杖姾献?；第三個維度是不同類型組織的整合，即政府部門與私人組織和非營利組織之間整合。[8]在三個維度上的協調與整合是整體性治理理論的精髓，它給出了實現部門間有效協同、整體運作的方法。以整體性治理理論為指導，應從層級、功能、部門維度入手構建住房保障管理跨部門協同機制，在層級維度上理順中央與地方關系，在功能維度上建立職能部門間團隊型關系，在部門維度上統合政府、私人組織和非營利組織力量(如圖1)。通過在層級、功能、部門維度上的協調與整合，構建一個全方位、立體化的住房保障管理跨部門協同機制，使各部門關系融洽，協調有序，發揮合作的整體優勢。

圖1 住房保障管理跨部門協同機制整合模型

(一)構建中央與地方契約式的關系

住房保障目標的實現有賴于中央與地方的良性互動，即中央制定住房保障政策，地方執行住房保障政策，雙方分工明確且溝通順暢。我國是典型的官僚制國家，官僚制的協調機制以對權威的高度依賴和信息的縱向流動為特征，因而我國跨部門協同的主導模式是以權威為依托的等級制縱向協同模式。[9]照此，住房保障管理中中央與地方的縱向協同應較為順暢，中央的決策應在地方上得到較好的執行，但事實并非如此，地方常出現象征性執行、曲解性執行和搪塞性執行的住房保障政策執行阻滯問題。[10]審計署2013年發布的報告稱，有四省保障性住房空置總量超5萬套，其中云南2.3萬套，山東1.29萬套，廣東1.15萬套，海南9千多套，這是地方執行住房保障政策不力的表現，其實質是中央與地方協同失靈。

中央以命令和強制的方式傳達了信息，卻難以獲得地方的有效回應，因為這種方式打壓了地方積極性。中央每年都會與地方簽訂住房保障工作目標責任書，向地方下達保障性住房建設任務，卻不能提供足夠的資源支持。據統計，僅2012年保障性住房建設資金總需求就達2萬億，而中央僅能提供2100億的資金支持，地方政府除了要投入1700億的財政資金外還要通過多種途徑填補資金缺口。分稅制后，地方政府稅收比例減少但承擔的事務卻未減少，造成財政緊張，一方面拿不出充足的錢來支持住房保障事業發展，另一方面對土地財政產生依賴，減少了住房保障土地供給，住房保障政策執行效果必然打折扣。

整體性治理理論強調官僚制組織結構基礎，[11]垂直的、以權威為基礎的組織結構對整體性治理仍十分重要，因此，應當重點理順中央與地方的關系，促進中央與地方間的合作。合作是協商而非等級命令的結果，[12]中央與地方應當建立契約式的關系以增進協同有效性。中央對地方實行契約式管理，它強調契約面前相互平等和績效協議的雙向約束。[13]首先，中央與地方都進行整體性的考慮，對住房保障形成共識。其次，通過對話進行交流，結合實際相互探討協商。最后，制定共同計劃，設定住房保障目標。以此營造一種以共識為基礎的契約關系，中央和地方是通過討論與協商的方式對住房保障工作任務和目標績效達成一致，這對雙方都有約束力。這種約束力體現在，地方按照協議執行住房保障任務，中央必須按照協議給地方提供資源支持，不得隨意增加地方的任務而不增加資源。契約式的關系改變了命令式和強制式的關系，明確了雙方的權力和責任，增加了地方的自主權，提高了地方的積極性，進而實現中央和地方的良性互動，使縱向協同機制得到進一步完善。

(二)構建職能部門間團隊型的關系

在住房保障管理功能上的整合，要求協調擁有住房保障職能的相關部門，使各部門協同工作。保障性安居工程協調小組以“協調小組”的協同方式推動住房保障功能整合，促進部門間合作。這是一種類似于部際聯席會議的協同模式，它有兩個特征：首先，它既非領導崗位，亦非實體組織，而是一種工作機制；其次，它具有臨時性。[14]這種方式存在整合不足的問題，《國務院關于同意成立保障性安居工程協調小組的批復》中指出，“協調小組不刻制印章，不正式行文，根據工作需要不定期召開會議”，不刻制印章和不正式行文意味著權威性不足，不定期召開會議意味著規范化和制度化不足，難以對有關部委形成有效約束，進而阻礙各部委間的效溝通與協調。協調小組內部存在著部委間職責交叉，多頭管理，協同支離破碎的現象。[15]它還承擔著組織協調全國住房保障工作的任務，其自身的混亂會造成協同的“組織邏輯困境”，嚴重影響全國住房保障工作的推進。地方各級政府設立的保障性安居工程小組也存在類似的弊端。

