防范和遏制非煤礦山重特大生產安全事故
——《非煤礦山安全生產“十三五”規劃》解讀

文/本刊記者 戴曉亞

中國安全生產科學研究院高級工程師馬海濤博士

日前，國家安全監管總局發布了《非煤礦山安全生產“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是貫徹落實黨中央、國務院關于安全生產工作的一系列重大決策部署的又一制度性安排，是切實做好“十三五”時期非煤礦山安全生產工作的綱領性文件，對有效防范和堅決遏制非煤礦山重特大生產安全事故具有重大意義。本刊記者約請《規劃》的主要編制人員、中國安全生產科學研究院高級工程師馬海濤博士，解讀《規劃》的內容。

記者（以下簡稱“記”）：馬博士，您好。《規劃》已于近日發布，請您介紹下《規劃》編制的背景，要解決目前非煤礦山安全生產哪些主要問題？

馬海濤（以下簡稱“馬”）：《規劃》的編制工作從2014年11月就啟動了，是在總結評估“十二五”規劃執行效果的基礎上開展編制工作的。應該說“十二五”時期，非煤礦山安全生產開展了很多卓有成效的工作，到2015年底，非煤礦山事故起數、死亡人數已經連續12年實現“雙下降”，保持了持續穩定好轉的局面。但同時，我國非煤礦山企業仍舊數量多、規模小、本質安全水平差，制約我國非煤礦山安全生產水平提升的基本面沒有根本改變。因此，我們需要解決四個方面的問題，一是落實企業主體責任仍未有效破解問題；二是遏制重特大事故的風險防控能力較低問題；三是非煤礦山安全監管隊伍專業素質和技術有待提升問題；四是公眾和社會組織參與機制還不完善問題。

進入“十三五”時期，非煤礦山安全生產也開始呈現出新的階段性特征，需要我們有預見、早部署，調整相關的政策、采取合理的措施來適應這種變化。主要是四個方面，一是礦山行業轉型升級過渡期內安全風險很大；二是長期不發生重特大事故麻痹松懈情緒正在滋長；三是新礦種和難采礦的開發對安全生產要求提高；四是全社會安全意識、法治意識的建設面臨著長期而復雜的過程。

以上“十二五”尚未解決和“十三五”正在面臨的問題，都是目前需要解決的非煤礦山安全生產的主要問題。

記：請您簡要介紹下《規劃》的編制思路和編制過程。

馬：國家安全監管總局領導對科學謀劃“十三五”時期的非煤礦山安全生產工作高度重視，副局長徐紹川親自參加《規劃》方案的全程討論，并提出了很多具體的指導意見。在總局監管一司的組織下，《規劃》編制組精心謀劃，深入調研，集思廣益，完成了編制工作。

整個編制過程主要有四個階段：

一是通過對非煤礦山“十二五”規劃執行情況進行專題評估，研究提出規劃框架，制定規劃頂層設計方案，確定規劃編制原則、目標指標和工作重點。

二是通過在非煤礦山重點地區和大中小型礦山企業廣泛開展《規劃》編制工作調研，邀請非煤礦山行業領域專家學者專題座談，開展對非煤礦山、海洋石油領域安全生產形勢研判，形成專題研究報告，并提出《規劃》編制基本思路。

三是緊緊圍繞遏制非煤礦山重特大事故總目標，開展重點任務、重點項目和重大政策的可行性研究，編制了“頭頂庫”和采空區治理2項重點工程實施方案。

四是廣泛征求各級安全監管部門、非煤礦山企業、國土資源部門及社會各界意見，并與《安全生產“十三五”規劃》進行有效銜接。

記：請問，《規劃》的主要內容由哪幾部分組成？

馬：《規劃》包括4個部分。

第一部分，現狀與形勢。主要從“十二五”時期安全生產情況和“十三五”時期面臨的機遇與挑戰兩個方面闡述非煤礦山安全生產面臨的形勢。

第二部分是《規劃》的指導思想、基本原則和規劃目標。

第三部分，主要任務。主要包括強化安全生產責任落實、強化非煤礦山安全生產依法治理、有效遏制非煤礦山重特大事故、強化非煤礦山安全生產支撐能力。

第四部分是《規劃》實施的保障措施。

記：請問，《規劃》的指導思想、基本原則和目標分別是什么？

馬：《規劃》的指導思想是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真貫徹落實《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》精神，堅持“以人為本、安全發展”和紅線意識，以防范和遏制重特大事故、減少較大事故為重點，以全面深化安全生產改革創新為動力，強化法治建設，實施科學監管，提升社會組織保障和公眾參與，推動企業落實安全生產主體責任，建立完善安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，提升非煤礦山安全整體水平，持續降低事故總量和傷亡人數，為全面建成小康社會創造安全、穩定、可持續的礦業發展環境。

《規劃》的基本原則有四條：一是堅守紅線，安全發展；二是預防為主，源頭管控；三是綜合施策，系統治理；四是問題導向，精準施策。

《規劃》的目標是：到2020年，非煤礦山法治建設得到全面加強，安全監管效能和信息化水平顯著提升；淘汰關閉礦山6 000座，礦山企業規模化、機械化、標準化水平明顯提高，從業人員安全素質普遍增強；采空區等重大事故隱患得到有效治理，消除“頭頂庫”危、險庫。社會組織和公眾參與機制日益完善。重特大事故得到有效遏制，較大事故繼續減少，非煤礦山安全生產形勢持續穩定好轉。

