地方政府高效開展PPP工作研究

莫貴疆++黃培豐++支靜??

摘要：政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。隨著近幾年我國PPP項目的大力推廣，越來越多的政府和社會資本參與其中，如何科學、系統、高效地開展PPP工作，推動項目早日落地已成為各方的必修課，為此，結合多年PPP項目咨詢服務經驗，從政府角度闡述如何高效開展PPP工作，供讀者參考。

關鍵詞：PPP；特許經營；政府

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.02.066

隨著黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，加上國家部委、地方省、市出臺的鼓勵指導意見，各地政府緊緊抓住政策機遇期，發起了一批PPP項目，但是由于缺乏系統的籌劃，導致發起的PPP項目參差不齊，對社會資本方吸引力不足，項目簽約率始終不高。作者結合多年的PPP咨詢工作經驗，建議地方政府從以下幾個方面推動PPP工作，供大家交流探討。

1重視PPP相關法律和政策研究

表1國家部委出臺的PPP鼓勵性意見和規范性文件（部分）

01《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）

02《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）

03《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）

04《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）

05財政部關于印發《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知（財庫〔2014〕214號）

06財政部關于印發《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知（財庫〔2014〕215號）

07《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委令25號）

08《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）

09《國家能源局關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》（國能新能〔2015〕8號）

10《民政部關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號）

11《住房城鄉建設部等部門關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》（建城〔2016〕208號）

12《財政部 發展改革委關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金〔2016〕32號）

13《國家能源局關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號）

14《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）

15《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）

16財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92號）

17國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知（發改投資〔2016〕2231號）

18《國家發改委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資〔2017〕1266號）

……

地方政府在推進PPP工作首先需要規避的就是決策風險和法律風險，主要體現在決策無依據、政策有遺漏，出問題難以追責。因此，2014年以來，發改、財政、住建等部委先后出臺了一系列與PPP相關的鼓勵性意見和規范性文件，地方省級政府和部門也出臺了適合當地的指導意見，作者初步統計，截至2017年9月底，僅國家部委出臺的規范性文件就有一百多個（見表1），充分運用這些法律法規和制度性文件，一方面可作為政府決策依據，另一方面能降低地方政府的法律和失職風險。因此，我們建議地方政府應組織專人及時收集、整理和學習這些相關文件。

2重視PPP工作機構的建設

PPP是一個十分復雜的流程，涉及發改、財政、國土、金融辦、國資委、環保、規劃、法制辦等多個部門，因此，推動地方PPP項目實施，應優先抓好PPP工作機構的建設和各行業部門的職能完善。有些地方PPP工作推進速度快，很大程度上是當地建立了高效的管理協調機構。作者曾經拜訪貴州某個縣，當地很早就組建了PPP工作領導小組，其核心成員由發改局、財政局、投促局和法制辦等組成，形成了發改局審查項目方案，財政局論證物有所值和財政承受能力，投促局抓市場測試，法制辦審核項目合同的行政管理體系，確保了當地PPP項目的合法合規且快速落地。

3重視PPP項目的統籌規劃

根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），由財政部門（政府和社會資本合作中心）負責向行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目，并根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃，但在實踐過程中，我們遇到部分地方財政部門由于缺乏人手，未做好前期統籌規劃工作，導致一些地方短短幾年就推出上百億的PPP項目，支出責任幾乎觸及當地一般公共預算支出10%的紅線，社會資本或金融機構出于風控需要，又要求地方政府出具擔保函、承諾函等違規文件，變相增加地方債務，形成了惡性循環，可見，統籌地方PPP項目實施十分重要，部分地方逐漸意識到PPP項目合作的長期性，開始制定PPP發展規劃或行動方案，統籌當地3-5年內PPP工作，有序推進PPP項目的實施，也讓社會資本看到政府政策的可預見性。當然，除了做好PPP發展規劃或行動方案外，地方政府也可以根據當地需要，適時開展PPP項目征集等工作。endprint

4重視兩報告和一方案的編制

PPP項目除了按照基本建設程序完成立項等報批手續以外，還需要編制物有所值評價報告、財政承受能力論證報告和實施方案（兩報告和一方案）。其中，物有所值評價報告論證項目是否適合采用PPP模式，財政承受能力論證報告論證項目是否在當地財政可承受范圍內，實施方案作為指導政府采用PPP模式實施的依據，把前期的可行性研究報告和后期的招標文件、PPP項目合同結合一起，是PPP項目全生命周期的基本框架，在PPP項目實施的全過程中起到了承上啟下的作用。因此，建議高度重視兩報告和一方案的編制。

5重視潛在社會資本方的意見

PPP項目是未來10至30年的合作，與其說是一場婚禮更像是一場婚姻，美滿的婚姻離不開前期的充分溝通和交流。國家發改委在 《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）就提出：實施方案編制過程中，應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議。政府不能一味地站在自身角度思考問題，我們常說一些PPP項目對社會資本吸引力不足，很大程度上與此有關。為了體現充分溝通且公平公正，部分地方政府嘗試了市場測試方案，即將項目的邊界條件對外公開發布，潛在的社會資本以書面形式向政府提出意見或建議，政府方根據其中合理的意見或建議調整邊界條件，從而修改和完善項目的實施方案。盡管市場測試不是政府采購社會資本的必須流程，但是這種方式能夠較好的提升潛在社會資本的吸引力，也為后期順利地開展采購工作打下良好的基礎。

6重視PPP人才培養

PPP涉及工程建設、行業技術、金融等多個專業領域，要求政府不僅知曉工程管理、還要精通投融資和法律。盡管政府部門在實踐當中可以委托專業的第三方咨詢機構提供指導，但是我們仍然希望地方政府能夠培養1-2名懂PPP的復合型人才，一方面政府作為PPP項目實施的主體責任單位，不應該也不能置身事外，政府每年支出多少補貼，承擔多大項目風險，政府心里應該有筆明白賬；另一方面，政府主導和掌握PPP項目推進速度，做好項目統籌調度，也同樣需要一批懂PPP的復合型人才。

7總結

PPP項目的推進不可能是一蹴而就，需要政府科學、系統和高效組織實施，只有這樣，才能為PPP項目落地功奠定堅實的基礎。

參考文獻

[1]國家發展改革委.關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發改投資〔2014〕2724號）[Z].2014-12-02.endprint