權力部門化和部門利益化是跨部門協同的一個特殊阻力，[16]阻礙住房保障管理跨部門協同的本質是利益。住房保障需要大量的資金、土地等資源，但是其產出的衡量不以資金、土地等的投入為標準，資源投入方如財政、國土部門政績的衡量與資源投入多少無關，損害了這些部門的利益。治理系統中行動者的自利角色導致了治理的碎片化，加之每一個官僚組織本來都具有濃厚的保護主義和地盤意識而傾向于規避組織關系，[17]住房保障管理跨部門協同也就困難重重了。巴達赫(Bardach)認為，合作失敗更主要的原因是缺乏善于“掌舵”的“巧匠式”領導，而巧匠式領導可以彌補保護主義造成的缺陷。[18]在我國牽頭部門沒有指揮命令權，平等協商和共識決策是協同的主要特征，牽頭部門的安排只解決了一個簡單的組織問題，平等主體的共同行動需要組織協調者。[19]住建部作為牽頭單位卻發揮不了主導者和協調者的作用，協調小組中住建部統領政策網絡能力缺失，[20]缺少了善于“掌舵”的巧匠式領導，跨部門協同效果必然不好。

構建團隊型關系是實現不同部門功能相互整合，促進跨部門協同的有效方式。所謂“團隊型關系”，就是對各部門功能進行整合，使所有部門都以解決住房問題為結果導向，協調一致，合力工作。團隊型的部門關系中必須有一個巧匠式的領導，制定發展戰略，協調小組成員關系，助推和鼓動成員積極參與，整合各種資源實現住房保障目標。住建部在協調小組中應當由牽頭者升級為領導者，承擔組織中領導者的責任，這需要國務院賦予其更大的權力，上級的賦權可以增強其在“團隊”中的權威，以利于其領導協調。同時，住建部需要培養巧匠式領導能力，以有助于其在部門利益化的情況下處理復雜問題。住房保障是一項長期工作，協調小組機制應當走向常態化，以增強其權威性和規范化。此外，應當建立權責統一的外部制約體制，克服權力部門化和部門利益化，一方面通過完善法律體系實現外部制約，另一方面要實施合理的政績考核，有效衡量各部門的投入與產出。在地方各層級，也應照例構建部門間的團隊型關系。

(三)構建三大部門間伙伴型的關系

在部門維度上應實現政府、私人組織和非營利組織間的整合，使三大部門協同參與到住房保障管理中。政府是住房保障主要責任者，即使西方發達國家政府也積極介入到住房保障事務中，因此政府應當發揮主導作用。市場具有資本豐富和管理高效的優勢，私人組織可以將這些優勢發揮到保障性住房的融資、建設和后續管理運營等環節。非營利組織能向公眾提供多種公共服務，公眾可以通過其維護自己的利益并向政府表達自己的利益，[21]進而提高住房保障管理服務質量。國外的非營利組織在住房保障管理中發揮了巨大作用，例如日本的住宅都市整備公團、英國的住房協會、瑞典的住房合作社等都承擔了諸多職能，極大減輕了政府的負擔，成為解決住房問題的重要手段。政府、私人組織和非營利組織是住房保障三足鼎的三足，缺一不可，三者應相互合作，發揮各自所長，推動住房保障事業發展。

現階段，政府幾乎包攬了住房保障管理中所有的工作，從規劃選址到資金籌集，從準入分配到后續管理都是由其負責。企業參與不足，僅介入到開發建設等環節，由于保障性住房運營周期長、利潤低等因素，銀行、企業不愿參與到住房保障中，市場優勢發揮不出來。住房類的非營利組織缺失，無法提供各種公共服務，影響受眾的福利水平提高，還造成受眾話語權消失，難以維護自己的利益，在一些保障性住房集中區域還會造成貧困固化現象，進一步加重了政府的負擔。政府的越位、私人組織的缺位和非營利組織的缺失造成實現住房保障目標成本高，效率低，質量差。