為了量化目標的完成，《規劃》設置了8項指標：一是為反映非煤礦山安全生產總體狀況，設置從業人員千人死亡率、生產安全事故起數和死亡人數3項指標，到“十三五”末，這三項指標要分別下降10%。二是為有效遏制非煤礦山重特大事故，設置較大事故起數和死亡人數2項指標，到“十三五”末，這兩項指標要分別下降15%。三是為反映重點工程的實施效果，設置淘汰關閉非煤礦山數量、“頭頂庫”病庫數量和采空區治理總量3項指標。到“十三五”末，淘汰關閉非煤礦山數量為6 000座，“頭頂庫”病庫數量下降40%，采空區治理總量為2 億 m3。

記：社會各界普遍關注“到2020年，淘汰關閉礦山6 000座”這一規劃目標。請問，“6 000座”這個數據界限是如何設定的？存在哪些問題的礦山將面臨著被淘汰關閉的命運？

馬：我國非煤礦山企業的數量和從業人員總體上是持續下降的，從“十五”末的10萬多家，到“十一五”末的近8萬家，到“十二五”末的近6萬家，這也從數字上反映出了非煤礦山企業規模不斷擴大、機械化水平不斷提升、行業產業集中度不斷提高的發展趨勢。“十三五”期間，淘汰關閉礦山6 000座，是在綜合考慮上述影響因素的前提下提出的。

目前我國很多省（區、市）都制定了部分礦種的最低準入標準，“十三五”期間，將繼續以“去產能”和強化長期停產停建礦山安全監管為契機，推動主要礦種最小開采規模、最低服務年限準入標準落地，綜合運用法律、經濟、標準、行政等手段，按照“淘汰關閉一批、改造提升一批、整合做大一批”原則，進一步優化非煤礦業結構。

記：為確保《規劃》中目標的實現，《規劃》明確提出了哪些主要任務和重點工程？

馬：主要任務有四個方面。

第一個方面，強化安全生產責任落實。一是通過加強人員資格管理、細化責任清單、開展安全標準化達標升級、礦山管理數字化、實測圖紙電子化等措施，嚴格落實企業主體責任。二是圍繞明確監管責任邊界、強化監管效能考評、制定非煤礦山礦業權設置準則、改革創新海洋石油安全監管體制機制等措施，推動落實政府監管責任。

第二個方面，強化非煤礦山安全生產依法治理。一是通過制修訂礦山井下和海洋石油開采特種設備、非煤礦山安全許可辦法和《金屬非金屬礦山安全規程》，制定礦山危險性較大安全設備檢測檢驗和尾礦庫注銷等制度，進一步完善法規標準制度體系。二是采取制定發布非煤礦山安全監管執法手冊、嚴格落實執法計劃、創新執法方式、強化復產復工檢查驗收等措施，進一步嚴格安全監管執法。三是通過嚴格監管執法人員便攜式移動執法終端配備和使用、實施監管執法網絡與礦山企業監測網絡互聯互通等措施，提升安全監管執法效能。

第三個方面，有效遏制非煤礦山重特大事故。一是圍繞全面深入實施“雙重預防”工作機制建設，提出健全安全風險公示警示和重大安全風險預警機制、建立互聯網+隱患排查治理機制、制定礦山企業自查自改自報安全隱患標準等措施。二是重點實施采空區專項治理工程、尾礦庫“頭頂庫”專項治理工程和高風險環節生命保護工程。三是針對非煤礦山可能發生中毒窒息、火災、透水等十類主要事故，研究提出具體防范措施。四是圍繞提升非煤礦山本質安全水平，提出嚴格礦種最小開采規模和最低服務年限準入標準、強制淘汰落后設備及工藝、加大示范礦山建設力度等措施。五是進一步深化以專家會診監管、風險分級監管和微信助力監管為主要內容的“三項監管”工作機制。

第四個方面，強化非煤礦山安全生產支撐能力。一是圍繞強化科技研發和成果轉化，提出開展超大規模超深井金屬礦山安全生產科研攻關、建設國家安全工程技術實驗與研發基地非煤礦山實驗基地、研發適用于小型地下礦山的機械設備等措施。二是圍繞加強安全培訓和宣傳，提出出臺非煤礦山安全文化工作指導意見，開辦全國非煤礦山安全生產宣講和礦工技術提升活動等措施。三是圍繞強化應急救援和處置能力建設，提出建設非煤礦山事故救援實訓演練基地、編制小礦山自救階段應急指導意見等措施。四是圍繞構建社會組織深度參與和監督機制，提出事故調查報告和技術報告同時公開、合法非煤礦山建設項目名單公開等措施。

記：請問，為了確保《規劃》的實施，有哪些保障措施？

馬：一是加強組織領導和工作協調，明確《規劃》實施責任。二是建立完善安全投入保障機制和績效考核體系，加強《規劃》實施制度保障。三是建立健全《規劃》實施情況的監測評估制度，完善《規劃》實施監督機制，以適當方式向社會公布。

（馬海濤，博士，中國安全生產科學研究院高級工程師，第五屆國家安全生產專家組成員，安全生產“十三五”規劃編制組成員，非煤礦山安全生產“十三五”規劃編制組成員。）