中國的地方政府會破產嗎

謝九

近日，央行研究局局長徐忠提出探索地方政府破產制度，引發了市場的各種猜想，中國的地方政府未來真的可能會破產嗎？

最近幾年，隨著地方債成為中國經濟的一大隱患，這已經不是國內第一次有人提出地方政府破產的想法。早在2014年，財政部的一份地方債課題研究報告就曾經建議研究制定《地方政府破產法》，從法律上明確地方政府應承擔的債務風險責任，在地方政府資不抵債時，允許地方政府宣告破產。從3年前財政部提出研究《地方政府破產法》，再到現在央行研究局局長提出探索地方政府破產制度，可以看出關于地方政府破產的研究已經在較高的層面進行，如果未來中國出現地方政府破產的事件，應該也并非完全沒有可能。

在很多發達國家，地方政府破產都有法可依，而且在現實中也時有發生，比如美國的汽車之城底特律，就曾經在2014年破產。對于中國地方政府而言，破產之所以還是一件難以想象的事件，一是因為中國政府對于穩定有很高的需求，很長一段時間內，很多經營不善的國有企業都很難被允許破產，更遑論地方政府，無論是國有企業還是地方政府，爆發危機后通常都由中央財政兜底，由此也形成了中國的慣例。第二個原因在于，中國的中央和地方的財政關系不同于美國的聯邦制，尤其是分稅制改革之后，中央和地方財權與事權不匹配，地方政府的財權有限，而承擔的事權過多，中央也很難對地方的債務危機坐視不理。

由于市場對于中央政府的兜底形成了強烈的預期，因此，很多地方政府都不顧自己的實際財力而大肆舉債，金融機構也不顧地方政府的實際償還能力而隨意購買，由此形成的后果就是，地方政府官員享受了經濟增長帶來的政績，金融機構無風險分享了地方債的收益，而潛在風險最終不得不由中央政府買單，而一旦各級地方政府的這種瘋狂舉債達到一定的量級，最終也就形成了中國經濟的整體風險。最近幾年，中央提出中國經濟既要防“黑天鵝”，也要防“灰犀牛”，地方債被普遍視為中國經濟最大的“灰犀牛”。

2015年以來，我國開始實施地方債券置換，通過發新債償還舊債，為地方政府償債爭取了更多的時間，同時降低了地方政府的利息支出，為緩解地方債起到了積極作用，截至2016年末，全國法定限額內政府債務余額27.33萬億元，負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興經濟體水平，地方政府債務余額15.32萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，低于國際通行的100%～120%警戒線。

雖然從總體規模上來看，地方債已經告別了過去高速增長的勢頭，但是并不意味著地方債的危機警報已經解除。首先，我國的地方政府存在大量的隱性債務，很多地方政府通過PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式變相舉債，實際上也構成了地方政府的真實負債，但是這些負債并未出現在官方統計數據之中，其規模之大不容忽視。其次，地方政府負債即使總量上開始放緩，但是結構上的壓力和風險并未減輕，公開資料顯示，我國有100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%，部分城市的負債率甚至超過400%，其中有些地方政府從技術上而言已經處于資不抵債的地步。

2017年的中央經濟工作會議，提出未來三年的三大攻堅戰，其中頭條就是防范化解重大風險，重點是防控金融風險，在這樣的背景下，防范地方債風險顯然會成為監管重點。從最近一段時間來看，對于地方債的監管明顯開始升溫。財政部網站日前公示了江蘇省和貴州省處理部分市縣違法違規舉債擔保問題的信息，兩省對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員共計70多人給予了不同程度的處分，其中不少前任官員也被追責，終身問責制開始生效，應該可以在一定程度上遏制地方政府官員的舉債沖動。

近幾年，中央雖然反復強調對于地方政府債務實行不救助和不兜底的原則，但是在沒有真正的地方政府破產之前，這些警告對于地方政府很難形成有效的約束，中國經濟也始終難以擺脫地方債的潛在風險。允許地方政府發生破產可能才是真正的王牌，唯有如此才能真正打破地方政府對于中央無原則兜底的幻想，地方債的無序擴張才能從根源上被斬斷。

地方政府破產，并不意味著政府關門大吉，更準確地描述應該是地方政府財政破產，政府僅僅保留最基本的功能，除了維持基本的民生支出和正常運轉之外，其他的政府開支被大力壓縮，政府職能被控制在最低限度之內。地方政府破產之后，購買地方債的金融機構也應該按照市場化原則承受應有的損失，而不會得到政府的救助。唯有如此，地方政府才可能遏制舉債的沖動，而投資者才可能以市場化原則判斷地方債的收益和風險，在市場化定價的原則下，很多實力不足的地方政府將失去舉債的能力。

2014年，財政部的研究報告提出研究制定《地方政府破產法》，此事雖然并無實質性進展，但其實最近幾年我國的一些政策性文件還是變相提出了地方政府破產。2016年11月，國務院發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，其中就提出了地方政府的財政重整計劃，“高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。”某種意義上，地方政府的財政重整，其實就已經和地方政府破產相當接近。

《地方政府性債務風險應急處置預案》其實對于地方政府的債務重整已經有了一套相當詳盡的辦法。當市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。財政重整方案主要包括：拓寬財源渠道；依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收；落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入；除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待風險解除后再行恢復；優化支出結構；財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減；處置政府資產；指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務；以及申請省級救助。從上述舉措來看，其實已經形成了相當完備的破產重整流程。

從長遠來看，地方政府破產其實并非壞事，和公司的破產重組一樣，都是一種保護措施，破產的公司在度過短期陣痛之后，如果重整得當，未來還有重新起飛的機會，地方政府的破產也是如此。