綜觀發達國家住房保障發展史，政府干預方式一般呈現出由直接參與為主向間接參與，支持企業、金融機構、社團組織發展為主轉變的規律，[22]“十二五”后我國保障性住房覆蓋率將達20%，政府干預方式應該發生轉變，住房保障也應由管理向治理轉變，三大部門應整合起來共同參與治理，形成協同工作的伙伴關系。政策和資源是維系伙伴關系的兩個核心要素，因此，通過聯合方式實現跨部門的政策與資源整合至關重要。[23]三者應該分享共同議程，在各方觀點的基礎上發展一種協同意見，整合形成統一政策。同時，充分整合利用各種資源，發揮各方優勢，促進各方協同工作。政府發揮主導作用，統籌住房保障的全局，制定住房保障發展戰略，主動加強與私人組織、非營利組織的合作，推動建立三大部門的伙伴關系。政府應將住房保障管理的具體細節交由私人組織和非營利組織操作，努力為私人組織和非營利組織的參與營造良好的政策環境和創建三者間良性互動的機制。私人組織應該在保障性住房的融資、建設和管理運營等環節發揮重要作用，讓私人組織“有利可圖”是調動其積極性的關鍵，政府可以通過加大補貼、免稅力度和賦予一定的運營權吸引其參與，如可以通過BOT、REITS等創新住房保障的融資與管理方式，加強公私合作。我國住房類非營利組織處于空白階段，當前的首要任務是加快培育住房類非營利組織，補足住房保障之鼎的一足。非營利組織應成為公眾參與治理住房保障事務的載體，以增強其話語權，維護其切身利益。它還應參與保障性住房集中的社區治理中，提供公共服務，在社區與外界的良性互動、社區文化的培養、社區成員的利益協調、互助互惠和素質提高等方面發揮作用，為推動社區的和諧穩定以及受眾的全面發展做出貢獻。非營利組織還應發揮監督作用，促使外部監督與政府監督結合，確保住房保障的公平性。

三、住房保障管理跨部門協同機制的保障措施

住房保障管理跨部門協同機制構建完成后，需要一定的保障措施確保該機制正常運行。預算和信息的整合是整體性運作的兩大基礎，是整體性治理的突出特征，住房保障管理跨部門協同工作要在預算和信息整合的基礎上進行實際操作。整體性治理強調結果的導向性，對整體性治理進行績效評估是評價跨部門協同效果的必要條件，從而進一步完善協同機制。因此，要整合預算和信息系統，建立起整體性的預算和信息系統，同時進行績效評估，確保協同機制發揮實效。

(一)實施整體性預算

住房保障整體性預算要圍繞實現住房保障目標的具體結果，以解決中低收入者住房困難問題為核心，對各項資源進行綜合規劃設計。住房保障整體性預算包含保障性住房的規劃、建設、分配、運營、維護以及后續治理所需的各項資源，需要跨越不同組織邊界進行。與一般性的預算不同，住房保障整體性預算中的資源不僅包括資金，還包括作為必需投入要素并對政策實施起決定性作用的土地。在資金預算中要重點關注中央和地方財政投入的比例問題，根據中央與地方權責關系的劃分明確雙方的出資比例是一種恰當的方式。政府財政對私人組織和非營利組織的補貼金額、各籌資渠道的籌資數額應當作為預算的重要內容。土地預算不僅要包含土地面積，還要包含土地的位置和相應的配套設施等內容。整體性預算應表現出導向性，通過加大對保障性住房社區治理的資源支持，實現住房保障由重建設向重治理轉變，由以保障性住房建設與運營為中心向以為受眾提供服務為中心轉變。住房保障的整體預算要堅持成本意識，建立適當的競爭機制促進各部門節約成本，同時根據實際測量不斷改進預算，確保預算合理且節約。

(二)建立整體信息系統

登力維(Dunleavy)認為，信息技術是當代公共服務系統理性和現代化變革的中心，不僅因為信息技術在這些變革中發揮了重要作用，還因為它占據了許多公共管理的中心位置。[24]整體性治理模式與信息時代相適應，整合的信息系統是各部門發揮協同功能的技術支撐，是住房保障管理跨部門協同成功的關鍵。整體信息系統是一個綜合性的系統，它以公眾為中心，通過信息技術把政府、私人組織和非營利組織有機整合起來，為公眾提供住房保障服務。整體信息系統以公眾的需求為起點，涵蓋保障性住房的規劃、建設、準入、分配、維護、退出、監督以及后續的社區治理等各項事務。信息系統由兩大部分組成，第一部分是面向公眾的系統界面，公眾可以通過系統界面完成與個人相關的住房保障事務操作，例如保障性住房需求反饋、申請、退出、監督以及居住期間的服務需求和建議等方面；第二部分是政府內部各層級、部門以及政府、私人組織、非營利組織就各種信息進行溝通交流后明確任務劃分并提供相應服務的部分，各服務主體實現信息聯動，進行有機協同，低成本地高效服務。通過建立相互聯通的網絡實現信息共享，搭建了跨部門協同的橋梁，增加了協同有效性，同時促進公眾與各部門的互動，解決住房保障信息不對稱問題，促進保障性住房資源合理配置和使用，滿足受眾更多需求，進一步提升住房保障管理水平。

(三)進行績效評估

績效評估是確保住房保障管理跨部門協同正常進行和不斷完善的手段。以績效評估的結果為依據，提出改進策略，進一步協調與整合，促進各部門的有效協同，從而改善住房保障的管理和服務水平。目前我國缺少住房保障管理的績效評估，一方面是缺少科學合理的評估體系，無法進行有效的評估；另一方面是住房保障責任主體不重視，很少實施績效評估，或者忽略對評估結果的利用。住房保障管理效果得不到準確衡量，影響到跨部門協同機制運行，因此必須進行科學合理的績效評估。

評估指標體系是實施住房保障績效評估的基礎，應當首先構建科學合理的評估指標體系。指標體系的構建應當堅持四個原則：一是以結果為導向原則，所有的評估指標都指向住房保障的目標，以此衡量住房保障的效果。這種結果導向性要注重量優，更要注重質優，好的住房保障效果是質優與量優的綜合。二是主客觀原則，要分別從主客觀兩方面設立評估指標。主觀方面從政府、私人組織和非營利組織職責入手設立指標，對各部門的工作成果進行測量；客觀方面從公眾的滿意度入手設立指標，對保障性住房的申請、居住、配套設施以及后續服務等的滿意度進行測量。主客觀原則體現了整體性治理以公眾為中心的精神，彌補了以往評估只重主觀不重客觀的缺陷，使績效評估更加真實可信。三是精細化原則，設立多個層級的指標并對各指標權重賦值，使每項指標可量化，以增加評估結果的可比性，從而改進住房保障管理跨部門協同工作。四是分工可測原則，指標體系既要體現住房保障整體效果，又要展現各個部門的工作成果，明確各部門的職責，利于權責統一，克服部門利益化帶來的部門間協同困難的問題。

此外，還應重視對評估結果的利用，改變只重評估不重利用的傳統，績效評估是為了更好地促進住房保障管理跨部門協同，利用好評估結果才是績效評估的核心。要對評估效果好的部門和單位進行激勵，進一步提高住房保障管理的效率和質量，同時，根據評估中發現的不足及時調整，促進住房保障向預先設定的目標發展。

四、結語

跨部門協同一直是學界研究的熱點，住房保障管理跨部門協同對于提高住房保障管理水平，提升保障性住房的配置效率和公平性具有重要意義。本文運用整體性治理理論對住房保障管理跨部門協同機制進行了探討，通過層級、功能和部門三大維度上的協調與整合為住房保障管理跨部門協同建立了整體框架，整體性預算和信息系統為跨部門協同建立運行基礎，績效評估體系則保證和督促跨部門協同向住房保障目標前行。運用整體性治理理論構建住房保障管理跨部門協同機制是一種理念上的革新，不僅構建了政府內部各層級、部門的協同機制，而且構建了政府、私人組織和非營利組織間的協同機制，這種全方位、立體化的協同機制利于理順各部門的關系，發揮各部門的優勢，使合作達到最佳水平。當然，本文只是對住房保障管理跨部門協同機制進行了較為宏觀的構想，對協同機制的具體細節進行設計應該是下一步重點研究的問題。此外，在住房保障治理時代，如何選擇恰當的治理工具促使住房保障各服務主體良性互動，以取得良好的跨部門協同效果，也是今后應重點研究的問題。

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F293.3

A

1008-8091(2017)04-0100-07

2017-05-26

本文系教育部人文社會科學規劃基金“基于模糊—沖突模型的農業轉移人口住房政策執行研究”(項目編號：17YJAZH089)階段性成果。

1.中國海洋大學法政學院，山東 青島,266100；2.東北大學文法學院，遼寧 沈陽,110169

吳 賓(1974- ) ，男，中國海洋大學法政學院副教授，東北大學公共管理博士后流動站研究人員。